Хрупкий мир/One world or none, 1946 год
Уолтер Липпманн. Международный контроль атомной энергии
Давайте теперь рассмотрим проблему, как она была определена тремя министрами иностранных дел, о том, как достичь "контроля над атомной энергией... в мирных целях".
Моя задача состоит в том, чтобы выяснить перспективы решения этой проблемы, учитывая наши нынешние знания о политике, правительстве и праве. Ибо с самого начала мы должны признать, что наш прогресс в искусстве массового уничтожения не сопровождался новыми открытиями в политической науке или в государственном управлении. Мы не научились высвобождать доселе недоступную интеллектуальную и нравственную энергию и направлять ее на созидательные цели. Начнем с того, что у нас есть только политическая наука доатомного века. И хотя мы можем предположить, что ужасающий характер современной тотальной войны заставит людей несколько охотнее поддерживать политические исследования и эксперименты, сейчас нельзя предложить ничего, что не было бы применением уже существующих знаний.
Тем не менее я буду утверждать и надеюсь продемонстрировать, что политические принципы решения известны. Применит ли их человечество в нашем поколении - это другой вопрос. Безусловно, это чрезвычайно важно, но это вопрос, к рассмотрению которого мы не можем приступить до тех пор, пока не проясним теорию решения. Ибо практическая трудность, которая заключается в том, как убедить людей принять решение, не может быть решена до тех пор, пока мы ясно не увидим, что нужно убедить принять именно их.
Я думаю, все согласятся, что суть насущной проблемы заключается в том, как обеспечить "эффективные гарантии посредством инспекций и других средств для защиты соблюдающих их государств от опасностей нарушений и уклонений". Ибо, как сказал госсекретарь Бирнс по возвращении из Москвы:
"В частности, предполагалось и понимается, что вопрос о гарантиях будет применяться к рекомендациям комиссии (которая будет учреждена Генеральной Ассамблеей Организации Объединенных Наций) в отношении каждого этапа рассмотрения данного вопроса и на каждой стадии. В основе всего этого вопроса лежит проблема обеспечения необходимых гарантий".
Очевидно, что международные правила будут хороши лишь в той мере, в какой эффективны гарантии от их нарушения и уклонения. Короче говоря, фундаментальная проблема заключается в том, как обеспечить соблюдение международных соглашений, которые правительства могут решить подписать. Ибо соглашения вряд ли будут соблюдаться, если у людей не будет оснований полагать, что они будут соблюдены. На кону стоят жизнь и смерть национальных государств и масс их жителей: ни одна нация не могла бы позволить себе риск подчиняться, если бы все государства, способные производить это оружие, также не подчинялись бы безусловно.
Декларации и резолюции, которые не связаны со средствами их обеспечения, могут служить великой цели и часто так и делают. Они могут назидать, учить, вдохновлять и освещать возможности будущего. Но они не являются законом - даже если все подписались под ними, - и здесь и сейчас мы занимаемся заключением международных соглашений, которые будут иметь силу мирового права. Перспективы правоприменения являются определяющими соображениями: мы можем разработать только те правила, которые, по нашему мнению, мы можем обеспечить. Действительно, сам вопрос о том, должна ли вообще существовать международная политика, а не только национальная, зависит от того, насколько мы можем доверять соблюдению международных соглашений.
Сейчас мало кто в какой-либо стране верит, что сама война или любое из важных видов оружия войны могут регулироваться или объявляться вне закона обычными договорами между суверенными государствами. В период с 1919 по 1939 год было подписано и ратифицировано множество договоров. Суверенные государства обещали поддерживать мир, объявить войну вне закона как инструмент национальной политики, ограничить свои вооружения; они давали и получали двусторонние и многосторонние гарантии взаимной защиты и ненападения. Эти договоры не предотвратили и не смягчили ярость и ужас Второй мировой войны двадцатого века. Они не были соблюдены государствами-агрессорами и успешно применялись государствами-исполнителями. Теперь нельзя полагаться, да и невозможно будет полагаться, на другие договоры такого же рода. Независимо от того, насколько торжественны формулировки новых договоров или насколько конкретны и всеобъемлющи содержание и процедура, никто не будет им доверять.
Но столь же очевидно, что нет иного способа начать решать нашу проблему, кроме как с помощью каких-либо международных договоров. К нам было бы много вопросов, если бы мы не признавали, что никакое глобальное предложение не может быть принято иначе, как на основании договора, который ратифицируют суверенные государства нашей эпохи. Поэтому мы должны выяснить точные причины, по которым договоры старого образца являются дефектными; если диагноз верен, это должно привести нас к решению проблемы.
В том виде, в каком мы их знаем в наше время, почти все международные соглашения и почти все нормы международного права были применимы только в той мере, в какой суверенные государства хотели и могли принуждать другие суверенные государства. Они не предусмотрели никакого другого метода принуждения, кроме того, что соблюдающие его государства должны, в конце концов, быть готовы и желать вести войну против государств-нарушителей. Это было верно, как указывают сами слова, даже в отношении мер, которые были названы "невоенными" - дипломатического невмешательства, эмбарго и блокады. Более мягкие наказания считались сдерживающим фактором только потому, что каждая мера, не допускающая войны, должна была все меньше и меньше приближать войну. Они рассматривались как ряд мер, которые могли начаться с отзыва посла и закончиться тотальной войной. Эффективность любой санкции зависит от того факта, что она является предупреждением и знаком грядущих более суровых наказаний. Мир видел это в случае с Японией в Маньчжурии, Италией в Абиссинии, Германией в Австрии, Испанией и Аргентиной во время Второй мировой войны: первоначальные санкции не были сдерживающим фактором, потому что соблюдающие их государства не были готовы или не желали применять окончательную санкцию в виде вступления в войну.
Принуждение суверенных государств к выполнению международных соглашений против суверенных государств известно как метод коллективной безопасности. Мы не можем полагаться - на самом деле ни одна нация не полагается и не будет полагаться - на международные соглашения такого рода. Почему нет? Потому что лекарство так же плохо, как и болезнь: миролюбивые нации должны быть готовы вести тотальную войну, чтобы предотвратить тотальную войну. Средство настолько грубое, такое дорогое и, как правило, настолько отталкивающее, что его не будут применять те самые народы, которые, как предполагается, должны его применять, а именно миролюбивые народы.
Мы должны четко понимать это, поскольку от этого многое зависит. Часто говорят, что простая угроза применения коллективной силы удержит любое государство от принятия шагов, ведущих к войне. Это может быть правдой, если известно, что угроза искренняя - если это не жест и не блеф. У правителей государств-нарушителей не должно быть сомнений в том, что остальные мобилизованы, экипированы и обучены, и должно быть ясно, что не будет никаких колебаний и дебатов по поводу готовности законопослушных народов вести тотальную войну. Заявлять об этих условиях - значит знать, насколько маловероятно, что они будут выполнены в мирное время. Ибо на ранних стадиях любой завоевательной кампании проблемы, несомненно, будут отдаленными и сами по себе не имеют большого значения для нации, которая должна нести основное бремя коллективной безопасности. Мы можем вспомнить захват Маньчжурии в 1931-1932 годах, Эфиопии в 1935 году, гражданскую войну в Испании в 1936 году, повторную оккупацию Рейнской области в 1936 году, эпизод с Панаем в 1937 году. Именно на этих ранних стадиях агрессии коллективная безопасность должна быть эффективной, если мы хотим предотвратить войну. Но это как раз тогда, когда это наименее эффективно: нельзя рассчитывать на то, что миролюбивые государства будут готовы вести тотальную войну из-за того, что само по себе кажется незначительными, отдаленными и неясными спорами. Их неготовность и нежелание будут очевидны агрессору, и поэтому их коллективные угрозы будут расценены как коллективный блеф.
Угроза тотальной коллективной войны может быть сдерживающим фактором только в том случае, если очевидно, что угроза будет осуществлена. Но это будет осуществлено только в самом крайнем случае. На самом деле это не способ обеспечения соблюдения международных соглашений. Это мера крайнего отчаяния, к которой он прибегнет только тогда, когда перестанет полагаться на соглашения, мир во всем мире уже будет безвозвратно нарушен, и миролюбивые нации будут вынуждены объединиться, чтобы вести войну за выживание.
Когда речь идет не только о выживании великих наций, метод коллективной безопасности использоваться не будет, потому что он так же страшен для полицейского, как и для нарушителей закона. Это наказывает государства, соблюдающие закон, по крайней мере до тех пор, пока они не заплатят ужасную цену победы, в той же степени, что и государства, нарушающие закон. Следовательно, он не может использоваться в качестве метода обычного и постоянного правоприменения, например, как средство обеспечения инспекции лабораторий и заводов, работающих с расщепляющимися материалами. Было бы мало хирургического вмешательства, если бы хирургу пришлось ампутировать свою собственную руку, когда ему пришлось ампутировать ногу своего пациента. В наших городах было бы мало правоприменения, если бы для ареста грабителей, убийц и нарушителей правил дорожного движения полиции приходилось затевать драку, в ходе которой здание суда, тюрьма и их собственные дома, скорее всего, были бы разрушены. Никто не жжёт сарай ради того, чтобы зажарить свинью: метод коллективной безопасности, повторяю, слишком груб, слишком дорог и слишком ненадежен для общего и регулярного использования.
Этот метод предлагает достичь мира с помощью закона, призвав огромные массы ни в чем не повинных людей быть готовыми уничтожить огромные массы ни в чем не повинных людей. Никакой мировой порядок не может быть основан на таком принципе. Это не может заручиться поддержкой цивилизованных людей, и меньше всего демократических людей, которые уважают личность и считают самой сутью правосудия проведение различия между виновными и невиновными, ответственными и безответственными.
Наш собственный опыт применения метода коллективной безопасности доказал, насколько прав был Гамильтон, сказав, что, когда "каждое нарушение законов должно повлечь за собой военное положение и военная казнь должна стать единственным инструментом гражданского повиновения", ни один "благоразумный человек (не стал бы) связывать с этим свое счастье".
В начале этой главы я сказал, что известен важнейший политический принцип, с помощью которого может быть решена наша проблема. В этом нет никакой тайны, и действительно, это становится самоочевидным, как только мы ясно осознаем, почему коллективная безопасность является таким плохим методом обеспечения соблюдения законов и соглашений. Принцип заключается в том, чтобы сделать отдельных лиц, а не суверенные государства, объектами международных соглашений; это означает, что законы должны действовать в отношении отдельных лиц.
Этот принцип не является чем-то совершенно новым даже в международных делах нашей эпохи, когда национальный суверенитет был таким абсолютным, а его доктрины излагались так догматично и так педантично. Это принцип, на который приходилось ссылаться и применять "всякий раз, когда они стремились расширить сферу законного порядка".
Авторы американской конституции ссылались на нее, чтобы исправить беззаконие и беспорядок Конфедерации 1781 года. Они поддержали и разъяснили этот принцип в "Федералисте". Если что-либо в области политической науки можно назвать доказанным открытием, так это то, что система права не приведет к порядку, если она действует только на государства, и что применение закона становится возможным только тогда, когда законы действуют на отдельных людей. Ибо тогда применение закона может не столкнуться с "организованной и сплоченной оппозицией, которая возникает", когда предпринимается попытка регулировать или принуждать государства, требующие преданности и повиновения масс людей.
Гамильтон утверждает, что если должна существовать "руководящая сила" - а именно это мы стремимся создать, когда стремимся к "эффективным гарантиям" от оружия массового уничтожения, - то "мы должны принять решение включить в наш план те компоненты, которые можно рассматривать как составляющие характерное различие между союзом и правительством; мы должны распространить власть Союза (в данном случае руководящей власти Организации Объединенных Наций) на личности граждан" Объединенных Наций.
Рассматривая применение этого принципа к проблемам современного мира, мы не должны отвлекаться или сбиваться с толку из-за значения слова "правительство". Это слово подразумевает аппарат мирового флага, мировую исполнительную власть, мировую законодательную власть, мировую судебную систему, мировую армию, мировых полицейских, детективов, инспекторов и сборщиков налогов. Какие-то из этих инструментов управления могут быть желательными или осуществимыми; я хочу настаивать на том, что они нам не нужны и что мы не должны рассматривать их сейчас. Ибо принцип, согласно которому мировые законы и соглашения должны действовать в отношении отдельных лиц, может быть применен конструктивно сразу без априорного обязательства создавать конкретные институты мирового правительства.
Этот принцип наиболее подходит к проблеме, которую три министра иностранных дел договорились поставить перед Комиссией по контролю над атомной энергией, которая по их просьбе должна была быть создана Генеральной Ассамблеей ООН. Проблема заключается в том, как обеспечить "эффективные гарантии... от опасностей нарушений и уклонений" соглашений, которые призывали бы к "обмену базовой научной информацией в мирных целях", к "контролю над атомной энергией в той мере, в какой это возможно". Необходимо обеспечить её использование "только в мирных целях" и "исключить из национальных арсеналов атомное оружие и другие основные виды оружия массового уничтожения".
Очевидно, что эти правила будут касаться деятельности бесчисленного множества людей во всех странах. Ученые, техники, промышленники, административные чиновники, инспекторы, судьи, законодатели, военачальники, дипломаты и правители государств должны соблюдать правила. Они должны обеспечивать соблюдение правил. Они должны нести ответственность за их нарушение или уклонение от них. Они должны быть защищены от принуждения нарушать их или уклоняться от них.
Если человечество хочет полагаться на повиновение закону со стороны такого множества индивидуумов, согласованные правила должны стать высшим законом во всех странах, и все предыдущие и последующие национальные законы должны соответствовать мировому праву. Стране, которая отказывается принять это, лучше не приглашаться подписывать договор. Ибо она будет притворяться, что подписывается под правилами, которые не поддерживаются ее собственными законами. Таким образом, ссылаясь на этот принцип, мы можем с самого начала установить четкий критерий относительно того, существует ли на самом деле какая-либо хорошая перспектива того, что гарантии будут эффективными. Мы можем оговорить, что ни одно государство не может считаться ратифицировавшим договор до тех пор, пока в соответствии с внутренним законодательством оно прямо не сделает нормы договора национальным законодательством в пределах своей юрисдикции.
Но это еще не все. Поскольку договор требовал бы, чтобы законы, регулирующие атомную энергию, были по существу одинаковыми во всем мире, Организация Объединенных Наций могла бы признать, что любое физическое лицо имеет право на защиту этого закона и несет ответственность в соответствии с ним в любой юрисдикции любого из государств-членов ООН. Тогда никто, нарушивший закон, не мог бы претендовать на защиту своего собственного правительства. Он был бы вне закона, как пират, которому могли бы предъявить обвинение, арестовать, судить и наказать в любой стране Организации Объединенных Наций. Если бы его защита заключалась в том, что он действовал по приказу вышестоящих должностных лиц своего собственного правительства, это был бы не недружественный акт, а установленное право обратиться к этому правительству за разъяснениями и расследованием. Если бы правительство отказалось, то, конечно, это было бы восстанием против Организации Объединенных Наций, и был бы поставлен трудный вопрос - который может возникнуть в любом гражданском обществе - о том, прибегнут ли они к войне для подавления восстания. Если бы до этого дошло, правители мятежного государства были бы привлечены к уголовной ответственности как военные преступники и, если бы они когда-либо были пойманы, преданы суду и наказанию.
Любой отдельный ученый, промышленник, администратор или должностное лицо, желающий подчиняться закону, мог бы, если бы его правительство пыталось принудить его, обратиться за защитой к Организации Объединенных Наций. Если он сбежит, они предоставят ему убежище. Если бы он был помещен в концентрационный лагерь, Организация Объединенных Наций могла бы потребовать объяснений и справедливого рассмотрения его дела, если бы какому-либо другу или родственнику удалось передать новость о его деле любому агенту правительства любой страны ООН.
Никто не стал бы хранить верность своему собственному государству, когда это означало бы, что он должен нарушать мировой закон. Это не было бы непатриотично, совсем наоборот - для любого человека было бы честью разоблачать чиновников, которые сговаривались нарушить то, что было бы законом мира и законом их собственной страны. Он мог бы разоблачить их со спокойной совестью точно так же, как он разоблачил бы их, если бы в Соединенных Штатах они вступили в заговор против Билля о правах или, если уж на то пошло, с целью ограбления казны. Они были бы предателями, узурпаторами, нелоялистами, преступниками и нарушителями закона. Он был бы законопослушным гражданином своей страны и всего мира, и, если бы он пошел на риск ради соблюдения закона, за ним стояла бы сила всех законопослушных государств и явная и общепризнанная совесть человечества.
Хотя этот принцип может постепенно применяться для расширения сферы действия мирового права, он особенно подходит для решения конкретной проблемы обеспечения эффективных гарантий от нарушения международных соглашений об атомной энергии и уклонения от них. Эти соглашения не были разработаны на момент отправки этой главы в печать. Но их общий характер и цель были в достаточной степени предсказаны Декларацией Трумэна-Этли-Кинга от 15 ноября 1945 года и Московским коммюнике, и я предполагаю, что наша главная забота заключается в том, как они должны соблюдаться и претворяться в жизнь.
Предлагаемые соглашения будут направлены на ограничение разработки и использования атомной энергии мирными целями. Это должно означать, что ни на одном этапе процесса - от чисто научных исследований и добычи руд до производства оружия - не может быть разрешена секретность, которая позволила бы правительству или группировке заговорщиков использовать атомную энергию для целей, запрещенных соглашением. Раскрытие информации и инспекция должны быть достаточными, чтобы сделать крайне маловероятным, что соблюдающие требования государства станут жертвами зловещего сюрприза и скрытого нападения. Должно быть известно достаточно, чтобы соответствующие государства могли быть вовремя предупреждены о необходимости принятия превентивных и оборонительных мер. Это не обязательно означает, что всех нужно учить делать атомные бомбы в кухонной раковине. Но это должно означать, что ни одно правительство не может даже начать готовиться к созданию атомных бомб без согласия других правительств и в соответствии с международными правилами, о которых они договорились.
Следовательно, из этого следует, что договоры должны быть разработаны таким образом, чтобы прямо свести на нет суверенное право и уничтожить фактическую власть любого правительства делать государственную тайну развития атомной энергии. Государственная тайна сохраняется с помощью национальных законов и нормативных актов, устанавливающих цензуру, определения государственной измены и шпионажа, а секретность обеспечивается ограничениями для всех, кто делится секретом, и наказаниями для всех, кто может его выведать. Таким образом, если члены Организации Объединенных Наций хотят согласиться на взаимное право проведения инспекций, они должны согласиться с тем, что в этих вопросах суверенное право на обеспечение соблюдения государственной тайны больше не является абсолютным. Аппарат цензуры, государственной измены и шпионажа, в соответствии с согласованными условиями, недействителен.
Даже во время войны между почти абсолютными суверенными государствами обеспечение полной секретности чрезвычайно сложно и в значительной степени трудноосуществимо. Соглашение такого рода, которое мы обсуждаем, значительно усложнило бы это, особенно в мирное время. Это сделало бы секретность правительственных чиновников недопустимой и сделало бы законным, а также праведным, почетным и не слишком опрометчивым для любого человека разоблачать нарушения правил и информировать инспекторов.
Доктор Силард подробно рассматривает проблему инспектирования в главе 12. Здесь можно добавить, что в соответствии с соглашениями того типа, который мы рассматриваем, запреты, которые препятствовали бы эффективному досмотру, объявляются вне закона, и, следовательно, ограничения отдельных лиц, возникающие из патриотизма или страха судебного преследования, значительно снижаются. Помощь инспекторам перестала бы быть преступлением против государства: препятствование им стало бы преступлением. Лица, которые хотели бы соблюдать и приводить в исполнение мировой закон по этому вопросу, получили бы поддержку, как только им удалось бы сослаться на него, объединенной мощи и влияния всех соблюдающих его государств. Нам не нужно предполагать, что соблюдающие требования государства будут полностью полагаться на инспекторов Организации Объединенных Наций, носящих бейджи для их идентификации; они также будут содержать дипломатических и консульских агентов, разведывательные службы, и по всему миру будут разбросаны журналисты, бизнесмены, туристы, миссионеры и студенты. Теоретически это все еще было бы возможно, но для нового Гитлера было бы гораздо сложнее посадить антигитлеровца за решетку или заставить его тайно исчезнуть, чтобы семья или друзья этого человека не сообщили об этом какому-нибудь агенту или даже простому гражданину государства ООН.
Есть все основания полагать, что международная семья ученых стала бы главными сторонниками международных соглашений, которые мы обсуждаем. Эти соглашения признавали бы, узаконивали и защищали бы устоявшиеся традиции ученых: соглашения уполномочивали бы их, приглашали бы их и побуждали бы их делать именно то, что они должны делать и должны хотеть делать. Поскольку атомная энергетика не может быть развита без них, они занимают стратегически контролирующее положение. Таким образом, они являются естественно назначенными стражами любой системы международного контроля. Они были бы наиболее квалифицированными специалистами, чтобы делать выводы из отчетов, которые поступят не только от официальных инспекторов, но и от всех других служб разведки и информации.
Наши соглашения будут иметь силу закона не только потому, что их цель благая, но и потому, что они позволяют многим ученым и техническим специалистам служить своим собственным интересам и профессиональным идеалам. Легче применять подобные законы, которые освобождают множество людей, чем законы, которые их ограничивают. Соглашения такого типа использовали бы свободу личности для регулирования абсолютизма национального государства.
Все это стало бы возможным, если бы мы исходили из того, что договоры, которые мы предлагаем ратифицировать, основаны на общем принципе, заключающемся в том, что они предписывают права и обязанности не только государствам, но и отдельным лицам. Но если мы не введем этот ингредиент, как назвал его Гамильтон, то соглашения не будут законами. Это будут только декларации. Ибо соблюдение будет зависеть от добросовестного выполнения всеми суверенными государствами, а обеспечение соблюдения - от желания и неготовности некоторых государств вести тотальную войну во имя коллективной безопасности.
Однако наши выводы, какими бы убедительными они ни были, не имели бы практического значения, если бы они были всего лишь теоретической демонстрацией того, что атомное оружие лучше всего регулировать определенным образом. Тогда у нас должен был бы быть просто другой план ограничения вооружений, и мы знаем по опыту 1919-1939 годов, что частичное разоружение не предотвращает войну и действительно может оказаться ловушкой и заблуждением для тех самых наций, которые доверяют ему. В конце концов, нас должна беспокоить не атомная война, а сама война, поскольку мы прекрасно знаем, что наилучшая возможная система регулирования бомб будет сметена, если начнется еще одна большая война. Если произойдет еще одна война гигантских держав, мы должны предположить, что будет применено атомное и еще более смертоносное и зловредное оружие. Ибо даже если их не будет на складе, когда начнется война, они будут изготовлены до ее завершения.
Поэтому, оценивая конкретные планы по контролю над атомной энергией, мы должны изучить их влияние на формирование мирового порядка мира. Мы должны увидеть, как принцип, который, как я утверждал, применим к контролю над атомной энергией, влияет на Организацию Объединенных Наций как мировое сообщество и на Организацию Объединенных Наций, которую они только что создали. Важна последовательность: не может быть системы мирового права, уникальной для атомной энергии, и другой, противоречивой системы поддержания мира.
Однако никакого конфликта нет. Напротив, обсуждаемый нами метод регулирования атомной энергии является конкретным применением основополагающего принципа, с которым Организация Объединенных Наций уже согласна косвенно и своими действиями. Я понимаю, что многие ярые и верные сторонники старой Лиги (Наций) и новой организации думают иначе. Тем не менее, я думаю, очевидно, что ООН фактически отвергла метод коллективной безопасности, и в той мере, в какой они приняли какой-либо метод обеспечения соблюдения соглашений и законов, он заключается в том, чтобы основывать международный порядок на законах, которые управляют отдельными людьми.
Устав Организации Объединенных Наций не отвергает прямо идею о том, что мир можно сохранить, узаконив всеобщую войну против государств-нарушителей. В уставе действительно говорится, что одной из "целей" Организации Объединенных Наций является принятие "коллективных мер"... для пресечения нарушений мира", и это уполномочивает Совет Безопасности "предпринимать такие действия воздушными, морскими или сухопутными силами, которые могут потребоваться для поддержания или восстановления международного мира и безопасности".
Но, как всем известно, все это сводится на нет правилом единогласия, обычно называемым привилегией вето, среди пяти великих держав. Метод коллективной безопасности не может быть законно использован против какой-либо из великих военных держав без ее согласия. Это, конечно, равносильно утверждению, что оно никогда не может быть использовано: ибо ни одна нация никогда не позволит остальному миру вести тотальную войну против себя. Более того, правило единогласия защищает все другие государства от коллективного принуждения, за исключением случаев, когда какое-либо государство настолько маленькое, изолированное и незначительное, что оно не является союзником или клиентом какой-либо из великих держав.
Таким образом, Организация Объединенных Наций, когда она разрабатывала устав своей организации, отказалась на практике, хотя и не в теории, от метода коллективной безопасности. Есть много тех, кто считает это реакционным событием в международных делах и утверждает, что необходимо приложить все усилия для отмены права вето и установления принципа коллективной безопасности. Я полагаю, им придется пересмотреть свою позицию. В 1919 году Соединенные Штаты отвергли Пакт, поскольку они не хотели подчиняться или участвовать в обязательстве вести войну ради заключения мира. Члены Лиги Наций не были готовы выполнить свои обязательства ни против Японии в 1931 году, ни даже против Италии в 1936 году. В 1945 году Советский Союз, скорее всего, и Соединенные Штаты, скорее всего, не ратифицировали бы Хартию, если бы она фактически санкционировала метод коллективной безопасности.
Поскольку великие державы фактически отвергли коллективную безопасность, из этого не следует, что они являются международными злодеями. Великие державы, возможно, правы не потому, что они великие державы, а потому, что они несут такую непосредственную ответственность и так непосредственно вовлечены в последствия, что вынуждены видеть истинную природу коллективной безопасности. Возможно, они отвергли его не потому, что у них неправильное мышление, а потому, что метод неправильный - потому что на самом деле он слишком груб, слишком дорог, слишком ненадежен, а также слишком несправедлив, чтобы его можно было использовать автоматически и постоянно для обеспечения соблюдения международных конвенций.
В любом случае очевидно: без революционного пересмотра устава метод коллективной безопасности не может быть использован для контроля над атомным оружием или для каких-либо других целей. Те, кто утверждает, что право вето должно быть отменено, если за соглашениями и законами должна стоять какая-либо санкция, занимают позицию, которая равносильна отказу от всякой надежды на установление правового порядка в мире. Если нет другого метода принуждения, то нет никакого метода принуждения, и мы оказываемся в мире, обреченном на бесконечную анархию суверенных государств.
Но на самом деле, если мы посмотрим за рамки Сан-Францисского устава на ООН как на живое мировое общество, мы увидим, что в течение последней четверти века, отвергая метод коллективной безопасности, они также глубоко привержены другому методу, который мы обсуждаем - то есть привлечение отдельных лиц к ответственности за нарушения мира и за нарушение договоров и международного права.
Теперь это обязательство является торжественным, глубоким и публично заявленным. Это подтверждается тем фактом, что вся Организация Объединенных Наций участвовала в аресте, предъявлении обвинений, судебном разбирательстве и наказании военных преступников. Никто не протестовал, и своими словами и действиями все привержены доктрине, изложенной г-ном Джастисом Джексоном в его вступительной речи на Нюрнбергском процессе, согласно которой "силы закона и порядка должны быть готовы к решению задачи борьбы с таким международным беззаконием, о котором я здесь говорил", путем принятия "окончательного шага", который заключается в том, чтобы "сделать государственных деятелей ответственными перед законом". С согласия своих британских, советских и французских коллег г-н судья Джексон завершил обязательство: "...И позвольте мне прояснить, что, хотя этот закон впервые применяется против немецких агрессоров, закон касается всех; если он должен служить полезной цели, он должен осуждать агрессию со стороны любой другой нации, включая тех, кто сейчас заседает здесь в суде".
Мы неправильно поймем реальные принципы, которыми руководствуется ООН, если не увидим, что, отвергнув принцип коллективной безопасности, применив право вето, они приняли принцип, согласно которому "преступления всегда совершаются отдельными лицами" и что "только санкции, которые касаются отдельных лиц, могут применяться мирно и эффективно". Обязательства Нюрнбергского процесса - это не внезапная импровизация: они уходят своими корнями в историю нашей эпохи и развивались в ходе двух мировых войн. Хотя они, как и все общее право в его истоках, являются эмпирическими и некодифицированными, они не менее авторитетны, чем Хартия. Основной закон ООН не ограничивается Уставом, и при толковании текста Устава мы должны в полной мере учитывать закон, который они обнародовали в Нюрнберге.
Здесь Организация Объединенных Наций признала, по словам вступительного заявления судьи Джексона, "индивидуальную ответственность тех, кто совершает действия, определяемые как преступления, или кто подстрекает других к этому, или кто участвует в общем плане с другими лицами, группами или организациями для их совершения. Принцип индивидуальной ответственности за пиратство и разбой, которые уже давно признаны преступлениями, наказуемыми по международному праву, является старым и прочно устоявшимся. Вот что такое незаконная война. Этот принцип личной ответственности является необходимым и логичным, если международное право призвано оказывать реальную помощь в поддержании мира. Международное право, которое действует только в отношении государств, может быть приведено в исполнение только войной, потому что наиболее практичным методом принуждения государства является война".
Теперь, оглядываясь назад, мы можем видеть, что во время Второй мировой войны произошло революционное развитие человеческих отношений. Это подтолкнуло человечество к пересечению границ того, что до недавнего времени было современной эпохой, когда люди жили в скоплении безоговорочно суверенных государств и их зависимостей; начались первые, но существенные формирования мирового государства. Они не просто предлагаются и пропагандируются. Это событие не было вызвано, хотя его развитие теперь может быть ускорено, предзнаменованием атомной бомбы. Ибо решающие перемены произошли до взрывов в Лос-Аламосе, Хиросиме и Нагасаки.
Как и все великие исторические события, изначально это было результатом не сознательного замысла, а серии необходимых решений, принятых по эмпирическим соображениям. Организация Объединенных Наций стала альянсом, потому что все они, хотя и по отдельности и в разное время, стали жертвами агрессии. Они были вынуждены объединиться, чтобы вести войну за выживание. Их побудило сделать свой союз постоянным осознание того, что никаким другим способом они не могли надеяться укрепить мир, за завоевание которого заплатили такую цену. Но когда они приступили к написанию устава своего союза в Думбартон-Оукс и в Сан-Франциско, они обнаружили невозможность построить международный порядок на принципе коллективной безопасности. Как суверенные государства, они не могли участвовать в мировом порядке, в рамках которого суверенные государства были уполномочены и обязаны вести войну против суверенных государств.
Это не означало, как думали многие, что Организация Объединенных Наций зашла в тупик на пути к мировому порядку. Напротив, это означало признание с их стороны того, что мировой порядок не может быть сформирован только суверенными государствами. Хотя это не входило в намерения, и его значение не было оценено по достоинству, когда это произошло, то, что на самом деле было отклонено по правилу единогласия, было попыткой продвинуться по пути, который не привел и не мог привести Организацию Объединенных Наций к мировому правовому порядку.
Но одновременно, хотя и по отдельности, они были призваны открыть путь, который может привести к мировому порядку. Движущей причиной здесь была, в первую очередь, их попытка с помощью предупреждений и угроз остановить массовые убийства и зверства, которые были неотъемлемой частью, а не просто инцидентами, нацистской доктрины и практического ведения войны. В этих предупреждениях не было необходимости. Затем побудительным мотивом союзников стала необходимость отомстить и добиться какой-то грубой меры справедливости от тех, кто был наиболее явно ответственен за чудовищные бедствия войны. Союзники объединились в применении принципа, согласно которому не анонимное коллективное образование государства, а ответственные должностные лица государства могут быть привлечены к личной ответственности за нарушения договоров, конвенций о войне и пактов международного права.
Сам Нюрнбергский процесс, который еще не завершился на момент написания этих строк, нас не касается. На наши выводы не влияют вопросы, которые еще предстоит решить, являются ли кто-либо или все подсудимые справедливо и юридически виновными по всем пунктам обвинительного заключения. Все они могли бы быть невиновны или успешно заявить, что закон, по которому они преследуются, действует в их случае постфактум. Тем не менее, отныне это будет законом Организации Объединенных Наций, если только мы не намерены отрицать силу закона в отношении того, что все они провозгласили, скрепили печатью, подписали и ратифицировали и неоднократно подтверждали официальными действиями своих законных правительств.
Нельзя также сказать, что этот принцип личной ответственности является новой доктриной и чужд совести цивилизованных людей. Я полагаю, можно было бы показать, что это традиционная, ортодоксальная доктрина и что теория абсолютного суверенного государства, которое не подчиняется никакому высшему закону и само является источником высшего закона своего народа, является заблуждением и ересью, которая процветала в последние десятилетия девятнадцатого и первые десятилетия двадцатого века - хотя даже тогда были протесты.
Президенту Вильсону принадлежит честь быть первым главой великого государства, который выступил с нападками на основы и предпосылки этой ереси. Он сделал именно это 6 апреля 1917 года, когда, обращаясь к Конгрессу с просьбой признать, что Соединенные Штаты находятся в состоянии войны с имперским правительством Германии, он сказал, что мы должны сражаться не против немецкого народа, а против "их правителей". Не имеет значения, сколько или как мало немцев он или кто-либо другой признал виновными и ответственными: как только было объявлено, что на войне не все жители вражеского государства одинаковы, доктрина абсолютного суверенного государства была нарушена.
Принцип, который Вильсон отстаивал в своем послании, был перенесен в Версальский договор, когда союзники и ассоциированные державы "публично предъявили Вильгельму Второму Гогенцоллерну, бывшему германскому императору, обвинение в величайшем преступлении против международной морали и святости договоров".
Но в 1919 году нации не стремились поддерживать этот принцип и не были готовы по соображениям целесообразности действовать в соответствии с этим принципом.
В 1945 году они действительно действовали в соответствии с этим. Они сделали это только после недвусмысленных, неоднократных и официальных заявлений о том, что они будут действовать в соответствии с этим. Так, 13 января 1942 года, за двадцать восемь месяцев до поражения Германии, союзническая конференция девяти оккупированных стран Европы включила "в число своих главных военных целей наказание по каналам организованного правосудия виновных и ответственных за эти преступления, независимо от того, отдавали ли они приказы о них, совершали ли их, или каким-либо образом участвовал в них". Эта декларация была одобрена Соединенным Королевством, Британскими доминионами, СССР, Китаем, Индией и Соединенными Штатами, все они участвовали в качестве наблюдателей. Впоследствии они сами неоднократно брали на себя аналогичное обязательство, и из этих заявлений вытекает судебное преследование военных преступников.
В то время как Организация Объединенных Наций начинала опытным путем, стремясь сначала сдержать вражеских чиновников и "тех, кто до сих пор не обагрил свои руки невинной кровью", а затем осуществить возмездие, эволюция их доктрины и практики вывела их далеко за рамки случая с преступниками этой войны. На Нюрнбергском процессе они связали себя общим принципом, согласно которому не только эти немецкие агрессоры, но и все будущие агрессоры должны нести ответственность по одному и тому же закону. Благодаря этому сотрудничеству ООН приняла элементы, которые формируют "характерное различие между мировой лигой и мировым государством".
Когда мы оглядываемся назад на то, что произошло, мы видим, что может случиться в будущем. Организация Объединенных Наций - это не очередная Лига Наций, ставшая бессильной из-за права вето. Это учредительное объединение мирового государства, уже направленное на установление универсального порядка, в котором закон, призванный поддерживать мир, действует в отношении отдельных лиц.
Никто не может доказать, как быстро и как далеко теперь зайдет человечество, чтобы сформировать мировое государство, или какими будут законодательные, исполнительные и судебные органы мирового государства. Мы действительно можем потерпеть полную неудачу и быть обречены на опустошение и полную анархию. Ничего из того, что могло бы случиться, наверняка не случится. Но что мы можем доказать - и это важный вывод, - так это то, что у Организации Объединенных Наций есть потенциал мирового государства. Когда я говорю, что это возможно, я имею в виду, что это цель и логика, в соответствии с которыми ООН должна развиваться, если она вообще хочет развиваться в направлении прочного мирового порядка. Мировое государство заложено в ООН так же, как дуб заложен в желуде. Не все желуди становятся дубами; многие падают на каменистую почву или съедаются дикими зверями. Но если желудь созреет, он не станет китом или орхидеей. Он может стать только дубом. Это потенциал, заложенный в его организме. В этом смысле не очередная Лига Наций, а мировое государство в точном значении этого термина является неотъемлемым и потенциальным элементом зарождающейся ООН.
Признание этой истины само по себе будет событием, которое повлияет на дальнейшие решения. Ибо, когда идея, вселяющая надежды в людей, рассматривается как соответствующая их действиям, она пробуждает и организует их энергию. Тогда это не абстракция и не сущность. Это динамичная сила, заставляющая двигаться; одна из идей, которые потрясают мир и меняют его.
Проект мирового государства сейчас является такой идеей. Так было не всегда, хотя на протяжении примерно двух тысяч лет в западном мире, по крайней мере с тех пор, как учили философы-стоики, люди были способны преодолеть свое племенное наследие и представить себе идеал всеобщего государства. Но в течение долгих веков они были способны представить себе и многое другое, чего они не могли достичь - что, например, люди могут летать и что ни один человек не должен быть рабом движимого имущества. Многое должно было произойти, многое нужно было пережить и открыть для себя, прежде чем отмена рабства или искусство летать смогли бы стать осуществимыми идеями. Так было и с идеалом объединения человечества по всеобщему закону. Многое должно было произойти, многое пережить, открыть и усвоить, прежде чем ведущие народы мира смогли прийти к тому моменту, когда формирование мирового государства было не только тем, чего многие из них желали, но и тем, чем они на самом деле занимались.
Теперь древний идеал превратился в идею, фактически незаменимую, к которой люди были вынуждены обратиться: нет другого способа добиться справедливости за преступления войны, нет другого способа установить эффективные гарантии от неправомерного использования оружия массового уничтожения, нет другого способа, которым они могли бы добиться справедливости и с которым мы можем надеяться на приведение международных соглашений в исполнение. Решение самых насущных практических проблем и продвижение к более широкому и величественному порядку мира между людьми зависят от одной и той же фундаментальной идеи. Нам не нужно колебаться, чтобы признать это, провозгласить и использовать в качестве созидательного принципа грядущего порядка в человечестве.
Не наша сила убеждения, а неизбежность истины изменит умы людей и заручится их поддержкой. Нам не нужно предполагать, что все нации и все народы внезапно станут единодушными и воспылают энтузиазмом к созданию мирового государства. Одних нужно убедить, прежде чем удастся убедить многих, и при любых предсказуемых условиях дела в мире еще долго будут определяться соперничеством, комбинациями и неустойчивым равновесием между суверенными и могущественными государствами. Но в нынешнем состоянии мира может произойти новое событие, и оно может изменить всё. Это событие стало бы решением американского народа сделать формирование мирового государства главной целью своей собственной внешней политики.
Это можно сделать так, чтобы это произошло. Ибо американский народ понял, что он не может жить в изоляции, не имеет вкуса и склонности к карьере мировой державы среди мировых держав и не верит, что из этого может получиться что-то хорошее. Интуитивно и по традиции они верят, что безопасность, безмятежность и великие достижения требуют универсального порядка с равными законами и никогда не могут быть достигнуты при простом равновесии суверенных государств. Следовательно, американским идеалам и американским интересам соответствовало бы использование мощи и влияния Соединенных Штатов для спонсирования и оказания давления на формирование мирового государства.
Если бы это было динамичным стержнем внешней политики Соединенных Штатов, влияние этого решения на человечество было бы огромным. Соединенные Штаты находятся в зените своего могущества и, по крайней мере, на данный момент являются единственным обладателем самого разрушительного оружия, когда-либо произведенного на земле. Нет никаких сомнений в том, что если бы в этот исторический момент Соединенные Штаты подняли этот стандарт, многие нации немедленно присоединились бы к нему, а во всех других странах все больше и больше людей.
Никогда ни у одного народа не было такой возможности, как у нас, хоть и недолго. Мы можем использовать превосходство нашей военной мощи для того, чтобы идеал для всего человечества, а не Соединенные Штаты Америки как национальное государство, мог доминировать и завоевывать мир. Вопросы территории и ресурсов, а также все другие запутанные проблемы, связанные с урегулированием войны и установлением мира, все еще предстоит решить. Борьба цивилизованных людей с примитивностью, упрямством, злом и глупостью внутри каждого из нас и вокруг нас никогда не закончится. Но насколько иными были бы предположения и ожидания дипломатии, если бы мы, как великая держава, в компании других наций, которые, несомненно, были бы с нами, были привержены формированию мирового порядка, основанного на универсальном законе. Мы просто начали это дело, хотя первые шаги были небольшими, и было бы трудно привнести во все расчеты и суждения о международных делах новое направление, а в жизни людей - новую цель.