В свете украинского кризиса в медиапотоке постоянно всплывает тема «Будапештского меморандума».
«В 1994 году я приезжал во Францию, и президент Миттеран сказал мне: «Сынок, не верь этому меморандуму, тебя обманут». Эта история на форуме YES была с чувством рассказана экс-президентом Украины Леонидом Кучмой.
Украинские политики часто изрекают, что в 1994 году Украина добровольно отказалась от третьего по мощи ядерного арсенала в мире. Взамен Вашингтон, Лондон и Москва, мол, гарантировали независимость и целостность Украины. Эти гарантии якобы зафиксированы «Будапештским меморандумом».
5 декабря 1994 года взамен отказа от статуса ядерного государства Украина не получила гарантий суверенитета в соответствии с Будапештским меморандумом, которым США, Великобритания и Российская Федерация гарантировали неприкосновенность украинской территории. Такое мнение выразил секретарь Совета национальной безопасности и обороны Украины Александр Турчинов. Турчинов назвал Будапештский меморандум "обычной бумагой" и заявил, что его никто не собирался выполнять. По его словам, в 1994 году Украину убедили в том, что ядерное оружие ей не нужно, поскольку гарантами ее суверенитета и неприкосновенности границ выступили такие мощные государства как Великобритания, США и Россия. "Тогда политическое руководство Украины поверило в действенность международных гарантий, но через 20 лет оказалось, что эти гарантии были пустыми, хотя были подписаны высшими должностными лицами стран-подписантов. У нас забрали не только ядерное оружие, но и все носители, которые могли нести не только ядерные боезаряды. Были подорваны ракетные шахты, утилизировано ракетное топливо, уничтожены центры управления. Украина потеряла стратегические бомбардировщики и крылатые ракеты, которые, кстати, сейчас РФ использует в сирийской войне", - заявил Турчинов.
По мнению Турчинова, невыполнение Будапештского меморандума доказало бессмысленность разоружения и полное разрушение системы коллективной безопасности, а также возродило "право силы", что создает потенциальную угрозу для всех стран. Он подчеркнул, что обращение Украины к участникам подписания меморандума – к США, Великобритании, а также к Франции не нашло поддержки. "Нам вежливо ответили, что Будапештский меморандум – это формальный документ, он не предусматривает реальных механизмов реализации предоставленных гарантий. То есть... Украину разоружили реально, а гарантии оказались "условными", - заметил Турчинов. "Нам сочувствовали, нас поддерживали политически и экономически, но стало понятно, что нас никто не защитит, и необходимо рассчитывать только на собственные силы. Даже летальное оружие, которого нам так не хватало, особенно на первом этапе агрессии, наши партнеры до сих пор нам не поставляют, не приводя при этом никаких аргументов", - добавил глава СНБО.
Это не так. Хотя документ существовал и был подписан российским президентом.
Но этот «Меморандум» не является международным договором, поскольку не имеет и никогда не имел юридически обязующей силы: парламенты стран-гарантов (не только России) его не ратифицировали.
Никаких в нем международных гарантий для Украины, дающих ей какие-то особые права, отличающие ее от прав, скажем, России, нет.
Меморандум (от лат. memorandum — буквально: то, о чем следует помнить) — многостороннее соглашение, описывающее общую линию действия. Такой документ еще называют «договором первого уровня», за которым должны следовать юридически более сильные и обязательные для сторон-подписантов соглашения. Подписание межгосударственного документа произошло 5 декабря 1994 года. Под ним поставили подписи тогдашние лидеры Украины, США, России и Великобритании: Леонид Кучма, Билл Клинтон, Борис Ельцин и Джон Мейджор. Еще два участника Договора о нераспространении ядерного оружия — Франция и Китай — сделали заявления, но не поставили подписи под документом.
Согласно ему, страны-участницы – США, РФ и Великобритания, – обязались:
«– Уважать независимость, суверенитет и существующие границы Украины;
– Воздерживаться от угрозы силой и ее применения против территориальной целостности и политической независимости Украины; никакое их оружие никогда не будет использоваться против нее, кроме целей самообороны или любым другим образом в соответствии с Уставом ООН;
– Воздерживаться от экономического давления, направленного на то, чтобы подчинить своим собственным интересам осуществление Украиной прав, присущих ее суверенитету;
– Добиваться незамедлительных действий Совета Безопасности ООН с целью оказания помощи Украине, если она станет жертвой акта агрессии или объектом угрозы агрессии с применением ядерного оружия;
– Не применять ядерное оружие против Украины, кроме случая нападения на них, их и подопечные территории, вооруженные силы, их союзников;
– Проводить консультации в случае возникновения ситуации, затрагивающей вопрос относительно этих обязательств».
С первого взгляда на этот текст видно, что три последних пункта хоть как-то отвечают теме – а именно отказу Украины от ядерного статуса, а вот первые три либо дублируют обычное международное право, либо не соответствуют последним трем. Действительно, если «никакое их оружие не будет использоваться», то зачем тогда отдельно писать: «не применять ядерное оружие»? Создается впечатление, что какие-то пункты были вписаны в текст «Меморандума» без серьезной работы над документом.
Закрыть тему можно бы с самого начала — так, как 4 марта 2014 года поступил президент России Владимир Путин. Отвечая на вопросы о ситуации на Украине и, в частности, на реплику Reuters по поводу Будапештского меморандума, Путин заявил, что на Украине только что произошла революция и что он согласен с экспертами, наблюдающими возникновение на этой территории нового государства. "А с этим государством и в отношении этого государства мы никаких обязывающих документов не подписывали", — заключил Путин.
Даже сторонники Евромайдана не могут отрицать, что они совершили именно революцию, в итоге чего передача верховных полномочий от старого режима в руки новых властей произошла не по конституции.
Свергнув президента Виктора Януковича, восставшие перечеркнули основной закон Украины.
Более того, отказываясь платить по долгам, взятым Януковичем у России, сейчас Киев подтверждает логику Путина: современная Украина не считает себя правопреемницей Украины 1994 года.
А раз так, Путин прав: Будапештский меморандум утратил силу с исчезновением того государства, с которым он был заключен.
О том, как принимался «Меморандум» на самом деле, вспоминает свидетель процесса ядерного разоружения, президент Атлантического совета Украины Вадим Гречанинов:
«Я присутствовал на заседании ОБСЕ в Будапеште в декабре 1994 года, когда нам давали гарантии Россия, Великобритания и США, а также Франция и Китай.
Со стороны все выглядело очень несерьезно. Представьте картину: пьяный Ельцин стоит на сцене, обнимает лидеров вышеназванных стран. У меня все это не вызывало доверия... Но самое главное – все гарантии где-то «потерялись».
«Потерялись» они именно потому, что договор так и не стал международно-правовым документом: он не был ратифицирован, не были выработаны механизмы его применения. «Меморандум» и не подлежал ратификации. т.к. это лишь заявление о намерениях, а не договор.
Участник переговорного процесса, бывший посол США на Украине — Стивен Пфайфер: «В английском тексте меморандума присутствует слово «assurances», то есть «заверения в поддержке», но не «guarantees». Это важное отличие. Например, наши союзники по блоку НАТО обладают гарантиями в области безопасности. Южная Корея и Япония, с которыми у США заключены договоры о совместной обороне, обладают гарантиями. В случае Украины мы говорим о заверениях. Это менее сильное слово. Во-вторых, в меморандуме не был прописан механизм ответных действий, кроме обращения к Совбезу ООН, если против Украины будет применено ядерное оружие».
Конечно, тот факт, что «Меморандум» юридически ничтожен, не означает, что раз так – то мы тут же развязываем ядерную войну против Украины. Почти 20 лет прошло – не развязали же, да и есть Устав ООН, есть Соглашения ОБСЕ (правда, нарушенные Западом на Балканах). Мы – страна мирная, и для любого, даже невооруженного, конфликта должны быть серьезные причины.
Почему российский парламент его не только не ратифицировал, но и не рассматривал, понятно. Не все, подписанное Ельциным, стоило выполнять, как, например, Европейскую энергетическую хартию, которую парламент РФ также не ратифицировал.
И слава богу, что какая-то демократия у нас-таки тогда существовала. Нам был невыгоден этот документ, потому что ставил Россию в дурацкую позицию при любых экономических переговорах: мы, согласно его букве, не имели возможности торговаться. Ведь экономическое давление нам запрещалось...
Невыгодна нам была и форма украинского ядерного разоружения.
Тот же В. Гречанинов вспоминает: «46 украинских ракет были направлены на США, поэтому нам нужно было либо разоружаться, либо возвращаться под влияние России, которая включила бы нашу военную группировку в свою. Россия могла бы сократить определенный объем нашего ядерного оружия в обмен на сокращение такого же объема в Соединенных Штатах». Но Украина пошла по первому пути взамен на финансирование американцами процесса своего разоружения.
Но и финансирования на эти цели не хватило, и «большой материальной помощи», которую ждали украинские руководители за этот шаг, они тоже не дождались.
Поучительный эпизод.
И мы кое-что потеряли. Ведь мы могли бы законно уменьшить лимит США на ракеты, то есть из-за позиции украинского руководства понесли геополитические потери. Но что сделано, того не вернешь.
С нами понятно, а вот почему «Будапештский меморандум» не ратифицировали США и Великобритания – так и остается неясным.
Возможно, по тем же экономическим причинам (сейчас предоставление крупных кредитов связывается с существенным ограничением суверенитета кредитора), а может быть, возобладали еще какие-то соображения, связанные с позицией, скажем, некоторых соседей Украины – членов НАТО.
Да, собственно, чего тут темнить: Румыния активно выдает свои паспорта жителям Одесской и Черновицкой областей, да и Турция все эти годы вела активную политику в Черноморском бассейне, хотя в нынешнем украинском кризисе ее позиция скорее сдержанная.
Во-первых, сам по себе меморандум не является юридически обязывающим документом. Это не более чем декларация о намерениях или, дословно, "напоминание", отсылающее к каким-то другим документам.
Будапештский меморандум не был ратифицирован законодательными органами ни одной из стран-подписантов.
В перечне МИД, содержащем многосторонние международные договоры, подписанные Российской Федерацией, он вообще отсутствует.
Таким образом, наша страна вовсе не обязана соблюдать пункты этого невнятного документа.
Во-вторых, даже с учетом этого Россия вовсе не нарушала положения Будапештского меморандума — что бы ни утверждали на сей счет наши недоброжелатели.
Концептуально он посвящен обязательству ядерных держав не угрожать ядерной дубинкой тем государствам, у которых этого козыря нет, и, в частности, Украине.
Это обязательство наша страна никогда не нарушала.
Кроме того, Россия не нарушила и тот пункт меморандума, который касается обязательств "воздерживаться от угрозы силой или ее применения против территориальной целостности или политической независимости Украины" (пункт 2 меморандума), поскольку "ни накануне, ни в ходе принятия населением Крыма и Севастополя судьбоносных решений о статусе полуострова ни одного выстрела на его территории не прозвучало".
Об этом 12 марта 2015 года заявил официальный представитель российского МИД Александр Лукашевич.
Заметим, процитированный выше отрывок из меморандума имеет следующее продолжение: "Кроме как в целях самообороны или каким-либо иным образом в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций".
Эта оговорка важна, поскольку, с точки зрения России, события в Крыму в феврале-марте 2014 года происходили в полном соответствии с ключевым положением о самоопределении народов, указанном в статье 1 Устава ООН.
На этом основана третья констатация российского МИД: наша страна никогда не брала на себя обязательства "принуждать часть Украины оставаться в ее составе против воли местного населения".
И вообще, "утрата Украиной территориальной целостности стала результатом сложных внутренних процессов", к которым Будапештский меморандум не имеет никакого отношения.
Здесь также приведены слова Лукашевича, который фактически ссылается на расширенное заявление собственного ведомства, сделанное 1 апреля 2014 года как раз в связи с обвинениями в нарушении Россией обязательств по Будапештскому меморандуму. Наконец, следует взглянуть на поведение остальных подписантов: сами-то они не нарушили составленную в Венгрии бумагу?
Как быть с обязательством, призванным "противодействовать росту агрессивного национализма и шовинизма", которое было подтверждено в совместном заявлении четырех стран, подписантов меморандума, тогда же, 5 декабря 1994 года?
Что, как не многолетнее пренебрежение Украиной этим обязательством привело к самоопределению Крыма через вхождение в состав РФ, а также к событиям в Донбассе?
Наша военная доктрина (соответствующая Уставу ООН) содержит перечень внешних военных опасностей, в том числе, например, и такие:
«и) Наличие (возникновение) очагов и эскалация вооруженных конфликтов на территориях сопредельных с Российской Федерацией и ее союзниками государств».
Говорит доктрина и о случаях правомерного применения вооруженных сил – например, для отражения агрессии против РФ или союзников, для обеспечения защиты своих граждан. Все случаи, естественно, заранее предусмотреть невозможно. Но особенно опасной угрозой в современном мире является распространение ядерного оружия.
Заявления некоторых политиков о необходимости создания ядерного арсенала на территории Украины надо воспринимать со всей серьезностью.
Во-первых, потому, что эти заявления не голословны. Украина еще имеет научно-промышленный потенциал, достаточный для быстрого наращивания ракетно-ядерных вооружений; нельзя исключать и частичной их готовности.
Во-вторых, там вышли на авансцену политики, декларирующие готовность такое оружие применить, и именно против России.
В-третьих, это оружие может быть опасно для нас даже без попыток его применения.
К сожалению, перманентное состояние украинского государства таково, что катастрофа может произойти даже и несанкционированно. Достаточно вспомнить инцидент, когда украинские военные во время учений умудрились сбить вместо мишени ракетой комплекса С-200 рейсовый российский самолет над Черным морем, да еще и долго не могли понять, что произошло.
Тимофей ДОКТОРОВ
