Продолжение,начало здесь - http://www.proza.ru/2019/12/16/1808
IV.
Как известно, то или иное явление, событие, в том числе и выбор наиболее благоприятной и эффективной в специфических условиях той или иной страны и ситуации формы правления, следует оценивать конкретно-исторически, всесторонне, объективно и в её динамике, а не абстрактно, односторонне и в статике.
До сих пор мы взвешивали на весах политической и юридической науки достоинства и недостатки парламентской и президентской форм правления больше в общетеоретическом и в краткосрочном плане. Поэтому следует предпринять следующий шаг и рассмотреть, как эти формы правления работают в долгосрочной перспективе и в ситуации переходного периода, в целях консолидации демократии.
Современная политология на основе анализа большого опыта политических модернизаций последних двух столетий, прежде всего XX века, пришла к определённым выводам по поводу оптимальных объективных и субъективных факторов становления стабильной политической демократии, в частности, оптимальной формы правления в переходный период от авторитарных и тоталитарных политических режимов к демократическим. Остановимся на четырёх из них, хотя, конечно же, их намного больше.
Практически в любом учебнике по политологии можно прочитать о трёх тенденциях демократизации, проявляющихся практически во всех переходящих к демократии странах:
а) Стабильность демократии обычно прямо зависит от постепенности перехода к ней и минимальности использованного для этого насилия. И обязательно этот вывод подкрепят мнением крупнейшего американского политолога С.Хантингтона, который подчёркивал, что жизнеспособную демократию нельзя создать революционным путём под руководством идеологизированного политического движения. “Все революционные силы, находящиеся в оппозиции к авторитарному режиму, называют себя демократическими, но, придя к власти, они устанавливают ещё более репрессивный, чем прежде, режим“. [Цит. по: 8].
б) Оптимальным для демократизации является осуществление преобразований сверху путём соглашения элит. Этот тезис надо выбить на 4-х каменных скрижалях и установить их висящими на конском волосе в спальнях лидеров наших крупнейших партий, чтобы они были вынуждены ежевечерне с опаской посматривать вверх и волей-неволей все лучше и лучше запоминать смысл написанного текста.
И продолжением этого тезиса является вывод, что политическая активность масс может играть положительную роль лишь в том случае, если они не слишком идеологизированы и радикализированы и их участие институционализировано, т.е. осуществляется не в форме спонтанных выступлений, путча, бунта, а через политические институты и контролируется элитами. (Судя по словам и действиям лидеров наших крупнейших партий, они даже не подозревают о существовании этого вывода). Взрывы же стихийной, неинституционализированной политической активности масс чреваты разрушительными последствиями и анархией. И могут привести при определённых обстоятельствах к установлению диктатуры, приходящей к власти под лозунгом восстановления общественного порядка и безопасности.
в) Утверждению демократии содействует опережающее развитие политической соревновательности, партийного плюрализма по отношению к массовому политическому участию.
Важнейшим общим условием успеха демократизации является политическая стабильность, предполагающая реформирование общества в рамках закона при сохранении способности государственных институтов управлять страной. Как указывают специалисты по транзитологии, все эти и другие тенденции демократизации действуют усреднено, именно как тенденции, и претерпевают значительные модификации в зависимости от конкретных условий политического и общественного реформирования.
Наряду с этими общепринятыми выводами существуют ещё и другие выводы, в частности, четыре важнейших, к которым пришли транзитологи и компаративисты по интересующей нас центральной проблеме.
ПЕРВЫЙ вывод состоит в том, что хотя в подавляющем большинстве случаев рыночная революция шла параллельно с демократической революцией, тем не менее, переходы к рынку и к демократии не обязательно идут рука об руку. Об этом свидетельствует тот факт, что если рыночная экономика практически победила в планетарном масштабе, то демократия ещё не консолидировалась в большинство стран мира.
ВТОРОЙ вывод лучше всего сформулировать словами упоминавшегося уже крупнейшего американского политолога С.Хантингтона: “Демократия не обязательно решает проблемы неравенства, коррупции, неэффективности, несправедливости и некомпетентного принятия решения. Но она обеспечивает институциональные условия, позволяющие гарантировать свободу индивида, защищать его от массовых нарушений прав человека и попрания его человеческого достоинства “. А вот упомянутые гарантии, в свою очередь и, в конечном счёте, наилучшем образом раскрепощают и стимулируют творческий потенциал человека.
ТРЕТИЙ вывод заключается в том, что для новых демократий, т.е. для стран, переживающих период перехода к демократии и конституирование демократической политической системы, нет ничего более важного, чем правильный выбор политических институтов и прежде всего - формы правления (парламентской, президентской или одной из форм смешанной) и избирательной системы (пропорциональной, мажоритарной или комбинированной, смешанной) [см., например: 4]
В указанной работе Арендт Лейпхарт, профессор политологии в университете штата Калифорнии констатирует: “Для новых демократических и демократизирующихся стран особую привлекательность должно заключать в себе сочетание парламентской формы правления с пропорциональным представительством“. [4,с.136.Ниже в отдельном параграфе мы приведём всю систему аргументов американского политолога].
И хотя “импорт” и конституирование институциональных форм либеральной демократии более лёгкое дело, чем их укоренение и упрочение в национально-специфической почве той или иной страны, тем более чем имплантация и формирование в течение нескольких поколений социально-культурных, социально-психологических, ментальных и иных предпосылок и факторов стабильной либеральной демократии, которая, в конечном счёте, только и предопределяет успех ее консолидации и живучести, тем не менее и поэтому начинать надо именно с институциональных форм, не дожидаясь, когда созреют все необходимые и достаточные условия и для их прочного укоренения, и для функционирования устойчивой демократии.
Тем паче, что как раз оптимальный институт и будет способствовать формированию благоприятных, для функционирования стабильной либеральной демократий, условий. Такова диалектика переходных процессов. Именно поэтому, крайне важно изначально не ошибиться в выборе той формы правления, которая оптимальным образом консолидирует нарождающуюся демократию.
ЧЕТВЁРТЫЙ вывод состоит в том, что, несмотря на примерно в два раза более широкое распространение в мире президентских республик, по сравнению с парламентскими, подавляющее большинство устойчивых демократий, как раз наоборот, являются парламентскими республиками, в то же время как среди президентских республик к этой категории относится только одна страна – США.
Опыт устойчивого политического развития североамериканской модели является уникальным. Многие современные западные политологи Запада - А.Валенсуэла, Ф.Риггс, Х.Линц – полагают, что страны Латинской Америки, скопировавшие североамериканскую форму правления, так и не добились устойчивого развития, и, более того, она их привела к политической нестабильности, путчам и переворотам. Например, А.Валенсуэла заключает по этому поводу более чем определённо: “Президентская форма правления оказалась успешной только в Соединённых Штатах“. [9].
Сторонники установления президентской республики в РМ любят ссылаться на опыт устойчивого и достаточно эффективного функционирования президентской республики в США. Но при этом не учитывают уникальность и неповторимость этого опыта.
Уникальный опыт устойчивого функционирования президентской республики в США политологи объясняют наличием ряда стабилизационных механизмов, отсутствующих в совокупности своей в других странах:
1)Система разделения властей, “сдержек и противовесов” по “горизонтали” (между Президентом, Конгрессом и Верховным Судом США);
2)Относительная децентрализация в рамках федерации и чёткое разграничение компетенций по” вертикали” (между федеральными органами и региональными и местными структурами штатов);
3)Маятниковая, биполярная система перегруппировки двух основных политических партий (демократов и республиканцев);
4)определённый гражданский контроль и давление снизу посредством использования выборов, самоуправления, СМИ, многочисленных общественных организаций и движений и т.д.;
5)Прагматичная партийность;
6)Ротация госслужащих;
7)Функциональный чиновничий карьеризм;
8)Эффективный аппарат государственного управления;
9)Право неучастия в голосовании;
10)Принцип старшинства в Конгрессе;
11) Лоббизм и др.
Практически вся политическая история США характеризуется устойчивостью и стабильностью.
Конечно, были затяжные кризисы (депрессия конца 1920 – начала 1930-х гг., приведшая к новому курсу Ф. Рузвельту), и острые конфликты (гражданский протест молодёжи в 1960-е гг., связанный с войной во Вьетнаме), и институциональная конфронтация (“Уотергейтское дело”, закончившееся отставкой Президента Р. Никсона).
И, тем не менее, за всю свою истории в США только один раз, в период гражданской войны, была поставлена под серьёзное сомнение устойчивость политической системы и режима.
К вышесказанному следует добавить, что устойчивое в целом политическое развитие США в течение более чем двухсот лет обеспечивалось, кроме перечисленных стабилизационных механизмов, также экономическим благополучием большинства народа, обилием материальных ресурсов, устойчивым социальным положением многочисленного “среднего класса”, невысоким уровнем политического участия и относительной умеренностью социальных требований населения, особенностью ценностей и традиций американской политической культуры и её адаптивных механизмов, связанных с нормами права и морали и т.д. [См.: 10].
Так вот, подобной системы стабилизационных механизмов, условий, какие существовали и существуют в США, в других странах, в том числе и у нас в Молдове, нет.
Именно поэтому, повсюду, кроме США, президентская республика в долгосрочном плане способствовала политической дестабилизации, авторитаризму, диктатуре.
И именно поэтому неправомерна и демагогична ссылка на опыт США некоторых политологов в РМ в качестве примера того, что президентская республика функционирует в самом богатом и процветающем государстве мира. Подобная ссылка пытается внедрить незаметно в сознание читателя мысль, что именно благодаря президентской республике и были достигнуты процветание и богатство.
Однако в этом аргументе все перевёрнуто с ног на голову, или предпринимается попытка следствие изобразить в роли причины:
во-первых, когда президентская республика впервые в мире была установлена в 1787 г. в США, последняя не было самой богатой и процветающей, - это, действительно, так.
Но, во-вторых, процветание и богатство США были обусловлены воздействием совсем иных общеизвестных благоприятных факторов, а вовсе не установлением президентской республики;
в-третьих, как раз, наоборот, именно процветание и богатство явились одним из факторов стабильности президентской республики в США;
а вот, в-четвертых, долговременная политическая устойчивость, несомненно, в свою очередь содействовали процветанию США;
и, наконец, в-пятых, другой, столь же успешной, как уникальный и неповторимый опыт США, сторонники президентской республики привести не могут.
V.
В РМ по поводу реформы избирательной системы в разное время были высказаны несколько основных точек зрения:
1) П.Лучински ещё в годы своего президентства и его команда, а также писатель И.Друцэ предлагали вернуться к мажоритарной системе по одномандатным округам. Это предложение реанимирована в последнее время Демпартией во главе с В. Плахотнюком;
2)А раньше Демпартия во главе с Д.Дьяковым выступали с другой инициативой: перехода от одного вида пропорциональной системы (вся страна – один округ) к её другому виду, основывающемуся на нескольких многомандатных округах (эту идею поддерживал тогда и вице-председатель ПВСМ В.Жосу);
3) Партия коммунистов В. Воронина и канувшая в политическое небытие ХДНП Ю. Рошка полагали, что необходимо оставить избирательное status quo. Этой позиции сейчас придерживается самая влиятельная политическая партия Молдовы – ПСРМ, которую до вступления в должность возглавлял президент И.Додон (Этой позиции И.Додон придерживался до 18 апреля 2017г.);
4) Высказывались и иные точки зрения. Так, в частности, в свое время Председатель Центристского Союза И. Морей уже после 25 февраля 2001 г. высказал явно антидемократические предложения: если уж при нынешнем раскладе сил невозможно перейти к мажоритарной системе, то необходимо увеличить избирательный порог для отдельных партий до 10%, для коалиции из двух партий до 12%, а для коалиции из трёх и большего количества – до 15 %.
Политическая и юридическая наука не дают однозначного ответе на вопрос, какой из двух основных видов избирательных систем предпочтительнее как в общем плане, так и для успешного завершения переходного периода и формирования гражданского общества. По общему мнению, совершенной и нейтральной избирательной системы не существует. Каждая из них обладает как своими достоинствами, так и недостатками, которые общеизвестны.
В той полемике, которую ведут между собой сторонники той или другой избирательной системы из числа политиков, поражает то, что они ограничиваются тем, что указывают на отдельные достоинства “полюбившейся” им системы или столь же односторонне абсолютизируют отдельные недостатки отвергаемой. При этом не только полностью игнорируют минусы предполагаемой ими системы (как и плюсы “нелюбимой”), но не пытаются хотя бы показать, почему и как в конкретной ситуации РМ достоинства “своей” системы перевешивают её недостатки. Сошлёмся на два примера.
Первый. Адепты точки зрения П. Лучинского, И.Друцэ и В. Плахотнюка, правомерно указывая на то, что мажоритарная система упрочивает непосредственную связь между депутатом и избирателями, полностью, во-первых, игнорирует тот факт, что эта система создаёт возможность для доминирования в деятельности депутатов групповых и региональных интересов в ущерб общенациональным, а это ослабляет роль парламента как общенационального, общегосударственного органа.
Далее, во-вторых, мажоритарная система создаёт благоприятные условия для манипулирования политической волей избирателей, используя “избирательную географию” (так называемы “джеррименджеринг”), когда результаты выборов в большей мере зависят от умелой раскройки избирательных округов. В результате чего: а) партия, получившая на выборах меньше голосов, чем её соперники, может оказаться представленной в парламенте большинством депутатских мест; б) две партии, набравшие одинаковое или близкое количество голосов, проводят в органы власти неодинаковое число кандидатов.
Адепты точки зрения П. Лучинского, И.Друцэ и В. Плахотнюка явно не знают или преднамеренно игнорируют эти и другие существенные недостатки мажоритарной системы, вследствие чего она является в высшей степени несправедливой и антидемократической:
В-третьих, мажоритарная система не отражает реальной расстановки политических сил в стране и не обеспечивает адекватного представительства в парламенте. Это распространяется, прежде всего, на систему голосования в один тур при относительной системе большинства, когда выигравшей стороной является кандидат, набравший незначительное количество голосов из числа участвующих в выборах (менее 50%).
Даже при мажоритарной системе абсолютного большинства и обязательной явки не менее 50% (как, например, в Республике Беларусь), депутат может быть избран лишь 26 % голосовавших. Так, если на избирательные участки придёт немногим более 50 % граждан и чуть больше половины из них проголосуют за кандидата, то в результате он получит голоса лишь одной четверти избирателей. А интересы остальных 74 % в выборном органе вообще представлены не будут.
Что же касается Р. Молдова, то здесь ситуация вообще может сложиться вопиюще недемократической. В 15 июня 2009 году Решением Парламента минимальный порог явки на выборах в законодательный орган страны при которой голосование считается действительным, был снижен с 50% до одной трети избирателей. Таким образом, если на избирательные участки придёт немногим более трети граждан и чуть больше половины из них проголосуют за кандидата, то в результате он получит голоса лишь примерно одной шестой избирателей. А интересы остальных 83 % в выборном органе вообще представлены не будут.
Поэтому многие политические силы вытесняются за пределы парламентской деятельности. Тем самым создаётся возможность для подмены политического компромисса, в идеале – политического консенсуса, как важнейшего фактора стабильности в обществе, парламентским диктатом по отношению к значительной части населения. Особенно опасно, что действие непредставленных в парламенте слоёв и групп могут быть не только энергичным, но и разрушительным для парламентской системы.
В-четвертых, при мажоритарной системе нарушается принцип всеобщего избирательного права, так как голоса, подданные за проигравшие партии (а это может быть до 49 %) нигде не учитывается. А значит избиратели, проголосовавшие за них, лишаются возможности быть представленными в Парламенте (или другие выборные органы).
В-пятых, партия, получившая на выборах меньше голосов избирателей, чем её конкуренты в совокупности, тем не менее, завоёвывает большинство в Парламенте. Проигравшие довольствуются ролью оппозиционеров. Ярким подтверждением тому являются парламентские выборы в Великобритании. Так, в 1997 году за лейбористов проголосовало лишь 44 %, а депутатских мандатов они получили 64 % и сформировали однопартийное правительство. Консерваторы вместе с либеральными демократами получили 48 % голосов, а депутатских мандатов - всего 32 % - и оказались в оппозиции. Эту систему иногда называют по аналогии со скачками “победитель получает всё”.
В-шестых, глава государства – президент, избираемый непосредственно народом, также может не представлять абсолютного большинства избирательного корпуса.
Таким образом, мажоритарная система по одномандатным округам не обеспечивает адекватного соотношения между поддержкой, получаемой какой-либо партией в стране, и числом её представителей в выборном органе. Так, небольшая партия, имеющая большинство в нескольких избирательных округах, получит несколько мест в Парламенте, а крупная партия, но рассредоточенная по всей стране, не получит ни одного депутатского мандата, хотя в целом за неё проголосовало больше избирателей. Мажоритарная система не ставит вопрос о том, насколько полно политический состав избранных органов власти соответствует политическим предпочтениям граждан государства.
Вышеперечисленные недостатки исключает пропорциональная избирательная система.
Я уже не говорю о том, в седьмых, что в условиях бедности значительной доли избирателей и коррумпированности многих госслужащих и их сращивания с криминалитетом, резко возрастает вероятность того, что в одномандатных округах победят прямые ставленники преступного мира, если не сами “авторитеты”.
Второй. Что же касается сторонников увеличения избирательного порога до 10-15%, то они совершенно не отдаёт себе отчёта в том, что их инициатива сводит на нет такие достоинства пропорциональной системы, как : а) справедливость; б)наличие обратной связи между государством и организациями гражданского общества; в)политический плюрализм и многопартийность – в то же время сохраняя все её недостатки. Следствием реализации этих, по сути, антидемократических идеи будет то, что при нынешней политической конъюнктуре доля непредставленных в Парламенте избирателей увеличится ещё на 10% и дойдёт до 40%.
VI.
Упомянутый уже нами американский политолог с мировым именем Аренд Лейпхарт опубликовал в 1991 г. в журнале “Джорнел оф демокраси”[См.:4] крайне важную в теоретическом плане и актуальную в практическом и для современных дискуссий в РМ статью “Конституционные альтернативы для новых демократий“.
В ней он обобщил значительный мировой опыт становления различных типов демократического конституционного устройства под углом зрения основных альтернатив, встающих при выборе: а) форм демократического правления (парламентская или президентская республика) и б) конкретных принципов демократической избирательной системы (пропорциональная или мажоритарная избирательная система), а также в) оптимального сочетания какой-либо из этих форм и какого-либо из этих принципов.
При этом автор серьёзное внимание уделил обоснованию самых критериев оптимальности.
А)ЧЕТЫРЕ ОСНОВНЫЕ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ ТИПЫ ДЕМОКРАТИИ
А. Лейпхарт выделяет 4 основные институциональные типы демократии соответственно 4-м возможным комбинациям двух форм правления и двух основных избирательных систем.
Автор подчёркивает, что цель его работы не просто описать альтернативные институциональные типы демократии, но и “дать некоторые практические рекомендации тем, кто закладывает основы демократического устройства своих стран”.
Четыре основные институциональные типы демократии, которые выделяет А. Лейпхарт, следующие:
1)Президентская форма правления с мажоритарной избирательной системой;
2) Президентская форма правления с пропорциональной избирательной системой; 3)Парламентская форма правления с мажоритарной избирательной системой;
4) Парламентская форма правления с пропорциональной избирательной системой.
Наиболее типичный пример сочетания президентской формы с мажоритарной системой дают Соединённые Штаты, а также демократии, испытавшие сильное их влияние, - такие, как Филиппины и Пуэрто-Рико.
Латиноамериканские страны в подавляющем большинстве избрали систему, сочетающую президентскую форму с пропорциональным представительством.
Парламентско-мажоритарные системы существуют в Соединённом Королевстве и многих бывших британских колониях, включая Индию, Малайзию, Ямайку, а также страны т.н. Старого Содружества (Канаду, Австралию, Новую Зеландию).
И, наконец, системы, комбинирующие парламентскую форму правления с пропорциональным представительством, сконцентрированы в континентальной Западной Европе.
Вся картина в целом, как отмечает А. Лейпхарт, в значительной мере определяется географическими, культурными и колониальными факторами.
Стран, которых нельзя подвести под данную классификацию, немного. К исключениям относятся демократии со смешанной формой правления (например, Франция и Швейцария) и со смешанной избирательной системой и применяющие методики, отличные от пропорционального представительства или же от мажоритарной системы в их чистом виде (Ирландия, Япония, Франция).
По мнению А.Лейпхарта, два ключевых фактора повлияли на принятие принципа пропорционального представительства в континентальной Европе.
Одним из них явилась проблема этнических и религиозных меньшинств: пропорциональное представительство предназначалось для обеспечения представительства меньшинств и тем самым для противодействия потенциальным угрозам национальному единству и политической стабильности. “Не случайно, - констатирует известный норвежский политолог С.Роккан, чьи слова приводит А. Лейпхарт, - самые первые шаги к пропорциональному представительству имели место в этнически наиболее неоднородных странах“. [4,с.138].
Вторым фактором была динамика процесса демократизации. Пропорциональное представительство было принято под соединившимся давлением снизу и сверху: поднимавшийся рабочий класс стремился понизить барьеры на пути представительству, с тем, чтобы получить доступ в законодательные органы. Одновременно старые, прежде укоренившиеся партии, которые оказались в наиболее угрожаемом положении, также требовали пропорциональной избирательной системы, чтобы оградить свои позиции перед наплывом вновь мобилизованных избирателей, какой породило всеобщее избирательное право.
Оба фактора, подчёркивает А. Лейпхарт, актуальны и применительно к современному конституционному творчеству в новых демократиях, особенно для тех стран, где имеется глубокая разделённость по этническому признаку или где существует необходимость примирения новых демократических сил с противостоящими демократии старыми группами.
Точно так же, как и в первом случае, характер процесса демократизации решающим образом определил выбор формы правления – парламентской или президентской.
Существовали два основных способа, коими монархическая власть могла быть демократизирована: 1) упразднить большую часть личных политических прерогатив монарха и вменить его кабинету ответственность перед всенародно избранным законодательным органом, создавая тем самым парламентскую систему; 2)упразднить наследственного монарха и взамен ввести нового, демократически избранного “монарха”, конструируя тем самым президентскую систему.
Другими историческими основаниями были произвольное имитирование успешных демократий и доминирующее влияние колониальных держав. Как мы уже отмечали, огромную важность имело влияние Великобритании на бывшие свои колонии.
Президентская модель США широко имитировалась в Латинской Америке в XIX в.
А в начале XX в. пропорциональное представительство быстро распространилось в континентальной Европе и Латинской Америке, не только в угоду носителям политических пристрастий и ради защиты меньшинств, но и в силу того, что оно широко воспринималось как самый демократичный способ выборов и, стало быть, как “волна демократического будущего”.
В своей статье А. Лейпхарт касается и дискуссионного вопроса о качестве демократии, достигаемых во всех четырёх альтернативных институциональных системах.
Качество демократии определяется им по тому, в какой степени та или иная система отвечает таким демократическим принципам, как: 1)представительность, 2)ответственность (подотчётность), 3)равенство и 4) участие.
Не вдаваясь в детали, автор подчёркивает, что расхождение между противоположными позициями не столь велико, как часто полагают. Прежде всего, сторонники пропорциональной и мажоритарной систем не согласны друг с другом не столько в том, каковы, соответственно, последствия этих двух методик проведения выборов, сколько в том, какой вес этим последствиям придавать.
Обе стороны признают, что принцип пропорционального представительства обеспечивает большую пропорциональность представительства вообще, а также представительство меньшинств, а мажоритарный принцип способствует складыванию двухпартийных систем и однопартийных органов исполнительной власти.
Однако расходятся спорящие в том, какой из этих результатов считать предпочтительным, причём сторонники мажоритарного принципа утверждают, что только в двухпартийных системах достижима чёткая ответственность за правительственную политику.
Кроме того, обе стороны спорят об эффективности обеих систем.
Пропорционалисты ценят представительство меньшинств не просто за демократическое качество такого порядка, но и за его способность обеспечивать сохранение единства и мира в разделённых, полиэтнических обществах.
Сходным образом, сторонники мажоритарного принципа настроены в пользу однопартийных кабинетов не только ради их демократической подотчётности, но и ради обеспечиваемой ими, как они полагают, твёрдости руководства и эффективности при разработке и проведении политики.
Обнаруживается также и различная акцентировка, какую обе стороны делают соответственно на качестве и на эффективности.
Пропорционалисты склонны придавать большее значение представительности правления, тогда как мажоритаристы более существенным соображением считают способность управлять.
Наконец, спор между приверженцами президентской и парламентской форм правления, хотя он и не был столь ожесточённым, подобен полемике о плюсах и минусах избирательных системах. И здесь аргументы, и контраргументы вращаются вокруг качества и эффективности.
Сторонники президентской республики рассматривают как важную демократическую ценность прямое всенародное избрание главы исполнительной власти, приверженцы же парламентской формы считают не соответствующей демократическому оптимуму сосредоточение исполнительной власти в руках одного-единственного лица. Но в данном случае, предметом серьёзных дискуссий была в большей мере проблема эффективности, когда одна сторона акцентировала внимание на роль президента, как обеспечивающего сильное и эффективное руководство, а другая – на опасность конфликта и тупика в отношениях исполнительной и законодательной властей.
Б)КРИТЕРИИ ОЦЕНКИ 4-Х ТИПОВ ДЕМОКРАТИИ В ДЕЙСТВИИ
А. Лейпхарт одним из первых (до него первые шаги в этом направлении сделал американский политолог Г.Пауэлл) разработал ряд критериев оценки различных институциональных типов демократии в действии: представительность и отзывчивость, экономическое равенство и способность к макроэкономическому регулированию, а также применил пауэлловские – способность поддерживать общественный порядок (исходя из количества его нарушений и случаев гибели людей в результате политического насилия) и уровень участия граждан (измеряемый числом участвующих в голосованиях).
Свои выводы учёный сделал на основе компаративного анализа 14 наиболее индустриально развитых и стабильно демократических стран.
Относительно небольшая выборка из 14 стран объясняется, прежде всего, тем, что в либерально-демократических странах, как отмечает А. Лейпхарт, не являющихся членами Организации экономического сотрудничества и развития, трудно получить надёжные данные для сравнительного анализа. Поэтому они не включены в выборку.
В анализируемых 14 странах функционировали 3 из 4-х альтернативных институциональных вариантов демократии: 1) президентско-мажоритарный тип (был представлен одной страной – США); 2) парламентско-мажоритарный тип (был представлен четырьмя государствами – Австралией, Канадой, Новой Зеландией и Соединённым королевством); 3) парламентско-пропорциональный тип [был представлен 9 странами – Австрией, Бельгией, Данией, Финляндией, Германией, Италией (с 1995 г. уже перестала входить в их число) Нидерландами, Норвегией и Швецией].
4-ый тип, президентско-пропорциональный, установленный в странах Латинской Америки, компаративному анализу вовсе не подвергался. Как ввиду более низкого уровня экономического развития, сравнительно с 14 странами, так и вследствие того, что латиноамериканская модель – сочетание президентской республики с пропорциональной системой – оказалась наименее устойчивой (или, если угодно – наиболее неустойчивой) проявила особую приверженность к тупиковым ситуациям в отношениях исполнительной и законодательной власти и неэффективности руководства.
Кроме того, для чистоты анализа были исключены из компаративного исследования семь многолетних стабильных демократий – либо потому, что ни под одну из трёх “чистых” категорий не подпадали безоговорочно (Франция, Ирландия, Япония и Швейцария), либо слишком подвержены воздействию внешних факторов (Израиль, Исландия и Люксембург).
К каким же выводам приходит А. Лейпхарт на основе эмпирического компаративного анализа по вышеупомянутым критериям 14 стран?
Во-первых, пропорциональная система, в общем и целом, как и предполагалось теоретически изначально, лучше, чем мажоритарная, обеспечивает представительство различных слоёв населения, в том числе этнических и религиозных меньшинств и женщин.
Причём в странах, где этнические меньшинства сформировали этнические политические партии, как в Бельгии [Демократический фронт франкофонов, Социалистическая партия (франкофоны)] и Финляндии (Шведская народная партия), пропорциональная система позволила им получить поистине совершенную пропорциональность представительства. Т.е. доля депутатов, представителей национальных меньшинств, в Парламенте равна доле национальных меньшинств в составе населения.
Точно так же процент женщин – членов низшей (или же единственной) палаты в национальном парламенте в начале 80-х годов в парламентско-пропорциональной системе был в среднем примерно вчетверо выше, чем в США и в странах с парламентско-мажоритарной системой.
Во-вторых, парламентско-пропорциональная система обеспечивает большее участие избирателей в голосовании (в среднем 84,5% в период с 1971 по 1980 гг. Данные - 90% - стран этого типа, где голосование обязательно – Австрия, Бельгия, Италия – в расчёт не принимались), чем в парламентско-мажоритарных системах (в среднем, примерно, 75%), не говоря уже о США, где в этот временный интервал наблюдался чрезвычайно низкий уровень участия – 54,2%.
В-третьих, в парламентско-пропорциональных системах устанавливается (данные Всемирного банка на середину 80-х годов) несколько меньшая степень неравенства в распределении доходов, по сравнению с парламентско-мажоритарной системой; что касается США, то они занимают промежуточное положение между ними. Нет нужды специально обговаривать, что установление одной из целей демократии – политического равенства – с большой долей вероятности достигается между людьми тогда, когда отсутствует большее различие в их экономическом положении.
В-четвертых, парламентско-пропорциональные системы, как, опять-таки, можно было предвидеть, значительно превосходят президентско-мажоритарные системы и ещё в большей степени – парламентско-мажоритарные системы по показателям качества демократии (результаты получены патриархом американской политологии Р.Далем), такими как: свобода печати; свобода ассоциаций; системы конкурирующих партий; сильные партии и группы интересов; эффективные легислатуры (законодательные органы).
В-пятых, сопоставление 3-х институциональных типов демократии за, почти что, двадцатилетний период времени с 1961 по 1988 гг. по трём важнейшим экономическим показателям: среднегодовому экономическому росту, инфляции и уровню безработицы, - обнаруживает, что парламентско-пропорциональные системы по всем упомянутым показателям выглядят предпочтительнее, чем парламентско-мажоритарные системы. Что же касается президентско-мажоритарной системы, то она представлена одной страной, да и то уникальной – США.
Экономические успехи, и это, очевидно, не определяется единственно правительственной политикой. Однако, при изучении экономических показателей за длительный период времени, эффект внешних воздействий сводится к минимуму, особенно если сосредоточить внимание на странах со схожими уровнями экономического развития. Именно такого рода сравнительный анализ 3-х институциональных типов демократии – за длительный, почти 20-летний период времени и в 14 странах со схожим уровнем экономического развития – и был осуществлён А.Лейпхартом. Именно поэтому его вводы весьма надёжны.
В) УРОКИ ДЛЯ РАЗВИВАЮЩИХСЯ И ДЕМОКРАТИЗИРУЮЩИХСЯ СТРАН
Исходя из вышеизложенных 5-ти выводов, А. Лейпхарт формулирует уроки для развивающихся и демократизирующихся стран.
Как было установлено, парламентско-пропорциональные системы почти неизменно показывали и показывают наилучшие результаты, особенно в отношении представительности, защиты интересов меньшинств, активности избирателей и контроля над безработицей.
Обнаруженные этого обстоятельства, по мнению А.Лейпхарта, заключает в себе важный урок для тех, кто закладывает основы демократического устройства своих стран: сочетание парламентской формы правления с пропорциональной системой представительства это именно тот вариант, которому следует уделять серьёзное внимание.
Вместе с тем, следует быть осмотрительным, ибо умеренное пропорциональное представительство и умеренная многопартийность, как в Германии и Швеции, дают более привлекательные модели, чем крайний вариант того и другого, как в Италии (до 1995 г.) и в Нидерландах.
Но уместны ли эти выводы, задаётся вопросом А. Лейпхарт, в применении к новодемократическим и демократизирующимся странам в Азии, Африке, Латинской Америке и Восточной Европе, пытающимся заставить демократии работать в условиях недостаточного экономического развития и этнических размежеваний? Не требует ли эти трудные условия руководства сильной исполнительной власти в лице могущественного президента или доминирующего однопартийного кабинета в Вестминстерском стиле? [См.: 4,с.143](А. Лейпхарт, как будто, предвидел аргументацию наших сторонников президентской республики).
Применительно к проблеме глубоких этнических расколов, подчёркивает американский политолог, эти сомнения легко устраняются. Разделённые общества и на Западе, и в других краях нуждаются в мирном сосуществовании противоборствующих друг другу этнических групп. Это требует примирения и компромисса, для чего, в свою очередь, необходимо как можно большее включение представителей этих групп в процесс принятия решений. Такое распределение власти гораздо легче осуществить при парламентском типе правления и системе пропорционального представительства, чем в президентско-мажоритарных системах. Президент почти неизбежно принадлежит к одной этнической группе, и, стало быть, системы с президентской формой правления делает особенно затруднительным межэтническое распределение власти.
Однако ответить на второй ключевой вопрос, какой из институциональных типов демократии наиболее благоприятен для экономического развития, труднее, чем в предыдущем случае. Для вынесения определённой оценки, отмечает А. Лейпхарт, просто нет достаточного числа примеров длительного функционирования демократии в Третьем мире, представляющих каждый из 4-х типов демократических систем. Не говоря уже об отсутствии надёжных экономических данных.
Как бы там ни было, подчёркивает политолог, расхожая мудрость, гласящая, что экономическое развитие требует единого и решительного руководства сильного президента или однопартийного кабинета, отнюдь не внушает доверие.
Во-первых, если бы широкопредставительное коалиционное правительство, которому в большей мере приходится заниматься поисками договорённостей и согласованием позиций, было менее эффективным в области экономической политики, то тогда, наверное, авторитарное правление, свободное от вмешательства то ли парламента, то ли внутренних разногласий в составе коалиционного правительства, было бы оптимальным. Однако этот довод, часто служивший предлогом, чтобы оправдать свержение демократических правительств в Третьем мире в 60-70-е годы, ныне полностью скомпрометирован.
Есть, конечно, несколько примеров экономического чуда, свершённого авторитарными режимами, как в Южной Корее или на Тайване, но более чем достаточным противовесом им служат печальные экономические результаты деятельности едва ли не всех недемократических правительств в Африке, Латинской Америке и Восточной Европе.
Во-вторых, многие английские ученые, из которых А. Лейпхарт особо отмечает видного политолога С.Файнера, пришли к выводу, что экономическое развитие требует не столько сильной, сколько прочной руки.
Размышляя о скудости экономических достижений послевоенной Британии, они доказывали, что каждая из поочерёдно правивших партий обеспечивала на самом деле довольно сильное руководство при проведении экономической политики. Однако смены правительств при чередовании партий были слишком “полными и резкими”. Они осуществлялись “двумя отчётливо полярными партиями, консерваторами и лейбористами, каждой из которой не терпелось отменить значительную часть законодательства, проведённого предшественницей”.[4,с.144-145].
Поэтому доказывают ученые, требуется “большая стабильность и преемственность” и “большая умеренность в политике”, что мог бы дать переход к пропорциональному представительству и коалиционным правительствам, каковые гораздо более склонны к центристской ориентации. Этот довод, указывает А.Лейпхарт, представляется применимым и к развитым, и к развивающимся странам.
В-третьих, аргументация в пользу президентских или однопартийных правительств неотразима в случаях, когда существенное значение имеет быстрое принятие решений. Это значит, что парламентско-пропорциональные системы могут под углом зрения внешней и оборонной политики представить в менее выгодном свете. Но в проведении экономической политике быстрота не столь уж существенна: скорые решения – это не значит, непременно мудрые.
Почему же мы, вопрошает американский политолог, упорствуя в предубеждении, не верим в экономическую эффективность демократических систем, где ведутся широкие консультации и поиски договорённостей, нацеленные на достижение высокой степени консенсуса?
По крайней мере, одна причина очевидна – та, что многопартийные и коалиционные правительства кажутся суматошливыми, подверженными раздорам и неэффективными – в сравнении с отчётливостью властных полномочий сильных президентов и сильных однопартийных кабинетов.
Но нас не должна обманывать эта внешняя видимость. “Более пристальный взгляд на президентские системы обнаруживает, - подчёркивает американский политолог, - что самые успешные из них – как в Соединённых Штатах, Коста-Рика, в Чили до 1970 г. – по меньшей мере, столь же подвержены раздорам, да и, кроме того, скорее предрасположены к состоянию паралича и ситуациям тупика, нежели к неуклонному и эффективному проведению экономической политики“. [4,с. С.145].
В любом случае, спорить надо, резонно замечает американский политолог, не об эстетике управления, а о самой работе и её результатах. Неоспоримая элегантность вестминстерской, однопартийной модели не является веским доводом в пользу её принятия.
Распространённый скептицизм в отношении экономической дееспособности парламентско-пропорциональных систем происходит от смешения силы правительства с эффективностью. В краткосрочном плане однопартийные кабинеты или президенты вполне могут быть способны легче и быстрее формулировать экономическую политику.
В долгосрочном же плане, чётко формулирует А.Лейпхарт, политика, опирающаяся на широкий консенсус, имеет больше шансов на успешное осуществление и на то, чтобы выдержать проверку временем, нежели политика, навязываемая сильным правительством вопреки желаниям значительным заинтересованных групп.
ЛИТЕРАТУРА
1. См.: Гельман В.Я. Избирательные кампании в России: испытание электоральной формулы // Полис.1996.№ 2. С.84-100; Голосов Г.В. Пределы электоральной инженерии: “смешанные несвязанные “ избирательные системы в новых демократиях // Полис.1997.№ 3.С.102-113; Лейпхарт А. Конституционные альтернативы для новых демократий // Полис.1995.№ 2.С.135-146; Политическая наука новые направления. Пер. с англ. / Научный ред. Е.Б.Шестопал. М.: Вече, 1999.С.149-204,218-232; Таагапера Р., Шугарт М.С. Описание избирательных систем // Полис.1997.№ 3.С. 114-136; Гришин Н. В. Избирательная система как институт артикуляции политических интересов общества //Каспийский регион: политика, экономика, культура. — 2013. — № 2. С.42-48;Скосоренко Е. Е. Избирательная система России: мифы и политическая реальность — М.: «Формула права», 2007. — 206 с.; Иванченко А. В., Кынев А. В., Любарев А. Е. Пропорциональная избирательная система в России: история, современное состояние, перспективы. М.: Аспект Пресс, 2005. — 333 с.; Cowhey P.F.,McCubbins M.D.(eds). Political structure and public policy in Japan and the United States: Cambridge University Press, 1966; Weaver R.K., Rockman B.A.(eds). Do institutions matter? Washington(D.C.): Brookings Institution, 1993).
2.См.: Результаты досрочных парламентских выборов в Молдове 27 февраля 1994 года// ; Результаты парламентских выборов в Молдове 22 марта 1998 года// http://www.e-democracy.md/ru/elections/parliamentary/1998/ ; Результаты досрочных парламентских выборов в Молдове 25 февраля 2001 года// http://www.e-democracy.md/ru/elections/parliamentary/2001/ ; Парламент Молдавии // https://ru.wikipedia.org/wiki/Парламент_Молдавии.
3. Кувалдин В.Б. Президентская и парламентская республика как формы демократического транзита // Полис. 1998. N 5. С. 134-138.
4. Лейпхарт А. Конституционные альтернативы для новых демократий// Полис. 1995. №2.С.135-146.(Источник - Lijphart A. Constitutional Choices for New Democracies//Journal of Democracy.Winter.1991).
5. См., например: Общая теория права и государства: Учебник / Под ред. В.В.Лазарева. – М.: Юрист,1996; Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть: Учебник / Под ред. Б.А.Страшуна. Т.1-2. – М.: БЕК , 1996; Пугачёв В.П., Соловьёв А.И. Введение в политологию: Учебник. – М.: Аспект Пресс,1996; Гаджиев К.С. Введение в политическую науку: Учебник. - М.: “Логос”,1997; Кувалдин В.Б. Президентская и парламентская республика как формы демократического транзита. Указ.соч. ( Более подробно и детально В. Кувалдин изложил свой материал в статье в “Независимой газете” (Москва). – “Блеск и нищета президентства (Политическая система, созданная под Ельцина, превратилась в анахронизм)”. Для более углублённого понимания проблемы см.: Политическая наука новые направления. Пер. с англ. / Научный ред. Е.Б.Шестопал. М.: Вече, 1999.С.149-204,218-232.
6. Выборы в Государственную думу в РФ// https://ru.wikipedia.org/wiki/Выборы_в_Государственную_думу
7. См.: Концепция разделения властей: история и современность. Научно-аналитический обзор. - М.:ИНИОН, 1992.С.33-34.
8. Пугачёв В.П., Соловьёв А.И. Введение в политологию. – М.: Аспект Пресс,1996.С.246.
9. Валенсуэла А. Латинская Америка: Кризис президентской власти//Пределы власти. 1994.№1.С.73
(Окончание последует).