Вот уже десять лет мы движемся по пути реформ. Без революционных потрясений, но и без особых рывков вперед. Такое ощущение, что главные события впереди, что сейчас время просто сжимается, чтобы стремительно развернуться в будущее. Отчего такая застылость во время перемен? Что сдерживает движение вперед?..
Парадоксально, но сейчас многим становится ясно, что чуть ли не главным тормозом развития общества является государство. Не случайно Президент РФ В.В. Путин в своем Послании Федеральному Собранию обозначил реформирование государства, то есть административную реформу, как одну из важнейших задач. И это правильно, так как действующая в стране система управления не соответствуют поставленным в Послании амбициозным целям.
Так или иначе, но все недоработки или неверные управленческие шаги на федеральном или областном уровнях создают на местах не только проблемы, но подчас оборачиваются настоящей бедой. Взять, к примеру, наводнение на Северном Кавказе или отрицательные последствия реформирования железнодорожной отрасли. Государство в большом долгу перед обществом. Поэтому важнейшим направлением государственной политики должно стать реформирование системы управления, особенно поддержка и развитие местного самоуправления.
Как? Хорошими, работоспособными законами в сферах межбюджетных отношений и разделения функций, предметов ведения и полномочий всех органов власти. Подчеркиваю, законы должны быть действенными, эффективными. Их мы принимаем много, может быть, чрезмерно много, но количество никак не перерастает в качество.
Надо бы на миг остановиться и посмотреть действие уже созданной нормативно-правовой базы, провести ее инвентаризацию. Это касается и областного и федерального уровней. На сегодняшний день действуют около 2000 федеральных, почти 360 областных законов. Да, есть законы, которые существенно повлияли на положение дел в регионе или заполнили правовой вакуум, не урегулированный федеральным законодательством, например, законы о бюджете: Но многие законы не исполняются. Они оторваны от реальной жизни, в них отсутствуют нормы ответственности за неисполнение. Много ли пользы промышленности области от закона «О промышленной политике» или от закона «О градообразующих предприятиях», которые были приняты Законодательным Собранием предыдущего созыва? Много шума … и ничего. Бесполезные законы ослабляют законы необходимые. Для законодателей должно стать правилом – создавать законы полезные, основанные на здравом смысле. Например, так ли уже нужно принимать закон Тверской области «О статусе города Твери» - какая от него польза?
В России отношение к закону всю жизнь определялось пословицами: «закон, что дышло, куда повернешь, туда и вышло», «закон не столб, можно и обойти» и т.п. Россия не Германия, где закон исполняется от «а» до «я». На повестку дня встает вопрос о контроле за уже принятыми, но, увы, не действующими законами. В связи с этим нужен постоянный анализ и обобщение правоприменительной практики. Чего, к сожалению, пока не делается.
Депутаты Законодательного Собрания третьего созыва, понимая насущную необходимость аналитического сопровождения законодательной деятельности, приняли решение о выделении в структуре аппарата законодательного Собрания аналитического управления.
Эффективность регионального законодательства зависит в первую очередь от границ самостоятельности субъектов России, предоставленных федеральным центром. При сужении этих пределов областное законотворчество, превращаясь в примитивное переписывание федеральных законов, теряет возможность эффективно влиять на положение дел в регионе и тем самым себя дискредитирует. Удивительное дело, но мы не учимся на своих же ошибках: помните практику последнего десятилетия советской эпохи, когда постановления ЦК КПСС под копирку переписывались до уровня первичной парторганизации. Несовершенство решений партии привело к распаду великой державы и ко многим другим бедам. А что даст нам в итоге несовершенство современной региональной законодательной базы, вынужденно дублирующей несовершенные федеральные законы, сориентированной на устранение стихийно возникающих проблем, а не направленной на перспективу? По существу государство с упорством, достойным лучшего применения, воспроизводит на каждом этапе своего развития одни и те же ошибки, а общество получает один и тот же результат, когда государство в полную силу ему не служит. Создаётся впечатление, что мы так ничему и не научились, так и наступаем на одни и те же грабли.
Другая проблема - небрежное отношение к принятым законам, которые зачастую не исполняются. Причин много. Низкая правовая культура. Отсутствие меры ответственности. Все это есть. Но не заложено ли подобное отношение к законодательным актам в них самих? Можно ли серьезно относиться к документу, который начинают изменять, едва успев принять, который не стыкуется с другими правовыми актами? Конечно, нет. Поэтому имеет смысл тщательнее и заранее, не в конце года, продумывать план законопроектных работ, вносить в него не стихийно возникающие темы, а осмысленные, выдвинутые самой жизнью проблемы. Кроме того, не помешало бы приложить к законам и механизм их реализации.
Надо избавиться от мелкотемья: есть дела первостепенной важности. Взять к примеру, демографическую ситуацию. Приведу цифры, например, по Бологовскому району: в 2001 году родилось всего 352 ребенка, на 10 детей меньше, чем в предыдущем году, а умерло уже 1265 человек – на 149 человек больше, чем в 2000 году. Но ведь проблему рождаемости тянет за собой никудышная жилищная политика. В ней корни упадка коммунального хозяйства и целый ворох других проблем. Но мы никак не можем на государственном уровне развить ипотеку. Поэтому и первые робкие шаги ипотечного кредитования в Тверской области натыкаются на множество препятствий. Что такое для Бологовского района 22 дома, сданных в эксплуатацию в прошлом году? Очень мало.
Другой, на мой взгляд, ключевой вопрос. На сегодняшний день из-за финансовой политики государства мы во многом, что называется, проедаем ресурсы. В муниципальных образованиях области до 40 процентов доходов идет на выплату зарплаты. Практически нет обновления фондов, восстановления экономики, инфраструктуры. Не оправдались надежды предприятий на введение в действие I-II частей Налогового кодекса РФ. Налоговое бремя снижено всего на 3-4 процента. По этой причине, а также из-за жесткой финансовой политики руководства РАО «ЕЭС» и Газпрома, выразившейся в росте тарифов на электроэнергию и газ, пять предприятий Бологовского района в 2001 году снизили объемы производства. Показатели тревожные: на 49 % - ОАО «Бушевец», на 48 % - швейная фабрика, на 37,5 % - Березайский леспромхоз, на 28,3 % - мебельная фабрика. В результате реорганизации предприятий железнодорожного узла Бологое численность работающих на них за 2000 год сократилась еще на 194 человека (3,4 %). А реформа железных дорог началась еще до принятия основополагающих правовых актов.
Что будет после введения в действие принятого Госдумой закона по реформированию железнодорожного транспорта, предположить нетрудно, - рабочие места будут сокращаться и далее, конкурентам – перевозчикам «лишние» работники не нужны. Можно только выразить сожаление, что перестройка железнодорожной отрасли идет, как и многие другие реформы, сверху. А сверху многого не видно и не слышно. Не видно возникающих на местах проблем, не слышно жалоб населения и мнения местной власти. Поэтому и законы рождаются неполноценные, плохо приспособленные к реальной жизни.
Если так будет продолжаться, мы можем «проесть» все: и рабочие места, и те изношенные основные фонды, которые достались нам в наследство от советской системы. Государство должно позаботиться если не о восстановлении производственных фондов, то, во всяком случае, о создании условий для их восстановления. Уверен, что и на федеральном, и на областном уровне необходимо планировать размещение производительных сил и планировать инвестиции. Рынок, как оказалось, не так всесилен и сам по себе ничего не восстановит, скорей добьет.
Многие проблемы в сельскохозяйственном производстве были бы сняты, если бы был гарантирован государственный заказ на продукцию животноводства и растениеводства. Ведь даже при относительно малых объемах производства острой проблемой остается сбыт продукции. К сожалению, правительство не предпринимает никаких шагов в этом направлении, в области также нет соответствующего закона, а на районном уровне возможности местного самоуправления ограничены.
Если мы действительно хотим помочь реальному сектору, необходимо решить вопросы кредитования предприятий, а это даст возможность не только обновлять фонды, но и создаст условия для внутренних инвестиций. Конечно, для этого нужно активнее разрабатывать законодательные акты, предоставляющие льготы инвесторам. Принятые ранее законы устарели, практически не действуют, так как ряд норм не соответствует постоянно изменяющемуся федеральному законодательству. Поэтому, если мы в полный голос заговорили о привлечении в область инвестиций, нужны добротные, понятные законы. Их пока – нет.
Промышленников и инвесторов существенно подтолкнет создание рынка реализации производственных площадей. Необходимо принимать законы, которые позволят эффективно реализовать освобождающиеся в процессе реструктуризации производственные площади промышленных предприятий. Создавая рынок производственной недвижимости и приводя в соответствие с требованиями практики законодательные акты по аренде и продаже производственных помещений, мы дадим реальный шанс малому и среднему бизнесу подняться с колен и встать на ноги.
Государство в лице федеральных органов государственной власти должно наконец определиться, по какому пути двигаться. Чрезмерное увлечение законотворчеством приведет только к разочарованию от его неэффективности. Дело в том, что такая огромная страна как Россия может эффективно управляться федеральными законами только в условиях жесткого централизованного механизма власти. В условиях демократического общества у субъектов Федерации должен быть больший простор для законодательного маневра. Невозможно представить себе эволюционное развитие общества без создания необходимого количества законов. Они – первые в цепочке «развитая экономика – стабильное общество». Но законов не должно быть много, в том числе и на областном уровне законы должны не просто приниматься, а работать. Экономический результат и социальная стабильность – главные «оценщики» законов.
Люди так жить больше не хотят. Это подтверждают многочисленные встречи с избирателями. Они свидетельствуют, что ресурс доверия к власти, эффект ожидания иссякают. Срочно нужна система законодательно оформленных мер, прежде всего касающихся государственного и муниципального управления, которая бы принципиального изменила ситуацию.
Когда мне задают вопросы, сколько нужно принять законов, чтобы жизнь стала лучше, я отвечаю, что дело не в количестве, а в качестве законов. Недаром древние говорили: «Плохие законы - худший вид тирании». Российский народ на мякине не проведешь: в России против дурных мер есть только одно средство – дурное исполнение. Чтобы вести людей за собой, надо идти вместе с ними, а не параллельной дорогой. Тогда люди поймут, поддержат и будут выполнять написанные для них правила. Тогда, опираясь на поддержку общества, государство добьется хороших результатов в своем эволюционном развитии.
«Тверские ведомости», июль 2002