В мировой политической науке является азбучным положение о том, что в процессе перехода от тоталитарно-авторитарного режима к либерально-демократическому крайне важно осуществить правильный выбор оптимальных, исходя из специфики конкретной ситуации в той или иной стране и её традиций, политических институтов, прежде всего формы правления и избирательной системы (и как следствие – партийной системы), которые будут содействовать или препятствовать модернизации страны, осуществлению структурных реформ, формированию гражданского общества, углублению и стабилизации либерально-плюралистической демократии.
Реальная проблема в процессе указанного перехода (в том числе и в РМ) состоит в том, что установление новых либерально-демократических институтов крайне редко осуществляется с позиции рационального выбора, по рекомендациям компетентных политологов и юристов, учитывающих предшествующий опыт, всю совокупность факторов в конкретном развитии.
Происходит, как правило, обратное: политики продвигаются вперёд методом проб и ошибок, исходя из политической конъюнктуры, ожидаемых, по их мнению, выгод в предстоящих электоральных баталиях. Не обременяя, при этом, себя размышлениями, а к каким последствиям (позитивным или негативным) для судеб демократии, для политической стабильности приведут их избирательные нововведения.
В конечном счёте, формирование новых институтов является, как правило, результатом компромисса политических элит и их лидеров, составляющих правящее большинство. Нередко этот процесс осуществляется и под воздействием экстраординарных, чрезвычайных обстоятельств.
II.
Институциональному дизайну в новых независимых государствах (далее – ННГ) на постсоветском пространстве присущ ряд особенностей, среди которых выделяются следующие две:
ВО-ПЕРВЫХ, формы правления и избирательные системы ННГ отличаются своего рода “ПЛАВАЮЩИМ” характером – до консолидации и стабилизации либерально-демократического режима (не путать с политической стабильностью авторитарно-демократического режима) происходит безостановочный их дрейф по всему полю форм правления и избирательных систем – от президентской республики через разного рода смешанных форм до парламентской республики и наоборот; и от мажоритарной избирательной системы через всевозможные виды смешанных до пропорциональной и обратно.
ВО-ВТОРЫХ, периодически возникает своего рода “ЛЮФТ”, разрыв, порой весьма значительный, между конституционными и фактическими полномочиями высших органов государственной власти. Другими словами, - реальный государственный режим существенно отличается от конституционного. [См.:1].
Так, в частности, в Республике Молдова, начиная с февраля 1990 г. и до настоящего времени, форма правления продрейфовала через 7(семь) видов и подвидов республиканского устройства, в подавляющем большинстве смешанных (при которых высшее должностное лицо государства не только называлось по-разному (вначале Председатель Президиума Верховного Совета МССР, затем — Председатель Верховного Совета и, наконец, — Президент), но — и это главное — обладало неодинаковым объёмом властных полномочий) и через 3 вида избирательных систем. При этом три раза складывалась ситуация “люфта”.
Добросовестный исследователь выделит следующие семь видов и подвидов форм правления:
1) Советская республика в рамках СССР, в условиях начавшейся либерализации и демократизации, политического плюрализма и ослабления роли союзного центра (особенно после принятия Молдовой Декларации о суверенитете) и КПСС (с февраля 1990 г., выборов Верховного Совета МССР до 3 сентября 1990 г., установления в Молдове института Президента республики и избрания Парламентом М.Снегура Президентом);
2) Формирующаяся парламентская республика (с 3-го сентября 1990 г. до 5 марта 1991 г., принятия закона “О совершенствовании исполнительной власти...”, согласно которому Президент, начавший осуществлять верховную исполнительную власть, расширил свои полномочия);
3) Полупрезидентская республика (с 5 марта 1991 г. до 8 декабря 1991 г., когда на всенародных выборах Президентом РМ был избран М.Снегур);
4) Условно “на 3/4” президентская (с 8 декабря 1991 г. до 27 августа 1994 г., вступления в силу новой Конституции РМ от 29 июля 1994 г., которая существенно урезала полномочия Президента республики);
5) Условно “на 3/4” парламентская республика (согласно Конституции РМ от 29 июля 1994 г., с 27 августа 1994 г. до 5 июля 2000 г., осуществления конституционной реформы по трансформации формы правления);
6) Условно “на 4/5” парламентская республика (с 5 июля 2000 г. по 23 декабря 2016 г.);
7) Вновь условно на “на 3/4” парламентская республика (с 23 декабря 2016 г., даты вступления в должность всенародно избранного президента РМ И.Н.Додона, по настоящее время).
Избирательных же систем в указанный период в РМ было 3 вида, причём вторая с несколькими модификациями:
1) МАЖОРИТАРНАЯ с 380 одномандатными округами (выборы в Верховный Совет МССР в 1990 г.);
2) ПРОПОРЦИОНАЛЬНАЯ (вся страна — один избирательный округ) с избирательным порогом в 4% (парламентские выборы 1994, 1998 гг.);
3) пропорциональная с порогом в 6% (парламентские выборы 2001 г.);
4) пропорциональная с порогом в 6% для 1 партии, в 9% для блока из 2-х партий и в 12% для блока из 3-х и более партий (выборы 2005 г.);
5)пропорциональная с порогом для политических партий — 6%,для политических блоков, состоящих из двух партий — не были разрешены,для политических блоков, состоящих из трёх и более партий — не были разрешены , для независимых кандидатов — 3%.Порог явки — 1/2(апрель 2009 г.)
6)пропорциональная с порогом для политических партий — 5%, для политических блоков, состоящих из двух партий — не были разрешены ,для политических блоков, состоящих из трёх и более партий — не были разрешены,для независимых кандидатов — 3%.Порог явки — 1/3(июль 2009 г.)
7)пропорциональная, с порогом для политических партий — 4 %, для политических блоков, состоящих из двух партий — 7 %,для политических блоков, состоящих из трёх и более партий — 9 %, для независимых кандидатов — 2 %.(выборы 2010 г.);
8)Пропорциональная с избирательным порогом для политических партий — 6 % ;для политических блоков, состоящих из двух партий — 9%;для политических блоков, состоящих из трёх и более партий — 11 %;для независимых кандидатов — 2 %(выборы 2014 г.).
9) СМЕШАННАЯ МАЖОРИТАРНО-ПРОПОРЦИОНАЛЬНАЯ система,введенная в 2017 году; 50 депутатов избирались по партийным спискам, а остальные 51 — в отдельных избирательных округах. Процентный барьер для альянсов трёх или более партий — 11%, для альянсов двух партий — 9%, для отдельных партий или организаций — 6%, а для независимых кандидатов — 2%. Порог явки 1/3.(выборы 2019 г.)
Ситуация же “люфта” между конституционными и фактическими полномочиями высших органов власти возникала в РМ в течение последних двадцати шести лет, по крайней мере, трижды.
Так, первый раз ситуация “люфта”, разрыва между конституционными и реальными полномочиями Президента (и соответственно Правительства и Парламента) существовала в период с января 1993 г. (отставки унионистски ориентированного руководства Парламента во главе с А.Мошану и избрание спикером Парламента П.Лучински, признающего в тот момент ведущую роль Президента М.Снегура) до сентября 1994 г. (вступления в силу 27 августа 1994 г. новой Конституции РМ от 29 июня 1994 г., согласно которой были урезаны полномочия Президента республики и была установлена “на 3/4” парламентская форма правления). В указанный период де-юре функционировала “на 3/4” президентская республика, но де-факто республика была “на все 100%” президентской во главе с М.Снегуром.
Второй раз подобная ситуация возникла 15 января 1997 г. (инаугурация второго Президента РМ П.Лучински) и продолжалась вплоть до апреля 1998 г. (завершение легислатуры агросоциалистического Парламента во главе с Д.Моцпаном, признающего ведущую роль второго Президента и начало легислатуры Парламента нового состава). В этот период республика де-юре была “на 3/4 парламентской”, а де-факто — полупрезидентской во главе с П.Лучински.
И наконец, в третий раз ситуация “люфта” возникла в апреле 2001 г., когда после досрочных парламентских выборов 25.02.2001 коммунисты получили 50,1 % голосов и 71 мандат из 101 и избрания 4 апреля 2001 г. в Парламенте РМ президентом страны лидера ПКРМ В. Воронина, вступившего в должность 7 апреля 2001 г., и она - “ситуация люфта” - продолжалась в полной мере до выборов 2005 г., и в значительной мере с 4 апреля 2005 г. до лета 2009 г, когда де-юре республика у нас (после конституционной реформы 5 июля 2000 г.) на “4/5” являлась парламентской, а де-факто — президентской во главе с В. Ворониным, в руках которого была сосредоточена вся полнота власти.
К огорчению, даже беде народа Молдовы и тот вид смешанной формы правления (на 4/5 парламентской) и тот вид пропорциональной избирательной системы (вся страна один избирательный округ с высокими “проходными баллами” – вначале 4%,затем 6 % для одной партии и т.д.), которые были установлены Конституцией РМ 1994 г. и соответствующим органическим законом (с изменениями и дополнениями), оказались в конкретно-политической ситуации РМ НЕУДАЧНЫМИ, оказывая на политический процесс, ход реформ и формирование гражданского общества в основном ДЕСТРУКТИВНОЕ, ТОРМОЗЯЩЕЕ,ДЕСТАБИЛИЗИРУЮЩЕЕ ВОЗДЕЙСТВИЕ.
Достаточно вспомнить: а) семилетнюю перманентную конфронтацию как первого (после 1994 г.), так и второго Президентов РМ с Парламентом РМ;
б) непрочное положение, недостаток прерогатив и отсутствие преемственности во внутренней политике часто сменяющих друг друга правительств;
в) отсутствие прочного парламентского большинства, способного взять ответственность за правление в стране (после января 1997 г., а затем после 29 июля 2009 г.);
г) слабую вертикаль исполнительной власти, явный дефицит должной оперативности при принятии решений, а главное – плохая исполнительская дисциплина как следствие - слабая управляемость страной, разгул коррупции и криминалитета;
д) значительную долю (до 25-30%) избирателей из числа принявших участие в выборах, чьё мнение было проигнорировано из-за высокого избирательного порога. И многое другое.
Одной из причин (до конституционной реформы 5 июля 2000 г.) перечисленных негативных феноменов в РМ являлись РАЗНОВРЕМЕННОСТЬ выборов Президента и Парламента, что само по себе не являлось ещё причиной конфликта между ними, если бы не быстрая, порой ЧРЕЗВЫЧАЙНО БЫСТРАЯ ДИНАМИКА ИЗМЕНЕНИЯ СООТНОШЕНИЯ ведущих политических сил и столь же быстрое маятникообразное изменение политической ориентации значительной доли электората.
Причём в РМ, в отличие от других стран СНГ, эта маятникообразная траектория осуществлялась сразу по двум шкалам (хотя и с разной скоростью и амплитудой): 1) “лево - центр – право”; 2)” Вступление РМ в Союз России с Белоруссией, впоследствии сменившееся стремлением вступить независимой РМ в ЕАЭС – независимая РМ, стремящаяся вступить в ЕС – Уния с Румынией”.
Действие указанной причины приводило и приводит к тому, что в течение срока одной легислатуры Парламента победители на одних выборах к другим, как правило, не только превращались в аутсайдеров, а вообще не преодолевали избирательный порог (вспомним, к примеру, судьбу АДПМ в 1998 г. или ПВСМ и ДП в 2001 г.).
Так, АДПМ, победившая с большим перевесом в 1994 г. (43,18%), даже не попала в парламент в 1998 (3,63%). А занявшие на выборах 1998 г. 2, 3 и 4-ые места правоцентристский и центристский электоральные блоки: Демконвенция (19,42%) и БДПМ (18,16%), — а также правая ПДС (8,84%) и составившие первые (после выборов) полтора года правящий <<Альянс за демократию и реформы>>, затем, на досрочных выборах 2001 г., проваливаются и не преодолевают ими же поднятый с 4% до 6% избирательный порог. ПВСМ и Демпартия, составившие ядра указанных избирательных блоков 1998 г. и участвующие в кампании в 2001 г. самостоятельно, получают соответственно 5,79% и 5,02%, а ПДС — 1,22%). [См.:2].
Вследствие этого может возникнуть не разрешаемый конфликт между старым и правым (левым) президентом и новым левым (правым) парламентом и соответственно таким же правительством (условно возможны 9 основных вариантов сочетаний дихотомий президент – парламент по 1 шкале).
Такая ситуация обусловлена, по крайней мере, тремя моментами: 1) несколько близко отстоят друг от друга даты выборов президента и парламента; 2) насколько быстро меняется соотношение политических сил; 3) насколько велика амплитуда указанной маятникообразной политической траектории.
Роль самого по себе институционального конфликта неоднозначна для осуществления реформ и формирования гражданского общества. Очевидно, что он вреден, когда реформаторскому большинству парламента (правительству) противостоит президент-антиреформатор и полезен, когда антиреформаторскому левому (правому) парламенту противостоит правый (левый) президент-реформатор.
Аналогична роль институционального конфликта и в случае разного, порой противоположного отношения президента и парламентского большинства (правительства) к социальной политике в интересах народных масс.
Осуществлённая 5 июля 2000 г., после многолетних дискуссий, конституционная реформа, согласно которой РМ превратилась, образно выражаясь на 4/5 в парламентскую республику и президент стал избираться в парламенте и парламентом - была на тот момент и в последующее десятилетие правильной.
Ибо опыт политической истории XX в. свидетельствует, что, во-первых, именно парламентская республика способствует лучшей выживаемости политической демократии, лучшей демократической консолидации власти и общества. Смешанные формы правления для этой цели годятся меньше, не говоря уже о президентской республике (среди президентских, только в одной стране — США— демократия устойчива в течение многих десятилетий вследствие сочетания уникальных факторов). [3].
Как установил известный западный политолог А.Лейпхарт, обобщив мировой опыт становления различных типов демократических конституционных устройств с точки их оптимальности, парламентская республика в сочетании с пропорциональной избирательной системой почти неизменно показывала и показывает наилучшие результаты в отношении представительности, защиты интересов меньшинств (а для РМ, с её полиэтническим народом это крайне важно), активности избирателей, многих экономических показателей. [См.:4].
Девяностые годы в основном подтвердили вывод А.Лейпхарта. Наибольших успехов реформы в странах, пребывающих в переходном периоде достигали именно при парламентских системах, в то время как в президентских республиках достижения реформы минимальны.
Здесь необходимо развёрнутое отступление для сравнения достоинств и недостатков парламентской и президентской республик в связи с тем, что дважды действующие президенты РМ – М.Снегур в 1995-96 гг. и П.Лучински в 1999-2000 гг. (до этого, в 1995-1996 гг. критиковавший первого Президента именно за его намерение учредить в стране президентскую республику) – ратовали за установление в РМ президентской республики. Да и сейчас, в 2017 г. имеются политики и политологи, ратующие за учреждение в нашей республике президентской формы правления. Одним из рьяных сторонников этой идеи является бывший лидер фракции коммунистов в Парламенте, экс-вице-премьер, ныне лидер народно-социалистической партии В. Степанюк.
III.
Специалисты по конституционному праву и сравнительной политологии констатируют, что парламентская система, по сравнению с президентской формой правления, характеризуется большей открытостью, гибкостью, профессионализмом. [5]. Что, в свою очередь, является следствием целого ряда особенностей строения и функционирования парламентской республики, которые оцениваются как её достоинства:
1)единство, сотрудничество высших эшелонов власти, поскольку глава исполнительной власти – премьер-министр – и его правительство назначаются и контролируются парламентским большинством (то ли в виде партийной коалиции, то ли – мажоритарной партии);
2)минимальная возможность конфликта между двумя ветвями власти вследствие того, что, при всех существующих практических вариантах, президент играет незначительную роль, а исполнительная власть в условиях парламентаризма является, по сути, продолжением законодательной;
3)большая управляемость в условиях многопартийности;
4)большая возможность и необходимость для главы правительства действовать строго в конституционных рамках;
5)меньшая склонность к военным переворотам;
6)более длительные политические карьеры, позволяющие накопить опыт и наладить отношения.
Рассмотрим некоторые из особенностей детальнее.
Опора на большинство в парламенте раскрепощает правительство, избавляет его от необходимости искать сомнительные, обходные пути. Для президентской республики о подобной практике приходится только мечтать. Факты политической истории на этот счёт более чем убедительны. Так, если в парламентских республиках, в тех странах “третьего мира”, где хотя бы год, в период с 1973 по 1987 гг., существовало демократическое правление, правительства опирались на поддержку большинства парламентариев 83% времени пребывания у власти, то в президентских - 48%.
Другими словами, большая часть времени президентские кабинеты были правительствами меньшинства, не имеющими поддержки парламента, что неизбежно вело к конфликтам между двумя ветвями власти – президентом во главе исполнительной и парламентом.
Конечно, излишне фрагментированная многопартийная система, также может создавать трудноразрешимые проблемы для любой формы правления. Так, при неразвитой партийной системе (как в РМ), даже миноритарная (тем более - антисистемная, экстремистская) партия может оказаться частью парламентской коалиции большинства. Подобный расклад политических сил (а у нас в РМ именно такой) может стать не менее пагубным для стабильности политической системы, чем тупик во взаимоотношениях исполнительной и законодательной властей.
Кроме того, возникают проблемы в принятии современных и правильных решений в управлении обществом.
И, тем не менее, хотя фрагментированная многопартийность и осложняет политическую жизнь в парламентской республике, в подавляющем большинстве случаев она не губит её. Ведь даже миноритарные партии (речь, конечно, не идёт об антисистемных), входящие в правящую коалицию и представленные в правительстве, заинтересованы в его выживании и не склонны дестабилизировать ситуацию. И исторические факты подтверждают тезис о повышенной устойчивости парламентской республики.
Так, с 1945 по 1987 гг. в индустриально развитых странах, в которых существовали парламентские демократии, 111 правительств из 345 были правительствами меньшинства со средним сроком жизни 14 месяцев. И все же, парламентские системы во всех этих случаях устояли перед подобными превратностями судьбы.
В президентских же республиках стимулы для межпартийного сотрудничества гораздо слабее. В отличие от коалиционного правительства, президентство неделимо. Вследствие чего президент может пригласить членов других партий в свой кабинет только на индивидуальной основе, а не в составе коалиции. Поэтому логика борьбы за власть быстро выталкивает парламентариев, включая оставшихся вне администрации, от правящей партии в оппозицию. Происходит своеобразный паралич власти.
Суть парламентаризма – взаимозависимость законодательной и исполнительной властей. Премьер-министр со своим правительством не может выжить без хотя бы пассивной поддержки парламентского большинства. А так как правительство и парламент, словно скованны одной цепью – центральная исполнительная власть вправе распустить высший орган законодательной власти, а парламент вправе выразить недоверие правительству, - то они застрахованы от патовых, тупиковых ситуаций.
В противовес этому, суть президентской системы – независимость ветвей власти друг от друга. Президент и парламент избираются народом независимо друг от друга со своими самостоятельными мандатами на фиксированный срок. И если они, по образному выражению российского политолога В.Кувалдина, “сойдутся в клинче”, как порой случается, из него почти невозможно будет выйти законным путём. Не имеющий опоры в Парламенте президент испытывает сильный соблазн править при помощи указов, декретов в обход высшего законодательного органа.
В свою очередь, Парламенту, чтобы убрать политически изолированного или действующего вразрез с Конституцией президента, надо прибегнуть к сложной политико-судебной процедуре импичмента, успешное осуществление которой требует уйму времени и мобилизации всех властных ресурсов. Поэтому в президентских (и, отчасти, в полупрезидентских) республиках велик риск прогрессирующей эскалации кризиса: социально-экономического – в политический, парламентарного – в правительственный, конституционного – в тотальный кризис власти, вплоть до паралича.
Именно поэтому, в поисках выхода конфликтующие стороны, лишённые конституционных средств и ресурсов, часто апеллируют к силовым структурам, прежде всего к армии. Именно поэтому, неизменным спутником президентских режимов, особенно в странах, недавно расставшихся с авторитарно-тоталитарным прошлым, без демократических традиций, являются военные перевороты.
Наконец, парламентские формы правления создают более благоприятные условия и для профессиональной политической карьеры, а значит – и для компетентного управления. Министры, назначенные президентом, чаше всего приходят и уходят и, как правило, не возвращаются. Парламентские же министры работают не в одном кабинете. Если проанализировать все министерские назначения в Западной Европе, Соединённых Штатах и Латинской Америке с 1950 по 1980 гг., то процент долгожителей, не единожды занимавших министерский пост в парламентских демократиях, почти в три раза выше, чем в президентских.
И ещё один парадоксальный факт: в правительствах, ответственных перед парламентом, министры каждый раз задерживаются почти в два раза дольше, чем в президентских. Специалисты находят этим фактам простое и убедительное объяснение.
Президенты, не имеющие парламентского большинства, вынуждены часто менять своих министров, чтобы ублажать законодателей и заручиться их поддержкой по ключевым для себя вопросам. В течение президентского срока подобные ситуации возникают многократно, и всякий раз приходится кого-то отдавать на заклание.
В парламентских же системах сами министры от различных политических сил являются важным фактором стабильности. Представляя свои партии в коалиционных кабинетах, они олицетворяют и скрепляют политическое межпартийное сотрудничество и большинство. Для их отставки нужны очень серьезные основания (личные причины, внутрипартийная борьба, переход партии в оппозицию), в противном случае, разражается правительственный кризис, а вслед за этим – парламентский.
Правда, у парламентских республик есть один потенциально крупный недостаток.
Эффективность и стабильность парламентской формы правления в значительной мере зависят от характера партийной системы в целом и политических партий в частности, соревнующихся за места в парламенте и соответственно составляющих парламентское большинство. Поэтому в ситуации, когда значительное количество мест получает экстремистская (ие) партия (ии), возникает реальная угроза тирании, которую в состоянии создать простое большинство депутатов в высшем законодательном органе.
Заметим, что в только что описанном случае, мы сталкиваемся с так называемым первым парадоксом демократии, когда антисистемная (ые) партия (ии), пришедшая демократическим путём в демократический парламент, может демократическим же способом проголосовать за свёртывание или даже упразднения демократии (или государства, как у нас в Молдове). Данный парадокс свидетельствует об определённой хрупкости либеральной демократии, о том, что для её поддержания в стабильном состоянии необходима целая система взаимосвязанных объективных и субъективных факторов.
В свою очередь, судьба партий и структура партийной системы в немалой степени определяется способом избрания законодателей, т.е. тем, какая избирательная система – мажоритарная, пропорциональная или смешанная – установлена в стране.
Установление той или иной избирательной системы есть результат субъективного выбора, который нередко определяется соотношением политических сил в законодательном органе, зависит от конкретных социально-политических условий и является вопросом политической целесообразности. Те или иные способы определения выборов часто оказываются более выгодными отдельным партиям и, естественно, что они добиваются включения в избирательное законодательство именно этих выгодных им способов.
Например, в 1993 году Италия перешла от пропорциональной системы к смешанной, преимущественно мажоритарной, а Новая Зеландия – наоборот, от мажоритарной к пропорциональной. Примечательно, что в обеих странах вопрос этот решался путём общенационального референдума.
Другой наглядный пример – изменение избирательной системы в России: С 1993 г. по 2007 г. Государственная дума РФ избирались по смешанной системе - половина депутатов (225) - по одномандатным округам по мажоритарной системе, а вторая половина – по единому избирательному округу по пропорциональной системе с проходным барьером в 5 % для политических партий. По этой схеме проходили выборы в Государственную Думу I—IV созывов. Затем в электоральную формулу были внесены изменения и дважды с 2007 по 2011 годы выборы в Государственную думу проходили только по пропорциональной системе, причём проходной барьер составлял 7 %. С 2016 года в РФ вновь вернулись к смешанной избирательной системе и выборы в Госдуму VII созыва проходили именно по ней [6].
В любом случае, в своей политике партии учитывают установленную избирательную систему и приспосабливают к ней свою деятельность по улавливанию голосов избирателей. Избирательная система оказывает значительное влияние и на партийную систему, и на форму правления, и на устойчивость новой демократии.
Вместе с тем, характеристика президентской республики будет неполной, если мы, наряду с недостатками, не отметим и ряд её достоинств.
Первое из них состоит в самом факте прямого избрания всеми гражданами страны главы государства и исполнительной власти, ибо всенародно избранный президент являет собой средоточие общенациональных интересов, выступает символом нации, принадлежности граждан к единому государству. Эта форма даёт значительные полномочия одному лицу, которое может осуществить руководство в чрезвычайных обстоятельствах. И в качестве примера успешной деятельности в чрезвычайной ситуации президентской республики, благодаря именно данному достоинству, её сторонники, в том числе у нас в РМ, любят ссылаться на Францию, где в 1958 г. Ш. де Голлем была осуществлена конституционная реформа и вместо парламентской республики была установлена полупрезидентская (я бы даже сказал - на 2/3 президентская) республика.
Однако данное достоинство, как замечают специалисты, не следует интерпретировать однозначно. Ибо даже достоинство может обернуться недостатком. Я полагаю, что рьяным сторонникам президентской республики будет полезно познакомиться с мыслями по поводу применения Конституции Франции 1958 г., высказанными известным французским юристом Б.Лавернем. По его мнению, приобретённый исторический опыт Франции (с момента принятия Конституции 1958 года) содержит в себе как положительные, так и отрицательные итоги.
Несомненным успехом стало достижение стабильности власти и прекращение правительственной чехарды. Благодаря этому удалось уже при де Голле, освободить страну “от тяжёлой опеки США со времён окончания Второй мировой войны”, а при сменившем его Президенте Помпиду, привести государство “к самому высокому уровню индустриализации, когда-либо достигнутому в прошлом”. Франции удалось восстановить свою независимость и международный престиж. [См.:7].
Отрицательным моментом, как считает Лавернь, стало ослабление парламента и значительное возрастание роли исполнительной власти, получившей неоспоримое превосходство над законодательной властью. Притом, что гарантией эффективности государственной системы в этом случае становятся личные качества главы страны. Поскольку подобных гарантий заранее дать нельзя, Лавернь объявляет себя твёрдым противником президентского правления.
Иной недостаток он видит в том, что ответственность правительства перед парламентом приобретает явно формальный характер (напоминаю, что в полупрезидентской республике правительство несёт двойную ответственность – и перед президентом, и перед парламентом).
Важным представляется и то обстоятельство, что парламент и президент как “два суверенных института”, избираемых путём всеобщего голосования, противостоят друг другу. Но из двух суверенных властей в государстве одно становится излишней, и сложившееся положение возможно без особых осложнений лишь до тех пор, пока парламент не окажется в оппозиции к президенту. Необходимо, заключает Лавернь, установление конституционного равновесия между законодательной и исполнительной властью. Образование сильного государства не должно происходить “путём молчаливого устранения суверенитета нации и установления на руинах демократии личной диктатуры одного вождя”. [7, с.34].
Другим достоинством президентской республики является большая раскрепощенность и одновременно ответственность парламентариев в законотворческой деятельности вследствие того, что они не несут прямой ответственности за действие правительства.
Наконец, президентская республика, рассуждая абстрактно, в принципе, обеспечивает большую степень стабильности правительства в целом (не отдельных министров), чем парламентская, так как президент, как глава исполнительной власти, избирается на фиксированный в Конституции срок. И изменение политической конъюнктуры в течение этого срока в меньшей мере влияет на состав правительства, а главное – на проводимую политику, чем в парламентской республике, где дело может доходить до самой обыкновенной правительственной чехарды.
Однако повторяю, отмеченные достоинства президентской республики присуще ей в принципе, при благоприятном раскладе политических сил. Но как только возникают кризисные ситуации, а в переходном периоде подобные ситуации являются своего рода нормой, то начинаются трения во взаимоотношениях исполнительной и законодательной ветвей власти и провоцирование конституционного кризиса. Вероятность последнего особенно возрастает, если, как я уже подчёркивал, президент и парламентское большинство принадлежат к различным политическим силам.
Ведь даже в полупрезидентской республике в этой ситуации возникает серьёзный конфликт между президентом, с одной стороны, и правительством, и парламентом, с другой, как это, к примеру, произошло, к примеру, во Франции в середине 80-х – начале 90-х годов, когда Елисейский дворец занимал представитель социалистической партии Ф. Миттеран, а пост премьер-министра – представитель правоцентристских сил. А что же говорить о президентской республике.
Но зачем так далеко ходить? Вспомним два конституционных кризиса в Р. Молдова: в 1995-1996 гг. и в 1999-2000 гг.
Таким образом, в общем плане и в краткосрочной перспективе выбор между парламентской и президентской формами правления может означать выбор между единым, но нестабильным руководством и руководством стабильным, но чреватым конфликтами двух властей.
Кроме того, показательно, что в 70-х – 80-х годах XX в., в условиях неуклонного усиления реальных прерогатив в руках исполнительной власти, многие аналитики не без основания забили тревогу относительно наметившихся авторитарных тенденций в ряде индустриально развитых стран, прежде всего, с президентскими и полупрезидентскими режимами.
Так, известный американский историк и политолог А.М. Шлезингер-мл. написал объёмный труд под красноречивым названием “Имперское президентство”, в котором указывалось, что президент США по объёму сосредоточившихся в его руках реальных властных полномочий далеко превзошёл многих монархов и императоров прошлого. А крупнейший французский политолог и социолог М.Дюверже, используя подобные же аргументы, охарактеризовал режим, установленный Ш. де Голлем во Франции, как республиканскую монархию.
В подтверждении главного тезиса о преимуществе парламентской республики перед президентской в деле консолидации демократии, приведу дополнительно 4 аргумента, основанных на историческом опыте, сравнительных исследованиях западных политологов и выраженных в убедительных цифрах. Их воспроизводит в своих сочинениях и российский политолог В.Б.Кувалдин. [См.3].
ПЕРВЫЙ аргумент contra президентской республики и pro
парламентской. Политологи-компаративисты проанализировали тенденции политического развития всех 93 стран, которые получили независимость между 1945 и 1979 гг. и результаты анализа более чем впечатляют. Из отмеченных 93 стран, к 80-м годам только 15 консолидировались в стабильные демократические режимы. Причём, все 15, подчёркиваю, все, выбрали в момент обретения независимости парламентскую форму правления (наряду с ещё другими 26 странами, которые, выбрав такую же форму правления, не удалось перейти к устойчивым демократиям).
В то же время, из 52 стран, которые избрали другие формы правления (36 – президентские, 3 – полупрезидентские, 13 – монархии), ни одна не достигла устойчивой демократии. Вдумайтесь в этот вывод, основанный на фактах политической истории – ни одна из президентских республик, установленная в государствах, получивших независимость после 1945 г., не способствовали установлению устойчивой, плюралистической, либеральной демократии, ни одна! Все страны с президентской формой правления скатились к той или иной форме авторитаризма, к той или иной форме диктатуры. Только парламентская республика содействовала упрочению демократии. Хотя, конечно, парламентская форма не обеспечивает 100% результат, не является панацеей от диктатуры. Но лишь она предоставляла и предоставляет шанс на консолидацию демократии. Только она одна.
ВТОРОЙ аргумент. Компаративисты обобщили опыт и более широкой группы государств, практически всех, которые существовали в интервале с 1973 по 1989 гг., т.е. в первые 15 лет третьей демократической волны. Выяснилось, что в этот период в 77 из 168 государств, хотя бы в течение одного года, существовал демократический режим. И если исключить из их числа 24 старые демократии, входящие тогда в Организацию экономического сотрудничества и развития, остаётся 53 страны, из которых 28 были парламентскими, а 25 – президентскими республиками. Так вот, демократиями в течение десяти лет подряд оставались 17 из 28 парламентских республик (т.е. 61%) и только 5 из 25 президентских (т.е. 20%).
ТАКИМ ОБРАЗОМ, и в этом случае, в краткосрочном плане, уровень выживаемости парламентских демократий оказался в 3 раза выше, чем президентских.
Несомненно, эти цифры не надо абсолютизировать. Есть обстоятельства, которые корректируют, но отнюдь не перечёркивают сравнения в пользу парламентских республик в краткосрочном плане. А если в ходе сопоставления принять во внимание также и характер партийных систем, то обнаружится, что в условиях многопартийности перевес в пользу парламентской формы правления становится столь же неоспоримым, как и в долгосрочном плане.
ТРЕТИЙ АРГУМЕНТ. Политологи, исследуя все 31 устойчивые демократии, которые существовали не менее 25 лет подряд, выявили ещё один неоспоримый факт преимущества парламентского режима: Только 4 из 31(Венесуэла, Колумбия, Коста-Рика и США) имеют президентскую форму правления, и ни в одной из указанных стран не было многопартийной системы (есть только одно исключение на этот счёт: Чили с 1933 по 1973гг. Но и здесь, как известно, в 1973 г. произошёл военный переворот, и установилась диктатура А. Пиночета).
Итак, исторические факты свидетельствуют, что многопартийность, тем более та, которая существует в излишне фрагментированном и поляризованном виде в РМ, в сочетании с президентской республикой, которую хотят установить в РМ некоторые силы, образуют, по образному выражению В.Кувалдина, “взрывчатую смесь”, которая сводит шансы демократической консолидации к нулю, зато открывает двери настежь диктатуре.
ТАКИМ ОБРАЗОМ, вопреки утверждению, что президентская республика является оптимальной формой управления государством, которая обеспечит стабильность и прогресс молдавского общества, на самом деле, как, безусловно, свидетельствует политический опыт, её установление в условиях многопартийности неизбежно приведёт к ещё большей дестабилизации страны.
Ведущие специалисты мира на основе неопровержимых фактов доказывают: чем больше в президентских демократиях партий, тем неустойчивее политическая система. Многопартийность делает особенно уязвимой президентскую республику вследствие трёх негативных эффектов: 1) большая вероятность паралича власти вследствие противостояния президента и парламента; 2) сильная идеологическая поляризация политической жизни;3) сложность создания в парламенте межпартийных коалиций президентского большинства.
А ведь все эти “негативные эффекты” дали о себе знать почти в полной мере в РМ в период с 1994г., после принятия Конституции-94 до конституционной реформы 5 июля 2000 г., когда РМ была на 3/4 парламентской республикой. Тогда дважды, как мы помним, возникал полупаралич власти, вследствие противостояния президента и парламента.
Первый раз, в 1995-96 гг., - между Президентом РМ М.Снегуром, с одной стороны и агросоциалистическим большинством Парламентом во главе со Спикером Парламента П.Лучински и Правительством РМ А.Сангели, с другой стороны.
Второй раз, в начале в 1998-1999г., - между Президентом РМ П.Лучински, с одной стороны и парламентским большинством АДР во главе лидером АДР М.Снегуром и Правительством И.Стурзы, с другой. Затем, в 2000 гг., когда изменилась политическая конфигурация в Парламенте, возникло противостояние между Президентом РМ П.Лучински и Премьер-министром Д.Брагишем, с одной стороны и Спикером Парламента Д.Дьяковым при поддержке значительной части депутатов, с другой.
Конституционная реформа 5 июля 2000 г. институционально улучшила ситуацию в РМ. Однако сильная идеологическая поляризация политической жизни в РМ как была, так и осталась до сих пор. Как и сложность создания межпартийных коалиций. И дело здесь не только в том, что в РМ наличествуют антигосударственные партии и этот фактор крайне негативен. Но и в том, что существует, как показывает драматический опыт 2009 г., и внешнее воздействие на принятие решений со стороны политических сил РМ, в результате чего они не свободны в их принятии. А если к этому добавить конфронтационную политическую культуру, доминирующую среди политической элиты, то становится понятным, что установление президентской республики – самоубийственно для молодой становящейся молдавской демократии.
И, тем не менее, несмотря на все противопоказания, которые, вероятно, были известны многим специалистам в постсоциалистических странах, многие из этих государств, а точнее – их политический класс выбрал именно президентскую форму правления. Или, в крайнем случае, на 2/3 президентскую или полупрезидентскую.
В поисках ответа на вопрос, чем обусловлен выбор той или иной формы правления, политологи выделяют в качестве решающего фактора степень преемственности на уровне элит. Чем она выше, чем прочнее позиции старой номенклатуры в новой системе власти, тем вероятнее выбор президентской формы правления.
Кроме того, выбор той или иной формы правления определяется логикой борьбы за властные ресурсы государства. Представители старых элит в момент конституирования нового независимого государства предпочитали президентскую республику потому, что так легче было держать все под контролем, не подпуская чужаков. А политические нувориши, вошедшие на рубеже 80-90-гг. в мир политики на антикоммунистической волне, выбирали парламентскую систему, поскольку она им открывала более широкие возможности доступа к власти.
ЧЕТВЁРТЫЙ АРГУМЕНТ. Сравнительный анализ тенденций политического развития в 90-х годах стран Центральной Европы (ЦЕ) постсоветских государств (ПГ) убеждает, что парламентские республики ЦЕ более предпочтительны для демократической консолидации, чем даже смешанные форму правления в виде полупрезидентских республик, учреждённых в подавляющем большинстве государств бывшего Советского Союза, не говоря уже о президентских.
В то время как в ЦЕ все попытки президентов увеличить свою власть жёстко блокировались правительством и парламентом, на постсоветском пространстве президенты почти повсюду уверенно подмяли (или подминают) под себя своих оппонентов.
Я хочу ещё раз специально оговориться, что до сих пор сопоставление парламентской и президентской республик шло под одним, единственным углом зрения – какая из форм правления в большей или меньшей мере способствует демократической консолидации власти и общества, какая из форм правления способствует лучшей выживаемости политической демократии. Вывод политической истории XX века ясен, однозначен, определёнен – парламентская республика.
Но есть и другой вопрос, который мы здесь не рассматриваем, и не будем здесь рассматривать – какой политический режим предпочтительнее для переходного периода к рынку – демократический или авторитарный, демократия или диктатура? И вытекающий отсюда третий – какая форма правления адекватнее авторитарному режиму, диктатуре – президентская, смешанная или парламентская республика?
И здесь вывод политической истории XX века тоже определёнен, ясен, однозначен – президентская республика.
Но мы же в РМ уже перешли к рынку. Так что нет никакой транзитологической экономической необходимости устанавливать политический режим со значительными элементами авторитаризма.
Но если сторонники президентской республики полагают, что спасение РМ в диктатуре, то тогда все правильно – для диктатуры в Молдове необходимо установить президентскую республику. Я же полагаю, исходя из опыта Европы, в которой мы живём, что в XXI веке следует жить в условиях правовой, плюралистической, либеральной демократии, а лучшей оптимальной формой правления для неё является парламентская республика. С одним, правда, уточнением – в парламентской республике с сильным, стабильным, ответственным и эффективным правительством.
В связи с рассмотрением сравнительных достоинств и недостатков обеих чистых республиканских форм правления, возникает резонный вопрос - не следует ли вообще отказаться от парламентской и президентской республик в новых демократиях с тем, чтобы попытаться сконструировать в них, исходя из специфики той или иной страны, ту или иную модель смешанной формы, соединяя в единое целое достоинство обеих чистых форм и избавляясь от их недостатков.
Вопрос в абстрактной форме, сам по себе, правомерен. Однако, ответ на него не так уж и прост, как может показаться. Ибо достоинства неразрывно, как обе стороны медали, связаны с недостатками. Кроме того, практическая проблема состоит в ограниченности опыта успешного функционирования смешанных систем (полупрезидентская, к примеру, во Франции и Финляндии). И, наконец, ответ возможен исключительно конкретно-исторически. В связи с чем необходимо рассмотреть вопрос, какая из основных видов республики наиболее благоприятна целям консолидации демократии в переходный период.
ЛИТЕРАТУРА
1. См.: Гельман В.Я. Избирательные кампании в России: испытание электоральной формулы // Полис.1996.№ 2. С.84-100; Голосов Г.В. Пределы электоральной инженерии: “смешанные несвязанные “ избирательные системы в новых демократиях // Полис.1997.№ 3.С.102-113; Лейпхарт А. Конституционные альтернативы для новых демократий // Полис.1995.№ 2.С.135-146; Политическая наука новые направления. Пер. с англ. / Научный ред. Е.Б.Шестопал. М.: Вече, 1999.С.149-204,218-232; Таагапера Р., Шугарт М.С. Описание избирательных систем // Полис.1997.№ 3.С. 114-136; Гришин Н. В. Избирательная система как институт артикуляции политических интересов общества //Каспийский регион: политика, экономика, культура. — 2013. — № 2. С.42-48;Скосоренко Е. Е. Избирательная система России: мифы и политическая реальность — М.: «Формула права», 2007. — 206 с.; Иванченко А. В., Кынев А. В., Любарев А. Е. Пропорциональная избирательная система в России: история, современное состояние, перспективы. М.: Аспект Пресс, 2005. — 333 с.; Cowhey P.F.,McCubbins M.D.(eds). Political structure and public policy in Japan and the United States: Cambridge University Press, 1966; Weaver R.K., Rockman B.A.(eds). Do institutions matter? Washington(D.C.): Brookings Institution, 1993).
2.См.: Результаты досрочных парламентских выборов в Молдове 27 февраля 1994 года// ; Результаты парламентских выборов в Молдове 22 марта 1998 года// http://www.e-democracy.md/ru/elections/parliamentary/1998/ ; Результаты досрочных парламентских выборов в Молдове 25 февраля 2001 года// http://www.e-democracy.md/ru/elections/parliamentary/2001/ ; Парламент Молдавии // https://ru.wikipedia.org/wiki/Парламент_Молдавии.
3. Кувалдин В.Б. Президентская и парламентская республика как формы демократического транзита // Полис. 1998. N 5. С. 134-138.
4. Лейпхарт А. Конституционные альтернативы для новых демократий// Полис. 1995. №2.С.135-146.(Источник - Lijphart A. Constitutional Choices for New Democracies//Journal of Democracy.Winter.1991).
5. См., например: Общая теория права и государства: Учебник / Под ред. В.В.Лазарева. – М.: Юрист,1996; Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть: Учебник / Под ред. Б.А.Страшуна. Т.1-2. – М.: БЕК , 1996; Пугачёв В.П., Соловьёв А.И. Введение в политологию: Учебник. – М.: Аспект Пресс,1996; Гаджиев К.С. Введение в политическую науку: Учебник. - М.: “Логос”,1997; Кувалдин В.Б. Президентская и парламентская республика как формы демократического транзита. Указ.соч. ( Более подробно и детально В. Кувалдин изложил свой материал в статье в “Независимой газете” (Москва). – “Блеск и нищета президентства (Политическая система, созданная под Ельцина, превратилась в анахронизм)”. Для более углублённого понимания проблемы см.: Политическая наука новые направления. Пер. с англ. / Научный ред. Е.Б.Шестопал. М.: Вече, 1999.С.149-204,218-232.
6. Выборы в Государственную думу в РФ// https://ru.wikipedia.org/wiki/Выборы_в_Государственную_думу
7. См.: Концепция разделения властей: история и современность. Научно-аналитический обзор. - М.:ИНИОН, 1992.С.33-34.
(Продолжение последует).