XIX век охарактеризован, как век технического прогресса и широким развитием естественных наук. Этот же век дал новые определения и формам общественной жизни. Сформировавшая система управления, в развитых странах, Франция, Германия была названа – бюрократией. Словосочетание французского и греческого слов: (bureau) - бюро, письменный стол, кабинет и (кратия) - власть, сила – если выразить по-русски – власть стола.
Именно в XIX веке бюрократический режим получил наиболее полное развитие. Эта система управления, присущая эксплуататорским государствам, характеризующаяся полной оторванностью от жизни народа и деспотическим навязыванием народу методов управления, чуждых его интересам. Бюрократизм состоит в том, что господствующий эксплуататорский класс осуществляет свою власть через своих ставленников - чиновников, образующих бюрократию - особую замкнутую касту оторванных от масс, стоящих над массами привилегированных лиц.
Бюрократия не находится в прямой связи с той или иной формой правления. Либерально – демократический строй и парламентарная республика, в одинаковой степени, создают и питают бюрократию. Абсолютная монархия покровительствует ей и опирается на нее. От бюрократической системы, вообще, следует отличать бюрократию в политическом смысле слова.
Под бюрократией в этом смысле понимается господство класса профессиональных чиновников. Бюрократия является одним из видов олигархии, по Аристотелю - извращенной формы господства. Бюрократия – самодовлеющее господство чиновников в интересах не всего государства, а одного лишь правящего класса. Поэтому бюрократия оторвана от народа и одинаково чужда всем его классам: дворянству, которому она завидует и не защищает его исторических привилегий, промышленным классам и бизнесу, потому что она не знает потребностей гражданского оборота, не заботится об интересах развития прогресса, простому народу, потому что она относится враждебно к социальным реформам.
Отрицательные свойства бюрократии объясняются, именно, самодовлеющим ее характером, классовой ее организацией и целью. Отсюда кастовая замкнутость бюрократии; презрительное ее отношение к «нечиновникам», отсюда - незнание действительной жизни, рутинность и формализм, мелочная регламентация и полицейская подозрительность, отрицательное отношение к общественной самодеятельности и инициативе.
В работе «Восемнадцатое брюмера Луи Бонапарта» Карл Маркс, говорит о бюрократической и военной организации, созданной французской буржуазией, как об этом чудовищном организме - паразите, обвивавшем, точно сетью, всё тело самодержавной монархии, - организации, ещё более усиленной Наполеоном, он писал: «Все перевороты совершенствовали эту машину, вместо того чтобы сломать ее» (К.Маркс и Ф. Энгельс, Избр. произв., т. 1, 1948, стр. 292).
Бюрократическая система, в современном виде, создана Наполеоном. Требуя от исполнителей безусловного подчинения своей воле, Наполеон во главе каждого ведомства поставил лиц, ответственных перед ним за свою часть и потому господствующих в своей части единолично.
Бюрократическая система была требованием того военного духа, той дисциплины, которую Наполеон сумел ввести в свою администрацию, его министры и префекты должны были повеле¬вать и повиноваться, как полковой командир подчиняется своему начальнику и повелевает подчиненными.
Бюрократизм - явление историческое. Формы его менялись в связи с изменением эксплуататорских общественно- экономических формаций, но сущность его всегда оставалась угнетательской, без учета интересов как государства, так и народа. Под бюрократом подразумевают чиновника, слишком ревнивого к своей власти, потому что сама бюрократия заключается, между прочим, в возвышении единоличной власти чиновника. В своей иерархии он – царь и бог.
Историческое развитие России, в тот же период, ход государственного управления, был «заимствован», с оглядкой на Запад, отражал те же социально - экономические перемены, что и на Западе, и представляет, поэтому, множество даже внешне сходных черт с историей французской, например, бюрократии.
Наши первые чиновники, дьяки 15 - 16 вв., как показывает само слово, брались из низшего духовенства («дьяк», «дьячок» - низший служитель культа православной церкви), а по своему социальному положению были близки к холопам: в княжеских завещаниях мы встречаем дьяков в числе отпускаемых на волю.
Как это было и на Западе, роль бюрократии росла по мере роста денежного хозяйства и появления торгового капитала. Как и там, бюрократию ненавидела феодальная знать, рассказывавшая уже при Грозном, как у московского великого князя появились новые доверенные люди - дьяки, которые «половиной (своих доходов) его кормят, а половину себе берут». И уже при непосредственных преемниках Грозного в Москве бывали дьяки (братья Щелкаловы), состоявшие крупнейшими акционерами английской торговой компании и казавшиеся иностранцам, по степени своего влияния, настоящими «царями».
Этого рода дьяки были уже членами боярской думы и, хотя занимали в ней формально самое последнее место, - даже не сидели в ней, а только присутствовали при ее заседаниях стоя, - по сути дела, были самыми влиятельными ее членами: при помощи «думного дьяка» Щелкалова - Борис Годунов стал царем, «думный дьяк» из купцов Федор Андропов при Владиславе
правил московским государством. В это время о дьячих местах, уже хлопотали «новые» дворяне хорошего происхождения, не стесняясь тем, что дьяк - «чин худой», родовитого человека недостойный.
Рядом с духовенством, дьяк того времени, был первой русской интеллигенцией: мы имеем историю «Смутного времени», написанную дьяком Иваном Тимофеевым. Стиль этого произведения наводил В. О. Ключевского на мысль, что Тимофеев думал по-латыни; во всяком случае, его современники того же круга знали не только латинский, но и греческий язык. Позже подьячий Котошихин дает одно из замечательнейших описаний Московского государства.
Расцвет московского торгового капитализма в 17 в. должен был сильно толкнуть вперед рост московской бюрократии. Жалобы земского собора 1642 г. на засилье дьяков, построивших себе «хоромы каменные такие, что неудобь сказаемые» (образец таких хором, до революции стоял на Берсеневской набережной реки Москвы, его занимал Институтом этнических культур народов Востока, а в XVII веке дом был построен дьяком Меркуловым и являлся по тем понятиям довольно скромным зданием).
Так что появление среди московских приказов одного, чисто бюрократического, приказа тайных дел, где все было в руках дьяков и куда бояре, управлявшие другими приказами, «не ходили и дел там не ведали» (Котошихин), намечают этот рост, - особенно, если принять в расчет, что и в других приказах фактическими хозяевами часто бывали дьяки. Насколько поднялось социальное самосознание этой группы, видно из того, что еще в начале XVII в. в одном местническом деле, - т. е. в деле, касавшемся счетов между людьми «с отечеством», людьми «великородными», - бывший в числе судей дьяк отколотил виновного палкой, и не видно, чтобы судьи - бояре имели гражданское мужество вступиться за своего одно - сословника.
Тем не менее, о настоящей бюрократии в России можно говорить лишь с эпохи Петра, который был и первым представителем здесь абсолютизма в западно-европейском смысле слова, т. е. представителем личной власти, не связанной традициями феодального общества. Первым настоящим бюрократическим учреждением у нас был сенат Петра (1711 г.), сменивший боярскую думу.
Та, была собранием крупнейших вассалов московского царя, - людей, предки которых сами когда-то были государями, князьями, и хотя к концу XVII в. в эту аристократическую группу влилось много новых людей, а потомки прежних удельных князей были в ней уже в меньшинстве, все же дума оставалась собранием крупных землевладельцев, имевших социальное значение и независимо от своего «чина». Сенат был собранием чиновников, назначенных царем без всякого внимания к их происхождению и социальному положению (на место одного из князей был сейчас же назначен бывший крепостной Шереметева, Курбатов, другому, бывшему крепостному, Василию Ершову, было поручено управлять Московской губернией) и подчиненных самой суровой бюрократической дисциплине.
Думе царь, юридически, не мог приказать - боярский приговор, формально, и в конце XVII в. шел рядом с государевым указом («государь указал и бояре приговорили...»). Но это была лишь форма того, что имело реальное значение в XVI в., это был факт, а не право. Петр еще до учреждения сената обходился без всяких приговоров. Указ об учреждении губерний (дек. 1708 г.) начинался словами: «Великий государь указал... И по тому его, великого государя, именному указу те губернии и к ним принадлежащие города в Ближней канцелярии расписаны»...
С сенатом же царь разговаривал в таком стиле: «С великим удивлением получил письмо из Петербурга, что 8.000 человек солдат и рекрут не доведено туда, чем ежели губернаторы вскоре не исправятся, учинить им за сие, как ворам достоит, или сами то терпеть будете...» (указ 28 июля 1711 г.). Или: «доставить войска на Украину, чтобы конечно, к июлю поспели, сие все, что надлежит к войне, как наискорее управить сенату, под жестоким истязанием за неисправление» (указ 16 января 1712 г.).
Сенат не принял задумку Петра о коллегиальности в принятии решений и постоянно обуреваемый мыслью, что сенаторы ленятся, лодырничают и воруют, Петр сначала вводит в сенат, для надзора, гвардейских офицеров, а потом создает специальную должность «око царево», в лице генерал-прокурора, обязанного следить за тем, «дабы сенат в своем звании праведно и нелицемерно поступал», и чтобы там «не на столе только дела вершились, но самым действом по указам исполнялись», «истинно, ревностно и порядочно, без потеряния времени». А для надзора за всей администрацией, вообще были созданы фискалы, чтобы «над всеми делами тайно надсматривать».
Институт фискалов снова возвращает нас к социальному смыслу бюрократии. Новые петровские учреждения, не только не считались ни с каким «отечеством», но определенно носили буржуазный характер. Обер-фискал Нестеров, тоже бывший крепостной, писал царю о своих «поднадзорных»: «их общая дворянская компания, а я, раб твой, меж ими замешался один с сыном моим, которого обучаю фискальству и за подьячего имею...»
Кроме фискальства, он еще выдвинулся и проектом основать купеческую компанию, которая бы защищала «отечественное» купечество от засилья иностранцев. Простые фискалы выбирались, между прочим, и «из купецких людей», в количестве 50%. Для успокоения дворянства в указе говорилось, что они будут наблюдать «за купечеством», но мы видели, как смотрел на себя Нестеров. Присматриваясь к программе сената, оставленной этому учреждению Петром, когда он отправлялся в Прутский поход, мы видим, что она почти вся состоит из финансово-экономических пунктов («смотреть во всем государстве расходов...», «денег как возможно больше собирать...», «векселя исправить», «товары... освидетельствовать...», «соль стараться отдать на откуп», «заботиться о развитии китайского и персидского торга...»). В этом перечне тонут общие вопросы, как «суд нелицемерный», или специально-военные (образование офицерского запаса).
Сенат Петра носит на себе такой четкий отпечаток торгового капитализма, какого только можно потребовать. В эпоху Петра бюрократия в России не только принимает западно-европейскую форму, но и поднимается почти до такого же пафоса, какой мы находим в эту эпоху на Западе.
В регламенте о полиции (1721 г.) мы читаем: «полиция способствует в нравах и правосудии, рождает добрые порядки и нравоучения, всем безопасность подает от разбойников, воров, насильников и обманщиков и сим подобных, непорядочное и непотребное житие отгоняет и принуждает каждого к трудам и к честному промыслу, чинит добрых домостроителей, тщательных и добрых служителей, города и в них улицы регулярно сочиняет, препятствует дороговизне и приносит довольство во всем потребном в жизни человеческой, предостерегает все приключившиеся болезни, производит чистоту по улицам и в домах, запрещает излишество в домовых расходах и все явные погрешения, призирает нищих, бедных, больных и прочих неимущих, защищает вдовиц, сирых и чужестранных, по заповедям божиим воспитывает юных в целомудренной чистоте и честных науках, вкратце же под всеми сими полиция есть душа гражданства и всех добрых порядков и фундаментальный подпор человеческой безопасности и удобства».
Эта «поэзия» бюрократии скрывала собою грязную и жестокую прозу «первоначального накопления», которому бюрократия служила. Реформа Петра создать коллегиальность в управлении вылилась в создании учреждений под этим названием, где решения принимались коллективом управленцев. Так как:- [Коллегия (лат. Collegium – «общность прав», одинаковая правоспособность) - в широком смысле, всякая совокупность лиц, имеющих одинаковые права и обязанности].
Коллегии, по замыслу Петра I, назывались в России высшие органы государственного управления (соответствующие министерствам), учрежденные императором Петром 1-м взамен прежних приказов указом от 12 декабря 1718 г. Председатель коллегий не мог ничего предпринимать единолично и не иначе, как по соглашению с прочими своими товарищами.
Назначением коллегий было - ограждение внутреннего спокойствия и внешней безопасности государства, охранение добрых нравов и гражданского порядка, поощрение общественной и народной деятельности, способствование экономическому благосостоянию страны и доставление правительству способов для приведения в движение всего государственного механизма. Лейбницевское сравнение государства с часовым механизмом очень нравилось Петру, - и он посылал особых агентов разузнавать, как устроена та или другая отрасль администрации в той или другой стране, чтобы, если нужно, перенять и завести у себя.
В виду этой цели отдельные отрасли управления были распределены между следующими 12 коллегий: 1) иностранных дел, 2) военная, 3) адмиралтейств, 4) духовная (синод), 5) юстиции, от которой впоследствии отделились: 6) вотчинная коллегия, 7) мануфактурная, 8) комерц-коллегия, 9) берг - коллегия, 10) камер - коллегия, 11) штатс-контор- коллегия и 12) ревизион- коллегия.
Организация, компетенция и ход занятий каждой коллегии были предписаны в генеральном регламенте от 20-го февраля 1720 г., и в том же году коллегии начали свою деятельность по предписанному порядку. Дела, решенные и не решенные до этого времени сенатом, из его канцелярии переданы были в канцелярии коллегий по принадлежности. Коллегиям подчинены были губернаторские канцелярии и приказы.
Коллегия иностранных дел, заменила собой прежний по¬сольский приказ с назначением вести все сношения Poccии с другими государствами, как политические, так и торговые. Первым председателем коллегии назначен был канцлер гр. Головкин, вице – председателем - вице-канцлер барон Шафиров, советниками - Остерман и Степанов. На советниках лежала обязанность составления всех бумаг большой важности или требовавших тайны, бумаги меньшей важности составлялись штатом секретарей и переводчиков коллегий. Советники по приглашению Государя иногда участвовали в министерских заседаниях. Дела коллегии решал председатель по совещанию с прочими членами и скреплял в силу указа менее важные бумаги, представляя более важные на личное утверждение самого Государя. Коллегия иностранных дел продолжала существовать и по переименованию прочих коллегий в 1802 г. в министерства, и в 1832 г. вошла в состав министерства иностранных дел.
Председатели коллегий одновременно с этим были и сенаторами. В Москве учреждены были конторы коллегий, в которых представители их (коллежские чины) ежегодно менялись(!). В течение своего почти столетнего существования коллегии пережили много изменений и в компетенциях своих и в соста¬ве членов. При императрице Екатерине 1-й штат коллегий был сокращен на половину, и только половина оставшихся чинов состояла на действительной службе, остальные могли избирать жительство по желанию до призыва на смену функционирующей половине правления. Далее, все коллегии, за исключением иностранной, военной и адмиралтейства, которые находились в ведении верховного тайного совета и самого Государя, были подчинены ведению сената.
В дополнение к 12 названным коллегиям Екатерина II учредила еще: а) малороссийская, б) медицинская, с) духовная римско – католическая и г) юстиции лифляндских, эстляндских и финляндских дел.
Издревне существовавшее на Руси - вечевое управление, на которое опирались реформы Петра и Екатерины II, ломались другими монархами, да и размах русского вотчинного капитализма был шире того, что он мог захватить, и от заведенного ими «часового механизма» скоро осталось почти так же мало, как от петровских фабрик. Остались часто одни названия и внешние формы, или то, что, в сущности тормозило развитие бюрократии, каковы коллегии, затушевывавшие личную ответственность. Практически, русский режим 18 в. был более вотчинным, чем прусский или австрийский той же эпохи.
Попытка путем табели о рангах создать твердую иерархию бюрократических должностей была сорвана вотчинными традициями без всякого труда. Далее среднее дворянство легко перескакивало низшие ступеньки «табели», записывая детей в службу с пеленок; чины им шли регулярно, и к совершеннолетию они часто бывали уже «штаб-офицерами». А для придворной знати мерилом всех вещей была личная близость к императору или к императрице. Попавший в «случай» корнет становился выше всяких тайных и действительных тайных советников, которые иной раз целовали корнету руку. Любимый камердинер Павла I, Кутайсов, почти моментально стал действительным тайным советником и андреевским кавалером, а на нескромный вопрос Суворова, какой службой он этого достиг, должен был скромно ответить, что он «брил его величество».
Бюрократия 18-го века больше, таким образом походила на свою предшественницу 17-го, чем на то, что рисовалось Петру. Остановка в ее развитии была точным отражением остановки в развитии русского капитализма в первые десятилетия после Петра. Как только экономика начинает двигаться вперед более ускоренным темпом, это сейчас же сказывается новым подъемом бюрократии. Таких подъемов после-петровская бюрократия знает два. Первый - как раз в конце 18 и в начале 19 вв. в эпоху Павла - Александра 1, отмеченную новым размахом русского торгового капитализма (образование мирового хлебного рынка и превращение России в «житницу Европы») и вторая, возникновением крупной машинной индустрии.
Наиболее видная фигура русской бюрократии этой эпохи, Сперанский, снова выдвинувший ряд проектов осчастливления России путем переделки административного механизма, вращался в кругу крупной петербургской буржуазии, считал управление «мануфактурами», т. е. министерство промышленности, одним из основных государственных ведомств и был во внешней политике сторонником Франции и противником Англии, главного конкурента нарождавшегося русского промышленного капитала, и очень осторожно поставивший вопрос о ликвидации крепостного права, что и послужило основной причиной опалы Сперанского перед войной 1812.
Царствование Николая I было почти таким нее расцветом русской бюрократии, как и петровское, что тесно связано с расцветом русской промышленности, в это время, отчасти, начавшей уже определять своими интересами внешнюю политику царизма. Довереннейший статс-секретарь Николая, Корф, был учеником и почитателем Сперанского, «начальник штаба по крестьянской части» Николая, Киселев, весьма напоминает прусских бюрократических реформаторов предшествующего периода. Через николаевскую бюрократию идет, таким образом, непрерывная нить от эпохи Сперанского к новому подъему русской бюрократии - знаменитым «реформам 60-х годов», когда и ликвидация крепостного права, и земское «самоуправление», и новые суды были проведены чисто бюрократическим путем, к чрезвычайному озлоблению помещиков, находивших, что «чиновник- бюрократ и член общества суть два совершенно противоположные существа».
Оживление бюрократической работы, опять- таки, точно соответствовало новому подъему капитализма, созданному расширением внутреннего рынка, благодаря частичному раскрепощению крестьян, постройке ж.-д. сети и т. д. Надо прибавить, что все реформы остались недоконченными и половинчатыми, и все не ослабили, а усилили гнет, тяготевший над народными массами.
После эпохи «реформ», бюрократия понемногу превращается в прямой аппарат капитализма. Министры Александра II были, несомненно, «левее» своего царя и на совещании после 1 марта 1881 крупным большинством высказались за конституцию. Победила, временно, феодальная реакция, но по линии экономики и финансов она должна была пойти на крупные уступки. Характерно, что все русские министры финансов конца 19 в. не были людьми бюрократической карьеры: Бунге был профессором, Вышнеградский— крупным биржевым дельцом (что он совмещал также и с профессурой), Витте, один из виднейших железнодорожников, накануне призвания его на высшие бюрократические посты имел скромный чин титулярного советника. «Табель о рангах» пассовал, как и в 18 в., но на этот раз не перед привычками феодалов, а перед требованиями капитала. Наиболее бюрократический характер сохранила п о л и ц и я во всех ее видах, центральная и местная (губернаторы, министерство внутренних дел и, особенно, департамент полиции, ставший настоящим центром всемогущей бюрократии), подчеркивая этим, что и в России «государственная власть все в большей степени приобретала характер обществ, силы, служащей для порабощения рабочего класса».
Пролетарская революция должна была, таким образом, в одну из первых очередей разбить бюрократическую машину. «Рабочие, - писал Ленин в августе - сентябре 1917, - завоевав политическую власть, разобьют старый бюрократический аппарат, сломают его до основания, не оставят от него камня на камне, заменят его новым, состоящим из тех же самых рабочих и служащих, против превращения коих в бюрократов будут приняты тотчас меры, подробно разработанные Марксом и Энгельсом: 1) не только выборность, но и сменяемость в любое время; 2) плата не выше платы рабочего; 3) переход немедленный к тому, чтобы все исполняли функции контроля и надзора, чтобы все на время становились «бюрократами» и чтобы поэтому никто не мог стать «бюрократом».
В период первой мировой войны Англия и Америка «скатились вполне в общеевропейское грязное, кровавое болото бюрократически – военных учреждений, все себе подчиняющих, все собой подавляющих» (Ленин В. И., Соч., 4 изд., т. 25, стр. 387).
В период экономического кризиса 30-х годов бюрократически- военные учреждения США и Англии достигли небывалых в их истории масштабов, обрушиваясь своей тяжестью на рабочий класс и всех трудящихся, а также на передовую интеллигенцию и подвергая особым преследованиям коммунистические партии, профсоюзы защищающие интересы народа.
Советская демократия осуществляется путем привлечения рабочих и крестьян к делу управления, вовлечения их в исполнительные органы власти, организации масс в избирательных кампаниях с целью вызвать большую активность их. Особый размах эти проявления советской демократии получили с 1925. Крестьянство особенно оживилось политически, когда оно вышло из разрухи и стало твердо на путь восстановления своего хозяйства; его потребности стали тогда расти, культурность повышаться, и оно начало все больше и больше интересоваться всеми государственными делами.
Участие масс в советском строитель¬стве беспрерывно растет: так, в 1926 только по одной РСФСР в 51.500 сельсоветах участвовало 830.000 членов сельсоветов (за 1 год против 1925 увеличение на 100 тысяч членов сельсоветов) и было 250 тыс. участников волостных съездов. В 3.660 волисполкомах в 1926 работало 34 тыс. чел., вместо 24 тыс.в 1925.
«Масса должна иметь право выбирать себе ответственных руководителей. Масса должна иметь право... знать и проверять каждый самый малый шаг их деятельности. Масса должна иметь право выдвигать всех без изъятия рабочих членов массы на распорядительные функции. Но это нисколько не означает, чтобы процесс коллективного труда мог оставаться без определенного руководства, без точного установления ответственности руководителя, без строжайшего порядка, создаваемого единством воли руководителя». (Ленин, Соч., т. XXII, стр. 420).
«Как коллегиальность, - говорил Ленин на 7 Всероссийском Съезде Советов,— необходима для обсуждения основных вопросов, так необходима и единоличная ответственность и единоличное распорядительство, чтобы не было волокиты, чтобы нельзя было уклоняться от ответственности» (Ленин, Соч, т. XXIV, стр. 623).
Эта четкая ленинская установка, определяющая сферу применения коллегиальности и единоначалия, стала основой советской организации управления. В настоящее время коллегиальность является определяющим началом в организации деятельности советских органов, а также в судебной системе. Подотчетность, доступность для любого члена общества – этот принцип для руководителя или любого чиновника, отличает власть СССР от любой другой власти любого государства.
Огромной силой и борьбе с канцелярско-бюрократическими методами руководства, против всех остатков бюрократизма являлась большевистская критика и самокритика, рост социалистической культуры, подъём политической активности советского народа, контроль и проверка исполнения.
«Хорошо поставленная проверка исполнения - это тот прожектор, который помогает освещать состояние работы аппарата в любое время и выводит на свет божий бюрократов и канцеляристов». (Сталин И., Вопросы ленинизма, 11 изд., стр. 481).
Контроль над деятельностью советских учреждений осуществляется через сельские собрания, а также через волостные, уездные, губернские, всесоюзные съезды Советов, где миллионы рабочих и крестьян участвуют в решениях государственных дел. Формы практического контроля над деятельностью советских учреждений и участия масс в государственной работе в советской системе весьма обширны и разнообразны; основные из них: секции Советов, организованные по различным отраслям хозяйства и работы (коммунальные, культурные, кооперативно-торговые и т. д.).
В этих секциях члены Советов и привлекаемые рабочие и крестьяне, разрабатывают разные вопросы советского строительства, проводили обследования, подготовляли вопросы для пленумов Советов. В крупных промышленных городах к работе советов за 1926 г. было привлечено сотни тысяч рабочих. В Московском совете, в секциях и в обследованиях, которые они провели, участвовало свыше 40 тысяч чел. (а депутатов в совете 2 тыс.); в Ленинградском совете только в секциях работало 16 тысяч энтузиастов. и т. д.
Из сказанного ясно, что Советская власть отдавало себе отчет в том, какую опасность представляет для пролетарского государства бюрократия, и вела с ней непрерывную борьбу очищением своих кадров.
(Продолжение будет)