На территории Ленинградской области с 15 марта введён режим повышенной готовности (РПГ) для предотвращения чрезвычайной ситуации (ЧС), связанной с распространением коронавируса COVID-2019.
Постановлением правительства Ленобласти №177 от 7 апреля 2020 года установлены правила поведения граждан на время РПГ.
В частности, введено ограничение проживания на территории Ленинградской области в границах муниципального района. При передвижении необходимо иметь удостоверение личности и документ, подтверждающий место проживания (книжка садовода, свидетельство о праве собственности на жилой дом и т.д.).
Иные лица, временно проживающие на территории Ленобласти, должны находится по месту временного проживания. Передвижение несовершеннолетних допускается только в сопровождении родителей или иных законных представителей. Введена обязанность соблюдать режим самоизоляции для граждан в возрасте 65 лет и старше. Режим самоизоляции должен быть обеспечен по месту проживания указанных лиц, в том числе в жилых и садовых домах.
Данное постановление принято во исполнение указа Президента Путина от 2 апреля 2020 года №239, который не содержал конкретных ограничительных мер и требовал обеспечить разработку и реализацию комплекса ограничительных и иных мероприятий, направленных на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения, в том числе в условиях введения режима РПГ, ЧС. Данный указ также, в частности, приостановил (ограничил) деятельность индивидуальных предпринимателей.
С 1 апреля этого года органам власти субъектов РФ даны полномочия вводить режим повышенной готовности и устанавливать свои правила (ст.11 закона №68-ФЗ) в случае введения регионального РПГ или дополнительные правила в случае введения федерального РПГ.
А 2 апреля были утверждены правила поведения, обязательные для исполнения гражданами в случае введения режима повышенной готовности (Постановление Правительства РФ №417). В этих правилах отсутствуют какие-либо конкретные правила поведения, которые бы предписывали, что и как делать, а что не делать в период режима повышенной готовности. В этих правилах содержатся только общие формулировки, не имеющие ничего похожего на те правила, которые установили регионы, в том числе и правительство Ленинградской области.
Представляется, что перечисленные выше правила-требования ограничивают права и свободы граждан и не соответствуют требованиям существующих законов.
Тем более что с 1 апреля вступили в силу изменения в КоАП. Статьёй 20.6.1 введена ответственность за нарушение правил поведения при введении РПГ или в зоне ЧС, причём, ответственность по сравнению с другими правонарушениями в КоАПе очень даже приличная - от 1000 рублей до 30000 рублей с физических лиц за первое нарушение правил.
Поэтому очень важно понимать, насколько законны штрафы, налагаемые на нас за нарушение правил, связанных с ограничением свободы перемещения и свободы экономической деятельности.
Давайте разберёмся.
Начнём с Конституции РФ - это основной закон государства, в ней закреплены основные права и свободы граждан, приведем только относящиеся к нашему случаю:
- Каждый, кто законно находится на территории РФ, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства (ст.27);
- Каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной, не запрещенной законом экономической деятельности (ч.1 ст.34);
- Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч.3 ст.55);
- В условиях чрезвычайного положения (ЧП) для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя в соответствии с федеральным конституционным законом могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод с указанием пределов и срока их действия (ч.1 ст.56).
Вывод: в соответствии с Конституцией РФ право человека на свободное перемещение и свободную экономическую деятельность может быть ограничено только в условиях ЧП или по федеральному закону.
Режим ЧП можно определить как временную, при наличии к тому оснований, приостановку действия обычных законов, ограничение прав и свобод граждан в целях их общей безопасности. Режим ЧП устанавливается президентом и утверждается Советом Федерации РФ, регулируется ФКЗ-3 «О чрезвычайном положении». Вводится для защиты безопасности граждан и конституционного строя при наличии непосредственной угрозы (примеры: катастрофы, мятеж, теракт, стихийное бедствие, эпидемия - наш случай).
Для введения ЧП необходимо, чтобы возникла реальная угроза, и имели место (могли возникнуть):
- человеческие жертвы;
- нанесение ущерба здоровью людей или окружающей природной среде;
- значительные материальные потери;
- нарушение условий жизнедеятельности населения и требующие проведения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ.
Указанные обстоятельства соответствуют нашему случаю. Впрочем, Кремль через Дмитрия Пескова 26 марта заявил, что для введения чрезвычайного положения оснований пока нет.
Особенности режима ЧП:
- вводится на 30 дней (60 дней для отдельного региона);
- решение принимает президент;
- региональные и местные власти могут отстраняться;
- привлекаются все возможные силовые структуры;
- может вводиться комендантский час на территории ЧП;
- признается форс-мажором, является уважительной причиной неисполнения обязательств на период ЧП и освобождает от неустоек и штрафов за этот период.
Законом о ЧП установлен большой перечень мер и ограничений прав граждан и юрлиц, в том числе ограничение передвижения, приостановка деятельности организаций, запрет собраний, установка цензуры и ограничение свободы печати и других СМИ (ст.11;14).
Закон о ЧП устанавливает право на компенсацию (ст.29):
- лица, пострадавшие в связи с применением мер, имеют право на предоставление жилых помещений, возмещение причиненного материального ущерба, содействие в трудоустройстве и необходимую помощь;
- организации, имущество и ресурсы которых использовались, имеют право на возмещение причиненного ущерба.
В настоящее время на территории РФ или отдельных ее регионов нигде еще не введен режим ЧП, однако предупредительные меры по своему содержанию очень похожи на меры, которые принимаются в период ЧП.
Законом № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (последние поправки были приняты 01.04.2020) предусмотрены три режима функционирования РФ, её субъектов и отдельных территорий субъектов (ст.4.1):
а) повседневной деятельности - при отсутствии угрозы возникновения чрезвычайной ситуации;
б) повышенной готовности (РПГ) - при угрозе возникновения ЧС;
в) режим ЧС - при возникновении и ликвидации ЧС.
При возникновении ЧС президент РФ может ввести режим ЧП на территории РФ или ее отдельной территории (ст.8).
РПГ и ЧС вводятся Правительством РФ при возникновении ЧС и угрозе возникновения ЧС федерального или межрегионального масштаба (ст.10).
Органы субъектов решают, относится ЧС к разряду региональной или межмуниципальной ЧС и вводят РПГ для соответствующего органа управления (ст.11).
Понятие и характеристика ЧС очень похожа на ЧП.
Закон разделяет несколько уровней реагирования и определяет лиц, уполномоченных на введение РПГ/ЧС (п.8 ст.4.1):
- объектовый - устанавливается руководителем организации при локальном уровне ЧС, если устраняют сами;
- местный уровень - органами муниципальной власти, если могут устранить сами;
- региональный уровень - устанавливается высшим должностным лицом субъекта РФ при привлечении к устранению сил и средств органов муниципального образования и региональных органов власти в пределах региона;
- федеральный уровень - устанавливается правительством, если ЧС вышло за пределы нескольких регионов и для ее устранения/предотвращения привлекаются федеральные силы и средства.
Получается, что пока не введён федеральный уровень РПГ, каждый субъект справляется своими силами и средствами.
Эти же органы вправе принимать меры по защите населения и территорий, вот часть мер (п.10 ст.4.1):
«а) ограничивать доступ людей и транспортных средств на территорию, на которой существует угроза возникновения ЧС, а также в зону ЧС; …
г) приостанавливать деятельность организации, оказавшейся в зоне чрезвычайной ситуации, если существует угроза безопасности жизнедеятельности работников данной организации и иных граждан, находящихся на ее территории».
Законом о ЧС установлены принципы и пределы вводимых мер (п.д ч.10 ст.4.1).
Меры должны быть:
- обусловлены развитием ЧС;
- направлены на защиту населения и территорий от ЧС;
- направлены на создание необходимых условий для предупреждения и ликвидации ЧС и минимизации ее негативного воздействия;
- не должны ограничивать права и свободы человека и гражданина.
Таким образом, если вводится РПГ или ЧС, то в соответствии с данным законом запрещается ограничивать права и свободы человека и гражданина.
Однако региональные власти стали самостоятельно устанавливать свои правила, ограничивающие права на свободу передвижения граждан, и по факту все регионы стали копировать решения друг друга.
По сути, все ограничительные меры, которые сейчас вводятся субъектами, в чем-то повторяют ст.11 закона «О чрезвычайном положении», при этом режим чрезвычайного положения не вводится. Почему это делается, по-моему, понятно. Президент, видимо, считает, что режим ЧП обойдётся федеральной власти слишком дорого. Пусть, мол, платят субъекты.
Но тогда правила, устанавливаемые субъектами и связанные с ограничением свободы передвижения граждан, незаконны, противоречат Конституции РФ и закону №68-ФЗ. Также незаконны требования указа Президента по ограничению свободы экономической деятельности. И брать штрафы за неисполнение правил, ограничивающих передвижения граждан (в том числе за нарушение «самоизоляции») нельзя.
Вместе с тем, людей, которые не соблюдают санитарно-гигиенические и противоэпидемиологические мероприятия (в том числе карантин) в период действия РПГ или ЧС, можно привлечь к ответственности по ч.2 ст.6.3 КоАП (размер штрафа от 15 до 40 тысяч рублей).
Такие мероприятия основаны на законе №52-ФЗ «О санитарно- эпидемиологическом благополучии населения». Этот закон разрешает ограничивать свободу тех, кто является или может являться носителем опасной болезни.
Но это уже другая история.