Законодательное Собрание Тверской области проработало десять лет. За это время создано новое областное законодательство. Создавать законы, особенно хорошие, всегда трудно, поэтому законодательный процесс характеризовался напряженностью и взвешенностью - это качества, общие для первого и второго созывов. Однако последние два года - в третьем созыве - мы все чаще и чаще слышим победные реляции, бодрые рапорты о работе областного парламента: «законодательный орган власти работает как отлаженный механизм: принято 217 законов, 25 областных целевых программ» и так далее... Перечисляются внушительные, солидные показатели, рассказывается о четко организованной законотворческой работе. Один за другим выходят отчеты, издаются красочные и объемные буклеты с опытом работы «самых передовых депутатов». Но в законотворчестве, как и у любой медали, всегда есть оборотная сторона, не лицевая. Попробуем разобраться: а каков на самом деле коэффициент полезного действия областных законодателей? Тем более что даже в юбилейные дни полезно поговорить о недоработках и недостатках.
Нам поможет в этом депутат Законодательного Собрания Тверской области от избирательного округа № 20 гвардии генерал-майор запаса Александр Викторович ГРИБОВ. Предоставляем ему слово
2002 ГОД - ПЕРВЫЙ ГОД РАБОТЫ ДЕПУТАТОВ 3-го СОЗЫВА
Не успели остыть страсти выборной кампании, как тщательно подобранный исполнительной властью дружный депутатский коллектив избрал себе организаторов в лице председателя ЗС, его заместителя, председателей комитетов и их заместителей. Принцип отбора строгий - наличие неудовлетворенных потребностей и непреодолимое желание их удовлетворить. Создав крепко сколоченный коллектив, приступили к работе.
Для начала изменили главный закон области - Устав. Теперь можно избраться на освобожденную должность пятьюдесятью процентами голосов плюс один, а вот отозвать с нее только двумя третями голосов, то есть избранный получает должностное кресло с ремнями безопасности.
В примерной программе законопроектных работ на 2002 год значилось 75 законов. Принято более 113 законов, но из утвержденных программой - только 41 закон (54 %). Такое «попадание», выражаясь армейским языком, свидетельствует как минимум о небрежном подходе к планированию, безразличном отношении к выполнению законотворческого плана. Но если присмотреться внимательнее, откроются и другие, скрытые причины.
Что же осталось за кадром хроники законодательной деятельности? Например, не рассматривались такие законопроекты, как об областной избирательной комиссии, о референдуме Тверской области, о территориальном общественном самоуправлении, об организации деятельности старост сельских поселений. Не потому ли так много погрешностей мы имеем в результате проведения избирательных кампаний? Из-за несовершенства законодательной базы тормозится процесс демократизации общественной жизни на территории региона.
Вероятно, положительным образом мог бы повлиять на взлетевшие цены так и не принятый закон о платных услугах, оказываемых государственными органами исполнительной власти, органами местного самоуправления и муниципальными учреждениями. В то же время в 2003 году в Тверской области, как свидетельствует статистика, на 22 % подорожали все платные услуги, особенно в сферах: жилищно-коммунального хозяйства – на 24,7 %, услуг профессионального обучения – на 31 %, услуг учреждений кvльтуры - на 71 7 %.
Не принят закон об областных целевых программах - как следствие практически все 40 действующих целевых программ хронически недофинансируются, а значит, и не выполняются в полном объеме. К тому же эти многочисленные программы рассчитаны на разные сроки реализации, не согласованы между собой, практически не имеют механизма исполнения, графиков финансирования.
Планируемый к рассмотрению законопроект о бытовом обслуживании населения в Тверской области так и не был внесен на рассмотрение Законодательного собрания, зато в 2003 году услуги парикмахерских выросли в цене на 29 %, а бань и душевых - на 23 %.
Непринятие законов о торговле, о государственном заказе на закупку товаров, работ и услуг для государственных нужд также порождает неконтролируемый рост цен и разбазаривание бюджетных средств.
Сам порядок организации закупок продукции для государственных нужд на территории Тверской области так и не принят в виде закона, хотя в программе законопроектных работ на 2002 год был.
Мои избиратели связывали большие надежды на улучшение условий жизни с введением в действие областного закона о государственных минимальных стандартах. Под госстандартами понимаются требования к объему и качеству предоставляемых государством бесплатных услуг, фактически закрепляется их нижний (минимальный) уровень. Граждане должны знать, что, согласно Конституции РФ и прочим федеральным законам, необходимо создать правовые условия, которые гарантировали бы любому жителю области тот минимум, который позволяет нормально жить и работать. Но и с этим законом моим землякам не повезло - он затерялся в лабиринтах законодательного процесса.
Печальная участь не быть рассмотренными выпала законопроектам: о составе потребительской корзины для основных социально-демографических групп населения, о культуре в Тверской области, о государственных гарантиях по обеспечению населения бесплатной медицинской помощью в 2003 году, об основах социальной политики, об адресной социальной помощи, о размерах социальной нормы площади жилья, о курортных зонах в Тверской области.
Зато бессчетное количество раз вносили изменения в Устав области, схему ее управления и законы об Администрации области и статусе депутата Законодательного Собрания Тверской области. Приняли закон об условиях вступления в брак лиц, не достигших шестнадцати лет. Видимо, это последняя надежда поправить демографическую ситуацию.
Скороспелые, непродуманные решения, заложенные в основу законов о транспортном налоге, едином налоге на вмененный доход заставили не единожды возвращаться к этим законам и переделывать их. Почему бы, например, сразу не установить минимальные значения регионального коэффициента для предпринимателей, уплачивающих единый налог на вмененный доход. Увеличились бы налоговые поступления, не было бы пикетов и демонстраций протеста.
К сожалению, очень часто принимаются законы, которые до конца не проработаны, не вполне стыкуются с уже действующим законодательством и не имеют достаточно эффективного и конкретного механизма их реализации.
2003 ГОД - ВТОРОЙ ГОД РАБОТЫ ДЕПУТАТОВ 3-го СОЗЫВА
В 2003 году законотворческий процесс еще больше вышел из границ утвержденной депутатами программы законопроектных работ, которая предусматривала рассмотрение и принятие 55 нормативных правовых актов. Однако в 2002 году Законодательное Собрание перевыполнило норму, приняв 99 законов, из них 77 - вне рамок программы, то есть, если можно так выразиться, коэффициент использования предложенных законопроектной программой тем составил всего 40 %. Спрашивается, для чего тогда разрабатывать и утверждать планы, если появилось такое понятие, как политическая целесообразность, которой и пытаются объяснить столь вольное обращение с программой работ.
Давайте посмотрим, что выпало из поля зрения областного парламента в прошедшем году. Это проекты законов: «О правовых актах Тверской области», «Об обращениях граждан», «О референдуме в Тверской области» (второй год подряд), «Об областных целевых программах» (второй год подряд), «О предоставлении налоговых льгот для отдельных категорий налогоплательщиков по результатам финансово-хозяйственной деятельности организаций за год», «О приватизации государственного имущества на территории Тверской области», «О порядке передачи государственного имущества Тверской области в собственность Российской Федерации и муниципальных образований», «Об установлении ограничений и запретов на отчуждение объектов областной собственности, имеющих наиболее важное историческое, культурное, социальное или экономическое значение», Концепция промышленной политики, «О перечне объектов исключительной государственной собственности Тверской области», «О Концепции социально-экономического развития Тверской области», «О градостроительной деятельности», «О нормативах по эксплуатации жилищного фонда», областная целевая программа «Экология и природные ресурсы Тверской области», «О культуре в Тверской области», «О погребении и похоронном деле», «Об адресной социальной помощи» (второй год подряд) и другие. Специально подробно перечислены наиболее значимые темы, чтобы читателю стала видна вся глубина недоработок Законодательного собрания за два последних года.
Особо хочется сказать о судьбе проекта Концепции социально-экономического развития Тверской области до 2010 г. Этот проект разработан еще в 2001 году, но у бывшего губернатора не нашлось времени для его рассмотрения в течение 2 лет, не рассмотрело его и Законодательное Собрание. В чем же дело? Все очень просто. Принятие проекта в виде закона с четко обозначенными целями, сроками и способами их исполнения позволило бы каждому жителю области объективно оценивать работу органов государственной власти области. К тому же в стенах Законодательного Собрания также в 2001 г. установлена, отлажена и принята в эксплуатацию система мониторинга социально-экономического развития Тверской области. Она позволяет рассчитывать три варианта прогнозов развития области и ежеквартально сравнивать показатели сегодняшние с предыдущими, то есть четко показывать, куда мы двигаемся - к намеченной цели или в другую сторону. Чиновники панически боятся появления любой возможности объективной оценки своей работы, поэтому ни в одном из многочисленных выступлений лидеров законодательного органа ни слова не было сказано о проекте Концепции и Системе мониторинга. И это нельзя объяснить недостатками преподавания в медицинских и физкультурных вузах, тут дело в другом. Это сознательное должностное преступление перед населением области с целью скрыть свою управленческую немощь, замаскировать ее ежедневными выступлениями в СМИ и в мутной, неопределенной обстановке решать свои шкурные вопросы.
Поэтому и в 2003 году якобы хотели как лучше, а получилось как всегда. Обратим взор на статистические данные за 2003 год, они говорят сами за себя. В Тверской области стоимость потребительской корзины достигла третьей по величине в Центральном федеральном округе (выше только в Москве и Московской области). По темпам роста цен на самые необходимые продукты питания Тверская область «лидирует» в Центральном федеральном округе. Цены на медицинские услуги возросли на 34 %, на услуги в системе образования - на 23,3 %. Школы не заполнены, так как наличествует демографический кризис - умирает людей в два раза больше, чем рождается. Статус безработного имеют 5,6 тысячи человек, на каждые 100 вакантных мест претендует 110 человек.
Из 105 крупных и средних предприятий более трети сработало с убытком. Темпы роста промышленного производства замедлились. Производство в энергетике сократилось на 4%. В сельском хозяйстве самая низкая заработная плата - 1980 руб. Средний надой на корову составил 6,7 кг в сутки. Построено всего 48 км автомобильных дорог. Проложен только 1 км водопроводных сетей. Население реже пользовалось разного рода услугами, что еще на 4,5 % снизило их уровень по сравнению с 2002 годом.
Мы так и не приступили к решению таких базовых проблем, как произвол монополий, незащищенность собственника, административное подавление малого и среднего бизнеса и целый ряд других.
Беспокоит и то, что органы государственной власти так и не приступили к решению таких базовых проблем, как произвол монополий, незащищенность собственника, административное подавление малого и среднего бизнеса.
Чем же занималось Законодательное Собрание? Устройством власти, ее выборами да внесением бесчисленных изменений и дополнений в базовые законы.
Всего за два последних года принято 128 законов о внесении изменений в законы области, то есть 59 % от всех принятых за это время законов. За суетой текущего политического момента упущено законодательное разрешение наиболее кричащих жизненных проблем. Скользили по поверхности, не забираясь вглубь.
Из того, что сделано, далеко не все законы прошли проверку практикой. Об этом ярко свидетельствует тот факт, что за 2002 - 2003 гг. принято 20 нормативных правовых актов о признании утратившими силу законов или их отдельных статей.
Законотворчество свелось к решению текущих вопросов. Ни одна из программ не реализована в полном объеме. Не хватало стратегического подхода, практически ничего не сделано для будущего.
Да, законы принимаются, но правоотношения ими не регулируются, проблемы не только остаются, но и усугубляются. Появляется общественная неудовлетворенность деятельностью народных избранников. Законы важно не только принимать, но и как следует исполнять. Однако в порядке контроля не было обсуждено выполнение ни одного закона.
Законы не исполняются еще и потому, что граждане видят безответственность власти, которая принимает законы непервостепенной важности, а нужные не принимает вовсе и не несет за это никакой ответственности.
В Законодательном Собрании не соблюдаются регламентные процедуры. Очень часто, практически перед каждым заседанием, с нарушением сроков, установленных Регламентом Законодательного Собрания, «вбрасываются» пакеты документов, которые «надо принять». Но ведь законотворчество не терпит суеты! Никакая политическая целесообразность не является оправданием «прогона» того или иного законопроекта. Как правило, нарушающая Регламент спешка обязательно приводит к законодательному браку. Вот ряд неравнодушных к своей работе депутатов постоянно выступают на заседаниях комитетов и самого Собрания о необходимости неукоснительного следования Регламенту. Но «отлаженный механизм» этого не замечает.
Конечно, хорошо, что два года подряд областной бюджет принимался вовремя. Это плюс. В минусах у нас: 463 млн рублей пропавшего облигационного займа, размещение нового займа уже в один миллиард рублей, неснятая напряженность в межбюджетных отношениях с Тверью, недофинансирование многих направлений социально-экономического развития области. Меня, как, наверное, и многих, удивила и насторожила непреклонная воля председателя Законодательного Собрания и председателя комитета по бюджету и налогам любой ценой принять бюджет 2004 года в самый неподходящий момент - момент принятия новым губернатором дел и должности. Не хочу играть во «что, где, когда», но, видно, здорово приспичило.
Кстати, законы о бюджетном устройстве не всегда исполняются так целеустремленно, как в случаях с займами и гарантиями. Областное бюджетное законодательство грубо нарушено из-за годичной задержки рассмотрения итогов исполнения бюджета области за 2002 год, материалы проверки которого, кстати, направлены в прокуратуру. Бездумное согласие большинства депутатов при голосовании за утверждение итогов исполнения бюджета толкает исполнителей на любые его нарушения, вплоть до уголовно наказуемых. В прессе появилось сообщение о незаконно выданных государственных гарантиях под кредит в 2 млн рублей на реконструкцию стеклозавода ”Красный Май”.
Сформировалась система неформального согласования интересов, основанная на лоббизме и коррупционных отношениях, маскирующаяся в законодательные одежды. Функции государственных институтов узурпируются разного рода политико-экономическими кланами, которые не считаются с общепризнанными нормами морали и права и являются носителями “теневых государственных отношений”, идеологией которых выступает двойной стандарт. В результате создается благоприятная почва для вседозволенности и пренебрежения законами, что мы и наблюдаем в повседневной жизни.
Чего же удивляться, если в народе преобладают представления о том, что государство состоит на службе у финансовой олигархии и высшей бюрократии. Люди справедливо считают, что власть приватизирована, и все свои усилия она направляет на расширение возможностей теневого доступа к механизмам государственного регулирования хозяйственной и финансовой систем.
Гражданам надоели просто слова, даже самые правильные, даже «построенные» в законы, наши земляки доверят только делам, которые в большинстве своем связывают с результатами недавних выборов губернатора Тверской области.
Вызывает интерес и уважение мнение нового губернатора о необходимости проведения комплексной проверки работы исполнительной власти Тверской области за несколько предыдущих лет. В свою очередь депутаты Законодательного собрания должны принять аналогичное решение о ревизии областного законодательства и проверке деятельности Законодательного Собрания за последние два года.
Выслушав на январском заседании Законодательного Собрания взгляды губернатора на совместную деятельность двух основных органов государственной власти, я понял, что наш законодательный (представительный) орган в сегодняшнем составе, с имеющейся системой работы, при полном отсутствии нормальной нравственной позиции определенной части депутатов, просто не готов к взаимодействию. Ведь он создавался с конкретными целями, которые уже ушли в прошлое вместе с не самым лучшим периодом в жизни Тверского края. Одна из таких целей - внушить безразличие и отвращение к депутатской деятельности, чтобы депутат нажимал кнопку не думая, но «как надо». Эта цель в отношении значительной части депутатов достигнута.
По моему глубокому убеждению, вся наша законодательная деятельность должна быть избавлена от поверхностности, пропагандистского треска и суеты. Она должна быть направлена на то, чтобы повысить роль закона в жизни региона, реально, а не на словах, улучшить жизнь наших земляков, ликвидировать нищету и бедность. Законодательный механизм должен делать полезную работу, выпуская эффективные правовые акты, а не подрывая авторитет государственной власти.
У меня нет готовых рецептов на будущее, но депутатские слушания по итогам работы двух лет провести, на мой взгляд, просто необходимо. Надо прямо и открыто проанализировать итоги и прийти к пониманию нынешнего состояния законодательной власти, направлений ее совершенствования. Если мы не сможем это сделать, Законодательное Собрание так и не поднимется выше уровня кружка художественной самодеятельности, готовящего актеров-лицемеров.
Записал Валерий Дмитриев