Эту тему мы обсуждаем с заместителем председателя постоянного комитета Законодательного Собрания по государственному устройству и местному самоуправлению Владимиром Савиным. Поводом для беседы стал законопроект «О статусе города Твери – административного центра Тверской области», принятый на майском заседании Законодательного Собрания в первом чтении. Состоявшиеся 10 июня слушания по законопроекту подтвердили правильность решения депутатов, одобривших представленную Губернатором области концепцию закона. Однако к законопроекту поступило столько поправок, что комитет по государственному устройству и местному самоуправлению на заседании 18 июня принял решение перенести рассмотрение законопроекта на сентябрь, чтобы за оставшееся время внимательно проанализировать все замечания и предложения.
- Владимир Викторович, вопрос о статусе города Твери очень важный, вызывающий много споров и суждений. Эта проблема волнует не только тверитян, но и многих жителей Тверской области, поскольку областная столица у нас одна. У законопроекта о статусе города Твери трудная судьба. Первый вариант проекта закона был подготовлен и внесен в Законодательное Собрание депутатами Тверской городской Думы в мае 1997 г. Однако не получил положительного заключения Губернатора Тверской области и был отклонен. Но Губернатор и депутаты Законодательного Собрания сочли необходимым вернуться к этой проблеме.
- Действительно, существует острая необходимость в принятии данного закона. Причина – постоянно возникающие разногласия по поводу исполнения Тверью функций административного центра области. Иной раз полемика переходит все разумные границы. С моей точки зрения, в городе насаждается политическая истерия. Масла в огонь подливают газеты. Вы вдумайтесь только в заголовки статей тверских газет: «Тверь отражает агрессию», «Утонет ли Тверь», «Тверь свое отсудит». Мы все воюем, нам хочется накала борьбы… Но ведь это ненормально.
Государственные органы исполнительной и законодательной власти области решили ввести ситуацию в правовое русло. Губернатор области В.И. Платов внес в Законодательное Собрание соответствующий законопроект, который прошел длительную стадию проработки и согласований на заседаниях рабочей группы, согласительной комиссии, постоянного комитета Законодательного Собрания по государственному устройству и местному самоуправлению. И хотя проект закона принят в первом чтении, члены комитета решили отложить его рассмотрение во втором чтении до осени, чтобы в полной мере учесть различные, порой прямо противоположные точки зрения. Необходимо также изучить авторитетные заключения прокуратуры и управления юстиции. С этой целью комитет рекомендовал Совету Законодательного Собрания создать рабочую группу.
- Расскажите о законопроекте. В чем его суть?
- Проект закона определяет правовое положение города Твери как административного центра Тверской области. В законопроекте дано понятие административного центра области, прописан его статус и функции, определены полномочия органов местного самоуправления Твери и органов государственной власти Тверской области в рамках установленных правоотношений. В специальной статье закона описан механизм компенсации затрат города Твери в связи с осуществлением им функций административного центра. Этот механизм полностью соответствует требованиям Бюджетного кодекса Российской Федерации, Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», а также законам Тверской области о бюджете и бюджетном процессе.
- Именно эта статья и стала камнем преткновения на пути принятия закона.
- Да, органы местного самоуправления города Твери настаивают на точном определении суммы компенсаций затрат на осуществление столичных функций: 2 процента от прогноза собственных доходов областного бюджета плюс 30 процентов доходов территориального дорожного фонда - примерно 76 млн. рублей. Впрочем, эта сумма постоянно корректируется, причем в сторону увеличения. В этом проявляется столичный эгоизм. Городские власти как будто забывают о дотационности областного бюджета, не учитывают провозглашенный бюджетным законодательством РФ принцип равного доступа к бюджетным ресурсам каждого гражданина, независимо от места его проживания – в городской или сельской местности. К тому же финансовая ситуация постоянно изменяется, из-за перемен в федеральном налоговом законодательстве трудно прогнозировать на длительную перспективу уровень доходности областного бюджета. В существующих условиях выстраивание подобного механизма расчетов - непозволительная роскошь. Как говорится, жить надо по карману. Поэтому предоставление денежных средств в виде субвенций из областного бюджета на осуществление Тверью функций административного центра целиком и полностью оправдано. Кстати, аналогичные схемы финансирования применяются и в других регионах.
- Чем принятые там законы отличаются от тверского законопроекта?
- По структуре и содержанию тверской законопроект мало чем отличается от аналогичных законов, действующих в других субъектах Российской Федерации. Это подтверждается и результатами анализа законодательства двух округов Российской Федерации – Центрального и Северо-Западного, проведенного аналитическим управлением аппарата Законодательного Собрания по поручению Председателя Законодательного Собрания М.Ж. Хасаинова.
Законодательство о статусе административных центров регионов в Центральном федеральном округе вообще недостаточно развито и имеет ограниченное применение. По имеющимся данным, из 17 областей, входящих в Центральный федеральный округ, в четырех приняты законы о статусе административных центров. Причем в двух областях - Калужской и Белгородской - действуют законы о статусе Калуги и Белгорода, а в Курской и Костромской областях похожий закон устанавливает статус городов и других поселений - административных центров в этих регионах.
- Какие законы приняты у наших соседей – в Северо-Западном федеральном округе?
- Подобные законы действуют в пяти регионах. Затраты на осуществление столичных функций в большинстве регионов компенсируются за счет субвенций из региональных бюджетов и платежей, вносимых органами государственной власти.
В результате сравнения законов о статусе административных центров регионов Центрального и Северо-Западного федеральных округов, сопоставления этих законов с законопроектом, внесенным на рассмотрение Законодательного Собрания Губернатором Тверской области, можно сделать вывод о следовании региональных законодателей единому общепринятому стандарту в выборе формата и структуры данных законодательных актов.
- Чем вызвано такое единомыслие?
- Думаю, щепетильностью темы. Речь идет о муниципальном образовании - первом среди равных. Именно поэтому у депутатов Законодательного Собрания возникают вопросы – почему мы принимаем закон о статусе только Твери. Например, в Костромской области принят закон «О статусе административно-территориальных образований и населенных пунктов в Костромской области», в котором только одна из статей устанавливает правовое положение города Костромы – административного центра области. Другой пример - в Курской области, там похожий закон (он называется «О статусе городов и других поселений – административных центров Курской области») вообще не выделяет правового положения областной столицы. И в этом есть свой резон: многие города области (Торжок, Ржев, Конаково, Кимры) могли бы претендовать на особое правовое положение. Они и раньше, и сейчас уверенно выполняют ряд областных функций. К примеру, в Конакове проводятся крупные мероприятия областного и республиканского масштабов. Ржев – крупный индустриальный центр и железнодорожный узел, Торжок и Осташков знамениты памятниками истории и культуры, туризмом. Так что и этим городам впору требовать привилегий и компенсаций.
- Но в Твери собирается значительная часть доходов бюджета области?
- Да, в Твери собирается 40 процентов доходной части областного бюджета. Однако это не означает, что все эти доходы Тверь должна оставить себе. Мы с вами уже говорили о действующей в Российской Федерации практике выравнивания уровня жизни: города-доноры помогают территориям-реципиентам. Каково будет тем же горожанам, если вымрет село, перестанет существовать агропромышленный комплекс? Если жители города хотят получать дешевый хлеб, молоко и мясо, они должны помогать селу, отдавать накопившиеся за многие-многие годы долги.
За счет чего прирастала Тверь? Ответ однозначен: за счет села. Именно оттуда поступали живительные соки в виде людских, финансовых ресурсов. И не один год, а, считай, столетия. И теперь большинство населенных пунктов продолжают терять население. Практически на каждом заседании Законодательного Собрания исключаются из учетных данных населенные пункты – деревни и села, стоявшие веками и канувшие в лету, чтобы, наверное, жизнь продолжилась в других городах. Такова печальная участь тверской деревни, да и не только ее.
- Вторым пунктом разногласий является название законопроекта.
- Сравнивая названия законов в двух округах РФ, можно сделать вывод о том, что в них наиболее употребительным является понятие «административный центр», которое и использовано в названии законопроекта, внесенного на рассмотрение Законодательного Собрания Губернатором Тверской области. Региональные законодатели не случайно остановили свой выбор на понятии «административный центр».
Область - это территориальное (или государственно– территориальное) образование, являющееся субъектом Российской Федерации. «Областной центр» - это понятие, объединяющее признаки административного, промышленного, научного, культурного и исторического центров субъекта Российской Федерации. Как видите, «административная» функция входит составной частью в перечень критериев областного центра.
Закон Тверской области «Об административно-территориальном устройстве Тверской области» дает такое толкование понятию «административный центр» - это городское или сельское поселение, которое в установленном порядке определено как место постоянного нахождения органов государственной власти и органов местного самоуправления».
Из этого следует, что понятие «область» и производное от него «областной центр» трактуются шире, чем понятие «административный центр». Но наш закон призван регулировать сферу правоотношений, возникающих при осуществлении Тверью только, подчеркиваю, функций административного центра области. Таким образом, понятие «административный центр» по сравнению с понятием «областной центр» применительно к определению статуса города является наиболее точным, отражающим цели закона.
- Как же быть с Уставом области, который называет Тверь областным центром?
- Было бы правильным внести в Устав Тверской области соответствующие изменения - заменить слова «областной центр Тверской области» на слова «административный центр Тверской области».
- Видимо, у Вас есть и другие предложения?
- Думаю, целесообразно отдельную статью закона посвятить особенностям перспективного градостроительного планирования развития города Твери. В этой статье установить, что концепция градостроительного развития Твери и ее пригородной зоны разрабатывается по согласованию с органами местного самоуправления сопредельных территорий и утверждается Тверской городской думой.
О пригородной зоне я упомянул не случайно: многое в жизни Твери зависит от состояния экологии в Калининском районе. Поэтому в законе должна быть специальная статья о содействии органов местного самоуправления Калининского района в осуществлении Тверью функций административного центра области. Это касается предоставления земельных участков в Калининском районе, строительства и содержания на его территории объектов, необходимых для осуществления Тверью функций административного центра, развития объектов коммунального назначения, проведения совместных природоохранных мероприятий, сохранения объектов историко-культурного наследия.
- У каждого столичного города помимо прав есть и обязанности.
- Конечно, у Твери есть обязательства не только перед жителями города, но и всей области. Когда я думаю о Твери, мною овладевают сложные чувства. Я люблю этот необычайно красивый, исконно русский город. Тысячелетняя его история, многократное возрождение после бесчисленных нашествий вызывает не просто восхищение, но, может быть, и зависть городов других, знатных и претендующих на особый след в истории Отечества. Но историческая судьба распорядилась таким образом, что именно Тверь стала центром мощного, соперничавшего с соседней Москвой княжества Михаила Тверского. Выбор истории был не случаен: именно Тверь была и остается важным стратегическим пунктом между двумя столицами российского государства - Москвой и Петербургом. Во все времена Тверь по праву, без всякого закона, выполняла обязанности административного центра области.
Поэтому мне как-то неловко, иногда даже совестно за ту политическую суету, ничем не оправданный шум вокруг законопроекта. Стыдно перед памятью о славной истории Тверского края, достижениями многих поколений всех его жителей, не только тверичей.
А статус у Твери есть. И уже давно. И наш закон – только новая линия в ее особенной стати. Из этого всем нам и нужно исходить.
«Тверские ведомости», №50 (1288) 21 – 27 июня 2002