О желании объединить «сотни разрозненных и малоуправляемых водоканалов» губернатор Ленинградской области А.Дрозденко говорил с момента своего избрания (https://47news.ru/articles/165489/). Поэтому по его инициативе 29 декабря 2015 года был принят областной закон N 153-оз «О перераспределении полномочий в сфере водоснабжения и водоотведения между органами государственной власти Ленинградской области и органами местного самоуправления поселений Ленинградской области».
В соответствии с данным законом перечисленным в нём муниципальным образованиям (МО) предписывалось передать вместе с соответствующим имуществом полномочия по обеспечению населения водоснабжением и водоотведением. Губернатор назначил себя ответственным за выполнение данного закона.
Во исполнение этого закона правительством Ленинградской области весной 2016 года было создано государственное унитарное предприятие «Леноблводоканал» специально для того, чтобы собрать все имущество Ленинградской области в части водоснабжения и водоотведения, объединить в рамках всей области «разрозненные» 280 предприятий, которые работают в этой сфере. Губернатор убеждал муниципалов, что это - стратегически выстроенная политика, направленная на повышение качества данных услуг: «Вода — это стратегический ресурс и правильнее, чтобы он был в руках государства» (https://vostbereg.ru/ivangorod-zadacha-nomer-odin-otoplenie/ - газета «Восточный ветер» от 03.10.2019).
Область по существу приняла решение избавить органы местного самоуправления (МСУ) от нагрузки по водоснабжению населения и водоотведению, забрав себе имеющиеся комплексы сетей и объектов (https://47news.ru/articles/165489/).
В данный областной закон 7 раз вносились изменения (последний раз в декабре 2019 года), связанные с нарушением сроков выполнения и расширением территории обслуживания. В последней редакции закона отмечается, что данный закон принят в целях передачи на неограниченный срок полномочий в сфере водоснабжения и водоотведения (за исключением полномочий по утверждению схем водоснабжения и водоотведения) органам государственной власти Ленинградской области от органов местного самоуправления всех МО области без исключений.
Реализация закона встретила значительные трудности. Эти трудности были отражены в пояснительной записке к одному из законопроектов, который вносил поправки в упомянутый областной закон: «практика передачи имущества показала, что в вышеуказанных муниципальных образованиях размещено значительное количество объектов муниципального имущества, предназначенного для передачи в госсобственность, в целях осуществления перераспределения полномочий по организации водоснабжения населения... В связи с этим возникли трудности организационного характера, в том числе связанные с оформлением большого объема документации, а также сложности финансового характера».
Как следует из данных, предоставленных федеральному агентству новостей (публикация в Интернете от 19.06.2019 г.), Леноблводоканал представляет собой «убыточное предприятие, живёт за счёт государства, и чем шире оно разрастётся, тем больше субсидий понадобится на поддержание его жизнедеятельности». Вместо проявления обещанной эффективности по данным федерального агентства новостей идёт череда судебных скандалов (например, в Коммунаре, Шлиссельбурге, посёлке Тельмана Тосненского района), когда бывшие муниципальные предприятия «терпят убытки и оказываются на грани разорения», не получая возмещения своих затрат от Леноблводоканала.
Выступая недавно (5 декабря) на своей странице в инстаграм в Интернете, губернатор Дрозденко заявил: «Единый Леноблводоканал появился как ответ области на шантаж от частных владельцев сетей и объектов водоснабжения: кончилось терпение наблюдать, как год от года хозяйство ветшает без модернизации и капвложений, а в случае ЧП за все сполна расплачивался бюджет».
Если бы это было так, к губернатору нельзя было бы предъявить никаких претензий. Но, как мы уже показали, на самом деле изначально Дрозденко задумал забрать на государственный уровень полномочия не частных владельцев, а полномочия всех МО по обеспечению водой и водоотведением населения всей Ленобласти. Об этом он сам неоднократно говорил, подчёркивая, что стратегические вопросы, связанные с водоснабжением и водоотведением, должны находиться в руках государства. И СМИ это неоднократно подчёркивали. И ради этого был принят упомянутый областной закон.
Сама по себе эта идея выглядит вполне рационально. Хотя для многих муниципальных водоканалов для этого отсутствует экономическая необходимость, например, нет такой необходимости в Гатчине, где самая дешёвая вода и услуги по водоотведению, в Ивангороде.
Но есть одно «но», которое позволяет считать данный областной закон противоречащим Конституции РФ, которая запрещает ограничение прав МСУ (ст.133), и федеральному законодательству.
В соответствии со ст.6.1 ФЗ от 07.12.2011 г. N 416-ФЗ федерального закона (ФЗ) "О водоснабжении и водоотведении" и ч.1.2 ст.17 ФЗ от 06.10.2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в дальнейшем ФЗ о МСУ), на которые ссылается указанный областной закон в качестве своего обоснования, «не допускается отнесение к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации полномочий органов местного самоуправления в сферах управления муниципальной собственностью».
П.1 ч.1 ст.50 ФЗ о МСУ определяет муниципальную собственность (собственность МО), как муниципальное имущество, «предназначенное для решения установленных настоящим Федеральным законом вопросов местного значения».
В соответствии с п.4 ч.1 ст.14 ФЗ о МСУ организация в границах поселения водоснабжения населения и водоотведения относятся к вопросам местного значения. И в соответствии с п.4.3 ч.1 ст.17 данного ФЗ МО наделены полномочиями в этой сфере.
В соответствии с п.4 ст.51 данного ФЗ МО могут создавать муниципальные предприятия и учреждения по решению вопросов местного значения.
Таким образом, в соответствии с ФЗ о МСУ все муниципальные предприятия, в том числе и обеспечивающие население услугами водоснабжения и водоотведения, находятся в муниципальной собственности.
Муниципальное предприятие может быть создано в форме унитарного предприятия (МУП), то есть коммерческой организации, не наделенной правом собственности, а основанной на праве хозяйственного ведения или праве оперативного управления (ст. 294 и 296 ГК РФ). Правовой основой функционирования муниципальных унитарных предприятий является Федеральный закон от 14.11.2002 г. "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях".
Таким образом, областной закон, предписывающий МО передачу полномочий и муниципальной собственности, принят с нарушением федерального законодательства.
Конечно, органы МСУ имеют право передать своё имущество и свои полномочия государству в лице субъекта федерации, но принимать закон по передаче полномочий можно только после решения органа МСУ, а не до того.
Деятельность губернатора Дрозденко с самого начала направлена на ограничение прав органов МСУ, будь то уничтожение администраций МО в городах – административных центрах районов, будь то слияние сельских МО или ограничение полномочий МО. Представляется это незаконным и нецелесообразным. Ведь органы МСУ будучи властью, создаваемой населением МО из своего состава, властью, действующей в буквальном смысле на глазах своих избирателей, объективно являются наилучшей властью с точки зрения способности решения вопросов местного значения в формах экономически наиболее эффективных.
Кто-то из великих сказал: «История человечества есть непрерывная борьба между идеями и интересами; на мгновение побеждают последние, надолго же – первые».
Стремление к ограничению функций местного самоуправления, которое мы сейчас наблюдаем в Ленинградской области, - это, по существу, борьба между идеей создания местного самоуправления, как власти, наиболее приближённой к населению, и определённым интересом чиновника, считающим, что ему значительно проще управлять, командуя подчинёнными, чем регулировать в соответствии с законом деятельность муниципальных образований.
Хотелось бы ещё раз подчеркнуть нашу позицию. Как известно, в России борьба за власть всегда была борьбой без правил. Поэтому у нас почти все чаще всего наплевательски относятся к соблюдению требований законов: мол, главное, насколько целесообразно то или иное изменение. Вот и живём мы в сплошной череде реформ, при которых, как кто-то остроумно подметил: «перемены у нас следуют с такой скоростью, что ничего хорошего не успевает прижиться». В результате у нас большая часть законов, в том числе и Конституция, не исполняются. А принимаются всё новые и новые законы и поправки к ним, которые также не работают.
И не будут работать до тех пор, пока не придёт обещанная Путиным в самом начале своего президентства «диктатура закона». Тогда будет видна «дурь» каждого закона, и каждая поправка в закон будет действительно обоснована.
А причина того, что к МСУ у нас в стране относятся, как к Золушке в домашнем хозяйстве заключается ещё и в том, как МСУ определено в Конституции.
Конституция РФ, введя и используя понятие МСУ, не приводит его определения, обозначая лишь некоторые его признаки:
- "Местное самоуправление обеспечивает…" (п.1 ст.130 отвечает на вопрос, что обеспечивает МСУ);
- "Местное самоуправление осуществляется…" (п.2 ст.130 отвечает на вопрос, как осуществляется МСУ, а п.1 ст.131 отвечает на вопрос, где осуществляется МСУ).
Таким образом, МСУ в рамках Конституции РФ – это некое "нечто", которое что-то обеспечивает, как-то и где-то осуществляется. Но в результате дальнейшего его нормативного правового определения вне Конституции оно может стать столь ничтожным, что не сможет ничего обеспечивать. И это "нечто" в РФ гарантируется (ст.12)! Но даже и это "нечто" самостоятельно лишь в пределах своих полномочий (ст.12). Сведя за рамками Конституции РФ пределы полномочий и муниципальную собственность к нулю, можно свести к нулю и само "нечто". Это означает, что статьи Конституции РФ о МСУ лишены в основном правового содержания и сводятся к тому, что лишь номинируют (называют) МСУ и регламентируют порядок его правового определения федеральным и субъектным законодательством, но не могут гарантировать МСУ. То есть, Конституция РФ в действительности гарантирует не МСУ, а порядок его правового определения и реализации.
Да и определение МСУ, данное в ФЗ о МСУ, полагаю неверным. МСУ это не форма, а способ осуществления народом своей власти (форма ничего обеспечивать не может.