ПРЕДИСЛОВИЕ к Справочнику по решениям Конституционного Суда Российской Федерации
(не издан из-за отказа Аппарата Конституционного Суда РФ)
Впервые в рамках одной книги систематизированы законодательство о правовом статусе и деятельности Конституционного Суда Российской Федерации и решения Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам его компетенции. В основу принципа систематизации положена статья 125 Конституции Российской Федерации, установившая предметы его ведения. Этот принцип позволяет составить целостное впечатление о деятельности Конституционного Суда и о круге вопросов, которые он разрешает.
В силу того, что полные тексты решений Конституционного Суда объективно не могут быть помещены в рамках одной книги, указанные решения приводятся в извлечениях из их резолютивных частей, что, по нашему мнению, является достаточным для общего вывода о принятом решении по конкретному делу.
В справочнике помещены решения (постановления и определения) Конституционного Суда Российской Федерации, принятые в период с 1994 года по 1 июля 2005 года и опубликованные в Собрании законодательства Российской Федерации, Российской газете, Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации. По нашим подсчетам, за десять лет работы (с 1994 года) Конституционный Суд рассмотрел около 1000 дел, более половины из которых — об отказе в принятии к рассмотрению жалоб граждан или запросов судов, связанных с конкретным делом. В справочник помещены также некоторые неопубликованные определения, в которых приведены конституционно-правовые истолкования некоторых законоположений по конкретным делам, которые являются общеобязательными и исключают любое иное их истолкование в правоприменительной практике.
Например, в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 25 марта 2004 года № 99-О "По жалобе гражданина Власова Валерия Александровича на нарушение его конституционных прав положениями статей 376, 377 и 378 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации" суд дает конституционно-правовое истолкование некоторых законоположений, обязательное для правоприменительной практики, однако в резолютивной части данного определения отсутствует указание на то, что оно подлежит опубликованию. Спрашивается, как узнать о существовании подобного документа?..
В справочник не вошли многие определения об отказе в принятии к рассмотрению Конституционным Судом жалоб граждан, различных акционерных обществ и запросов судов (а таковых определений насчитывается около 500) как не отвечающих требованиям допустимости в соответствии Федеральным конституционным законом "О Конституционным суде Российской Федерации" ввиду неподведомственности поставленных в них вопросов Конституционному Суду, если, по мнению Конституционного Суда, конституционные права заявителей не были нарушены законоположениями, если по делу не требуется принятия итогового решения, так как правовая позиция Конституционного Суда ранее уже была изложена в других решениях, а также в случаях, когда решения принимались по законам, которые в последующем утратили силу (например, УПК РСФСР, ГПК РСФСР, отдельные статьи ГК РСФСР и другие). Решения по вышеприведенным основаниям являются типовыми и не представляют правового интереса, поскольку жалобы или запросы не были рассмотрены по существу, а определения, которые приведены в справочнике, дают полное представление о характере "отказных" обращений и оснований к их нерассмотрению Конституционным Судом.
Ряд принятых судебных определений также не нашел отражения в этой книге, поскольку они не были официально опубликованы. По нашему мнению, это вызвано нецелесообразностью их обнародования в силу того, что решения по аналогичным делам уже были приняты, официально опубликованы и сохраняют свою силу.
Даже беглый просмотр решений Конституционного Суда наглядно демонстрирует его многогранную деятельность по приведению в соответствие с Конституцией Российской Федерации законов и иных нормативных правовых актов, принимаемых в Российской Федерации как на уровне Федерации, так и на региональном уровне (уровне ее субъектов).
Конечно же, большой пласт нормативных актов неподведомственен Конституционному Суду. Речь идет о нормативных актах федеральных органов исполнительной власти (за исключением нормативных актов Правительства Российской Федерации), Администрации Президента Российской Федерации и ее структурных подразделений, Уполномоченного по правам человека и его аппарата, структурных подразделений органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (за исключением нормативных актов их администраций в лице президентов или глав республик, губернаторов, глав администраций, правительств), судов Российской Федерации, Прокуратуры Российской Федерации, Центрального Банка Российской Федерации (Банка России), Счетной палаты Российской Федерации, Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, органов местного самоуправления. Ему также неподведомственны ненормативные (индивидуально- или правоприменительные) акты органов государственной и местной власти, все акты организаций и индивидуальных предпринимателей.
О том, как Конституционный Суд в течение десяти лет (1995—2005 г.) разрешал дела, входящие в круг его полномочий, видно из следующих данных:
по запросам конституционных государственных органов и лиц (Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации) о соответствии Конституции Российской Федерации законов и иных нормативных актов, издаваемых в Российской Федерации, — 99 решений, из них:
по делам о соответствии Конституции Российской Федерации федеральных законов — 52 решения;
по делам о соответствии Конституции Российской Федерации нормативных актов Президента Российской Федерации — 7 решений;
по делам о соответствии Конституции Российской Федерации нормативных актов Совета Федерации — 0 решений;
по делам о соответствии Конституции Российской Федерации нормативных актов Государственной Думы — 1 решение;
по делам о соответствии Конституции Российской Федерации нормативных актов Правительства Российской Федерации — 10 решений;
по делам о соответствии Конституции Российской Федерации конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации — 30 решений;
по спорам о компетенции — 3 решения, из них:
по спорам о компетенции между федеральными органами государственной власти — 2 решения;
по спорам о компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации — 1 решение;
по спорам о компетенции между высшими государственными органами субъектов Российской Федерации — 0 решений;
по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов о конституционности закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле — 315 решений;
о толковании Конституции Российской Федерации (по запросам Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, органов законодательной власти субъектов Российской Федерации) — 18 решений;
по делам о соответствии Конституции Российской Федерации договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, договоров между органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации — 0 решений;
по иным вопросам, предусмотренным Конституцией Российской Федерации и законами Российской Федерации (о порядке выдвижения обвинения Президента Российской Федерации в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления и о соответствии Конституции Российской Федерации инициативы проведения референдума по вопросу (вопросам) референдума Российской Федерации) — 0 решений.
Статистический анализ принятых решений Конституционного Суда, основанный на реализации его полномочий, показывает, что основной массив рассмотренных им дел связан с запросами государственных органов и лиц, указанных в части 2 статьи 125 Конституции Российской Федерации, жалобами граждан на нарушение их конституционных прав и свобод и запросами судов о конституционности федерального или регионального закона, примененного и подлежащего применению в конкретном деле. Из 433 дел, информация о которых имеется в настоящем справочнике, таких дел насчитывается 383 (88 процентов). Разрешено дел о соответствии Конституции Российской Федерации нормативных актов других видов, изданных различными органами государственной власти, — 23. Из них дел об указах Президента Российской Федерации — 7, о постановлениях Государственной Думы — 5, о постановлениях Правительства Российской Федерации — 10, о постановлении Калининградской областной Думы — 1. Кроме того, в рамках трех дел, наряду с региональными законами, были рассмотрены постановления региональных законодательных органов: постановление Государственной Думы Ставропольского края, постановление Законодательного Собрания Краснодарского края, постановление Законодательного Собрания Оренбургской области и постановления органов исполнительной власти: постановление Правительства Москвы и совместное постановление Правительства Москвы и Правительства Московской области.
Вместе с тем явно выпадает из полномочий Конституционного Суда рассмотрение им двух дел по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод гражданина и акционерного общества (поз. 96 и 232 главы 3) на постановления соответственно Законодательного Собрания Краснодарского края и Законодательного Собрания Оренбургской области, так как очевидно, что постановления никак не могут относится к законам, проверка которых на конституционность предусмотрена частью 3 статьи 125 Конституции Российской Федерации. В принципе, Конституционный Суд должен быть отказать заявителям в рассмотрении подзаконных нормативных актов региональных законодательных органов и ограничиться рассмотрением обжалуемых законов этих же субъектов Федерации. Никакие акты, кроме законов, не могут быть предметом рассмотрения Конституционного Суда по жалобам граждан и запросам судов. В приведенных примерах Конституционный Суд перешел допустимые границы своего ведения и допустил опасный прецедент размывания конституционных установлений о видах подведомственных ему нормативных актов и их юридической силе.
Более того, глава 2 Конституции Российской Федерации говорит только о правах и свободах человека и гражданина, которые неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения. При этом государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности. То есть в главе 2 Конституции ни о каких других лицах, а тем более органах и организациях, речи не идет. Так, образование и статус, например, акционерных обществ в этой главе не прописаны и приравнены к гражданам быть не могут. Правовое положение акционерных обществ, ООО, ЗАО и других юридических лиц, образованных в соответствии с гражданским законодательством, Конституцией не устанавливается, и их деятельность регулируется национальным законодательством, в связи с чем рассмотрение жалоб этих организаций Конституционным Судом также выходит за пределы его полномочий.
Не вписываются эти организации и в понятие "объединения граждан", имеющих право на обращение в Конституционный Суд в соответствии со статьей 96 Федерального конституционного закона "О Конституционным Суде Российской Федерации", которая гласит: "Правом на обращение в Конституционный Суд Российской Федерации с индивидуальной или коллективной жалобой на нарушение конституционных прав и свобод обладают граждане, чьи права и свободы нарушаются законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле, и объединения граждан, а также иные органы и лица, указанные в федеральном законе". При этом понятие "объединения граждан" не раскрывается. В то же время согласно Федеральному закону "Об акционерных обществах" (статья 2) акционерным обществом признается коммерческая организация, уставный капитал которой разделен на определенное число акций, удостоверяющих обязательственные права участников общества (акционеров) по отношению к обществу. Общество является юридическим лицом и имеет в собственности обособленное имущество, учитываемое на его самостоятельном балансе, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде.
Именно неопределенность упомянутого понятия, позволяет, как мы полагаем (а практика конституционного правосудия это подтверждает), обращаться в Конституционный Суд любым юридическим лицам и организациям: акционерным обществам различных видов, предприятиям, банкам, фирмам, кооперативам, религиозным объединениям, общественным и общественно-политическим организациям, жилищно-строительным кооперативам, общественным фондам, благотворительным учреждениям, профсоюзам и другим. В основе большинства подобных обращений лежит имущественный спор между хозяйствующими субъектами, подведомственный арбитражному суду и не имеющий никакого отношения к конституционным правам и свободам человека и гражданина. Поскольку особенностью решений Конституционного Суда по таким делам является их окончательный характер, постольку становится понятной тенденция к увеличению обращений различных заинтересованных организаций именно в Конституционный Суд, а не к продолжению спора по делу в судах общей юрисдикции или в арбитражных судах.
Конституционный Суд принял к рассмотрению также запрос администрации муниципального образования — Кунгурской городской управы — на нарушение конституционных прав сотрудников уголовно-исполнительной системы на обеспечение жильем в порядке, установленном Законом Российской Федерации "Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы". Суд принял решение, во-первых, по запросу ненадлежащего заявителя, во-вторых, по закону, который не противоречил конституционной норме о праве граждан на жилище. То есть данное дело было неподведомственно Конституционному Суду, так как подлежало разрешению иными органами и иными правовыми средствами. Если названный прецедент получит распространение, то органы местного самоуправления буквально "завалят" Конституционный Суд своими обращениями.
Очевидно, что дополнительная нагрузка на судей и работников Секретариата Конституционного Суда по рассмотрению вышеназванных категорий дел идет в ущерб рассмотрению многочисленных дел с жалобами граждан и запросами судов по конкретным делам.
Как уже отмечалось, Конституционный Суд разрешает дела по жалобам граждан и по запросам судов о конституционности закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле. Однако из анализа этой категории дел, сведения о которых помещены в главе 3 настоящего справочника, видно, что предметом рассмотрения судом становились также конституции республик, которые по своей природе являются актами политико-правового, а не регулирующего характера, каковым обладают законы. Таких актов было рассмотрено два: Конституция Кабардино-Балкарской Республики и Конституция Республики Татарстан, в результате чего их отдельные положения были признаны не соответствующими Конституции Российской Федерации. Таким образом, Конституционному Суду надлежало бы отказать заявителям в рассмотрении их запросов на конституционность названных конституций как не удовлетворяющих критерию допустимости в соответствии с Федеральным конституционным законом "О Конституционном Суде Российской Федерации".
Конституционное правосудие в России — дело относительно новое, ему не более 15 лет (первый Закон РСФСР "О Конституционном Суде РСФСР" был принят в 1991 году). Однако рождение второго закона — Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" — сопровождалось нарушением конституционной процедуры его принятия: его проект был внесен в Государственную Думу в апреле 1994 года единолично судьей Конституционного Суда Российской Федерации Н.В. Витруком, который не обладал правом законодательной инициативы в соответствии с частью 1 статьи 104 Конституции Российской Федерации. Закон был принят в июле 1994 года на основании Конституции Российской Федерации 1993 года, определившей новые функции Конституционного Суда, который уже не вправе, как предыдущий суд, самостоятельно принимать к рассмотрению на конституционность правовые акты любых органов и должностных лиц, а также оценивать их действия. Законопроект о Конституционном Суде оказался также недостаточно проработан в некоторых положениях. Например, вышеупомянутое понятие объединений граждан (в статье 96) фигурирует наряду с коллективными жалобами граждан, не определена последовательность обращения судов с запросами в Конституционный Суд по конкретному делу.
Показательным в отношении недопустимости Конституционным Судом самостоятельно рассматривать конституционность нормативного акта является Постановление Конституционного Суда от 21 марта 1997 года № 5-П "По делу о проверке конституционности положений абзаца второго пункта 2 статьи 18 и статьи 20 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 года "Об основах налоговой системы в Российской Федерации". Из постановления усматривается, что Конституционный Суд Республики Коми просил проверить конституционность Закона Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" в целом. Однако из его запроса следовало, что в рассматриваемом Конституционным Судом Республики Коми конкретном деле были применены лишь некоторые положения статьи 20 Закона и не применялись положения статьи 21, устанавливающие местные налоги и сборы, в связи с чем вопрос об установлении местных налогов вышел за рамки предмета рассмотрения по данному делу как недопустимый. В дальнейшем же (см., например, Определение Конституционного Суда от 5 февраля 1998 года № 22-О "Об отказе в принятии к рассмотрению запросов Ленинского районного суда города Оренбурга и Центрального районного суда города Кемерово о проверке конституционности статьи 21 Закона Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации") на запросы о проверке конституционности установления федеральным законом местных налогов и сборов Конституционный Суд, отказывая в их рассмотрении, ссылался на правовую позицию, изложенную в своем вышеупомянутом постановлении 1997 года, в то время как эта правовая позиция была сформулирована применительно к федеральным налогам и налогам субъектов Федерации.
Интересен и такой юридический казус как обращение в Конституционный Суд мирового судьи, который рассматривает, как правило, ограниченный круг несложных дел. Получается, что его статус в этом отношении выше статуса судьи районного, областного и даже Верховного Суда Российской Федерации, который таким правом не обладает, если он рассматривал конкретное дело не единолично. Действительно, Федеральным конституционным законом "О судебной системе Российской Федерации" мировые судьи отнесены к судам субъектов Российской Федерации. Но разве для мирового судьи недостаточно для начала обратиться за разрешением правовой неопределенности в районный суд? Между тем (и это еще один казус) мировые судьи разрешают дела с применением главным образом федерального, а не регионального законодательства (в последнем случае за исключением дел об административных правонарушениях), и по логике вещей должны относится к судам федеральным.
Суды общей юрисдикции и арбитражные суды являются частью судебной системы Российской Федерации, в рамках которой вполне возможно разрешить обнаружившуюся, по мнению нижестоящих судей и судов, неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции Российской Федерации закон или иной нормативный акт. Если же возможности названных судов, вплоть до Верховного Суда Российской Федерации и Арбитражного Суда Российской Федерации, исчерпаны, а неопределенность осталась, то только тогда указанные суды должны обращаться в Конституционный Суд. Ведь не секрет, что зачастую за запросом суда (чаще всего в лице судьи, председательствующего по делу) в Конституционный Суд стоит простая любознательность, "глубокомыслие" или какой-то интерес в затягивании рассмотрения дела по существу.
В силу огромного количества запросов и жалоб в Конституционный Суд, состоящий всего из 19 судей, вполне естественно, что для детального и бесспорного устранения конституционно-правовой неопределенности в законе или ином нормативном акте требуются значительные усилия и время для согласования позиций всех судей и выработки единого мнения по рассматриваемому делу. Это — в идеале. По закону и на практике решение по делу принимается большинством участвовавших в голосовании судей. Фактически решение может быть вынесено пятью, четырьмя или даже тремя судьями из девятнадцати: две палаты (по десять и девять судей каждая) самостоятельно принимают решения большинством голосов судей, принявших участие в голосовании, поскольку палата имеет право рассматривать дела и принимать решения не в полном составе (по разным уважительным причинам), и ни законом о суде, ни регламентом суда не определено минимальное количество судей, при котором палата имеет право рассматривать дела.
Судья Конституционного Суда, не согласный с решением Конституционного Суда, вправе письменно изложить свое особое мнение. Особое мнение судьи приобщается к материалам дела и подлежит опубликованию в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации" вместе с решением Конституционного Суда. При всем уважении к особому мнению судьи по конкретному делу (а зачастую особые мнения судей выглядят убедительнее принятого судом решения) оно никого и ни к чему не обязывает. Вместе с тем оно объективно снижает авторитет суда в глазах и населения, и специалистов, особенно если по решению имеются два, а то и три особых мнения, тем более, если решение принималось неполным составом палаты. Очевидно, что следовало бы отказаться от права судьи на особое мнение и принимать решение по делу только единогласно всем составом суда, а не в основном по палатам, как это имеет место в настоящее время. Полагаем, что значительное сокращение числа обращений в Конституционный Суд за счет мер, ряд из которых нами предложен выше, позволит "разгрузить" судей Конституционного Суда и реализовать это, конечно же, непростое предложение.
Полагаем, необходимо дальнейшее согласование некоторых разночтений в положениях статей 2 и 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации". Так, в статье 2 закреплено, что "полномочия, порядок образования и деятельности Конституционного Суда Российской Федерации определяются Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным конституционным законом", а в абзаце первом пункта 7 статьи 3 — "осуществляет иные полномочия, предоставляемые ему Конституцией Российской Федерации, Федеративным договором и федеральными конституционными законами...". В то же время в абзаце втором этого же пункта записано, что "компетенция Конституционного Суда Российской Федерации, установленная настоящей статьей, может быть изменена не иначе как путем внесения изменений в настоящий Федеральный конституционный закон".
Можно сделать однозначный вывод, что компетенция Конституционного Суда устанавливается только Федеральным конституционным законом "О Конституционном Суде Российской Федерации" и никакими другими федеральными конституционными законами. В практическом плане это означает, что, например, в Федеральном конституционном законе "О референдуме Российской Федерации" положение о дополнительной компетенции Конституционного Суда по оценке на соответствие Конституции России инициативы проведения референдума по предложенному вопросу (предложенным вопросам) референдума должно быть продублировано в Федеральном конституционном законе "О Конституционном Суде Российской Федерации". В то же время в статье 96 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" записано, что правом на обращение в Конституционный Суд с индивидуальной или коллективной жалобой на нарушение конституционных прав и свобод обладают также "иные органы и лица, указанные в федеральном законе". Между тем ни в каком федеральном законе этот вопрос решен быть не может, это — прерогатива федерального конституционного закона.
Что касается нормативных актов субъектов Федерации, изданных по вопросам, входящим в их компетенцию, то, как мы полагаем из текста части 2 статьи 125 Конституции, речь может идти только об актах, издаваемых от имени субъекта Федерации (а таковыми пока что являются только законы, а иных нормативных актов, олицетворяющих субъект Федерации, практика пока еще не знает). Такое понимание основано на буквальном толковании названного конституционного положения. В то же время его конструкция допускает включение в перечень нормативных актов субъектов Федерации нормативных актов их законодательных и исполнительных органов власти (но не их структурных подразделений). Из многочисленных решений Конституционного Суда виден именно такой подход в определении уровня рассматриваемых им актов субъектов Федерации. Это также излишне умножает работу судей. Впрочем, в условиях конституционно закрепленного и реально работающего принципа разделения властей было бы несправедливым ждать от Конституционного Суда разрешения вопросов общей теории права и науки административного права о нормативных правовых актах, олицетворяющих субъект Федерации.
На наш взгляд, представляет интерес такой немаловажный вопрос как уяснение основного предмета разбирательства в Конституционном Суде: о противоречии или соответствии закона или иного нормативного акта Конституции Российской Федерации. Статья 15 (часть 1) Конституции установила, что законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации. Согласно частям 3 и 5 статьи 76 Конституции федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам; законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями 1 и 2 этой же статьи; в случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон. В то же время статья 125 (часть 2) Конституции, устанавливая полномочия Конституционного Суда, определила, что он разрешает дела о соответствии Конституции Российской Федерации законов, конституций республик, уставов других субъектов Федерации, иных нормативных актов.
Термины противоречить и соответствовать имеют разное значение. Так, по Ожегову, противоречить — возражать, не соглашаясь с кем-либо; не соответствовать, заключая в себе противоречия. Соответствовать — находиться в соответствии с кем-нибудь, отвечать чему-нибудь.
Применительно к какому-либо закону противоречие означает, что возможна ситуация, когда конкретное положение закона, реализующее или развивающее конституционную норму, несет в себе иной смысл, который при буквальном толковании, распознавании, сопоставлении оказывается несовместимым с тем или иным положением Конституции, искажает его. То есть при оценке "противоречит — не противоречит" речь может идти только о конкретных положениях, которые имеются и в тексте Конституции, и в тексте закона.
Соответствие же Конституции означает, что конкретное положение закона, реализующее или развивающее конституционную норму, отвечает содержанию того или иного положения Конституции, не противоречит ему. Однако конкретная законодательная норма чаще всего не отражается в конституционных положениях, носящих более общий характер, и потому не может им противоречить. В таком случае необходимость в буквальном толковании, распознавании, сопоставлении конкретного положения закона конституционной норме отсутствует, но исследуемое положение может быть признано не соответствующим Конституции, ибо его там нет. Ну нет этой "буквы" в Конституции! И тут на арену выходят конституционно-правовой смысл, "дух" Конституции или выявленные конституционно-значимые ценности. Для изощренного эксперта и заинтересованного в "нужном" заключении специалиста в области права здесь открываются большие возможности по субъективной трактовке законодательной нормы для формально-догматической оценки на ее соответствие или несоответствие Конституции. Экспертная практика изобилует примерами такого подхода. Вот почему следует быть чрезвычайно бдительными, когда в экспертном заключении мы встречаем такие слова как "представляется", "как мы полагаем", "нам кажется неверным", "наверное", "вполне возможно", "такого положения Конституция не содержит", "указанная норма соответствует (не соответствует) Конституции", "исходя из сочетания таких-то статей Конституции", "рассматривая указанные нормы в их смысловой взаимосвязи с такими-то статьями Конституции", "в конституционно-правовом смысле названное положение означает..." и др., ибо всех их объединяет одно общее свойство: такие оценки не имеют под собой достаточно прочных, прямых и недвусмысленных конституционных оснований.
В решениях Конституционного Суда наибольшее распространение получила такая формулировка как "признать статью (абзац, часть, пункт статьи)... не соответствующей Конституции Российской Федерации". Обычно к этой формулировке прибегают в случаях, когда судом выявлено противоречие исследуемого положения конституционным нормам или их совокупности. Полагаем, что в таких случаях логичнее и последовательнее было бы использовать формулировку "признать статью (абзац, часть, пункт статьи)... противоречащей Конституции Российской Федерации" как более всего отвечающую требованиям статьи 15 (части 1) Конституции, о которой было сказано выше.
Примером использования такой распространенной формулировки Конституционным Судом является, в частности, уже упоминавшееся выше постановление от 21 марта 1997 года № 5-П, в котором положение абзаца второго пункта 2 статьи 18 Закона Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" о том, что органы государственной власти всех уровней не вправе вводить дополнительные налоги и обязательные отчисления, не предусмотренные законодательством Российской Федерации, равно как и повышать ставки установленных налогов и налоговых платежей, признано соответствующим Конституции Российской Федерации. Также судом было признано соответствующим Конституции Российской Федерации положение абзаца первого пункта 2 статьи 20 Закона Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации", которым налог на имущество предприятий, лесной доход и плата за воду, забираемую промышленными предприятиями из водохозяйственных систем, устанавливались законодательными актами Российской Федерации и взимались на всей ее территории; при этом конкретные ставки этих налогов определялись законами республик в составе Российской Федерации или решениями органов государственной власти краев, областей, автономной области, автономных округов, если иное не было установлено законодательными актами Российской Федерации.
Между тем, в отсутствие общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации, закрепленных федеральным законом (а Закон Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" таких принципов не устанавливал), субъекты Российской Федерации на основании статьи 76 (часть 2) Конституции имели полное право самостоятельно устанавливать налоги и сборы на своей территории, а также их ставки. Такое право субъектов Федерации вытекало также из статьи 71 (пункт "з") Конституции, которая отнесла к ведению Российской Федерации только федеральные налоги и сборы, и статьи 72 (пункт "и" части 1) Конституции, которая отнесла к предмету совместного ведения центра и регионов установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации.
Подводя итог, можно сказать, что в приведенном примере Конституционный Суд не увидел явного противоречия Конституции Российской Федерации оспариваемых норм Закона Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации"при отсутствии федерального закона об общих принципах налогообложения и сборов в Российской Федерации. В такой ситуации должен действовать закон субъекта Федерации на основании права, предоставленного Конституцией Российской Федерации, а не закон, принятый до Конституции 1993 года. Представляется, что вынося данное решение, суд исходил из приоритета принципа единства экономического пространства Российской Федерации и обеспечения единой финансовой политики, включающей в себя единую налоговую политику, единство налоговой системы, равное налоговое бремя и установление налоговых изъятий только на основании закона (в контексте читается — федерального закона). А ведь Конституционный Суд в соответствии со статьей 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" должен решать исключительно вопросы права, а не экономической политики государства.
Решения Конституционного Суда окончательны, обжалованию не подлежат и не требуют подтверждения другими органами и должностными лицами. Даже сам Конституционный Суд не может изменить свое решение по делу после его вынесения. Есть только одно должностное лицо, которое по своему конституционному статусу, как мы убеждены, обладает правом вето на любое решение Конституционного Суда — это Президент Российской Федерации. В соответствии с частью 2 статьи 80 Конституции он является гарантом Конституции Российской Федерации, что дает ему право приостанавливать исполнение любого правового акта, если этот акт, по его мнению, противоречит Конституции Российской Федерации.
Нередко можно услышать о несовершенстве Конституции России, в частности, о наличии в ней внутренних противоречий и неопределенностей в понимании тех или иных ее положений. Тем не менее, деятельность Конституционного Суда по толкованию Конституции Российской Федерации при наличии надлежащих обращений всего за несколько лет (до 2000 года, когда было принято последнее постановление по делу о толковании Конституции) привела к тому, что количество таких обращений фактически сошло на нет. Такая тенденция может свидетельствовать как об исчерпании неопределенностей в конституционных положениях, так и о бесперспективности их разрешения. Последнее предположение подтверждается несколькими определениями суда об отказе в принятии к рассмотрению подобных обращений.
Не вступившие в законную силу двусторонние международные договоры Российской Федерации также могут быть предметом рассмотрения Конституционным Судом. Известно, что не все они безупречны с точки зрения национальных интересов России, о чем свидетельствуют многочисленные дискуссии как в ходе их подготовки, так и в ходе их ратификации Государственной Думой. Отсутствие практики рассмотрения Конституционным Судом указанных договоров на предмет их конституционности говорит о том, что власть и общество не используют или не знают как использовать право на конституционную экспертизу заключаемых международных договоров для государственной пользы.
За десять лет своей деятельности Конституционный Суд, имея богатый фактический материал о состоянии конституционной законности в Российской Федерации, ни разу (!) не обратился с посланием к Федеральному Собранию, как это ежегодно делает Президент Российской Федерации, реализуя свое конституционное право. В параграфе 46 Регламента Конституционного Суда Российской Федерации записано: "Конституционный Суд не реже одного раза в год обращается к Федеральному Собранию с посланием о состоянии конституционной законности в Российской Федерации... В случае необходимости Конституционный Суд обращается к Федеральному Собранию с посланием и по другим проблемам, определяемым установленными Законом о Конституционном Суде целями деятельности Конституционного Суда (защита основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечение верховенства и прямого действия Конституции Российской Федерации на всей территории Российской Федерации)..."
Послания Конституционного Суда — это его весомый вклад в оздоровление государства и общества и дополнительная гарантия соблюдения прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации. Быть может, своевременные послания Конституционного Суда предотвратили бы имевшие место массовые невыплаты заработной платы, неконтролируемую трудовую миграцию, нарушающую многие конституционные права других граждан, дискриминацию русскоязычного населения в некоторых республиках, чудовищный разрыв между минимальным размером оплаты труда и величиной прожиточного минимума, существование теневой бухгалтерии во всех сферах производства и потребления и другие негативные социальные процессы и явления. Пользуясь огромным авторитетом в стране, Конституционный Суд может и должен делать все от него зависящее для улучшения жизни граждан.
Авторы настоящего справочника также имели опыт обращения в Конституционный Суд, но в своей попытке разрешить дело сумели дойти лишь до Секретариата Конституционного Суда. Предлагаем читателям ознакомиться с подробностями разрешения нашей жалобы.
В январе 2003 года в Конституционный Суд Российской Федерации нами и А.А. Кисиным (третий заявитель по делу) была направлена жалоба на нарушение наших конституционных прав и свобод, предусмотренных статьей 29 (часть 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 1 статьи 5 и статьей 11 Федерального закона "О рекламе".
Приведем содержание жалобы.
"В соответствии со статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части 1 статьи 3 и статьей 36 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" просим рассмотреть жалобу о нарушении конституционных прав и свобод граждан пунктом 1 статьи 5 и статьей 11 Федерального закона от 18 июля 1995 года № 108-ФЗ "О рекламе" (Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, № 30, ст. 2864; 2001, № 26, ст. 2580; 2001, № 51, ст. 4827; 2002, № 1 (ч. 1), ст. 2).
Указанные нормы при их применении телекомпаниями нарушают закрепленное статьей 29 (часть 4) Конституции Российской Федерации право граждан на свободное получение информации любым законным способом. Реклама является информацией, и, в соответствии со статьей 29 (часть 4) Конституции Российской Федерации, ее получение должно быть свободным. Предварительного сообщения о наличии рекламы, ее содержании и продолжительности в телепередачах не дается ни в публикуемых средствами массовой информации программах телепередач, ни непосредственно перед началом прерываемой рекламой телепередачи, чем нарушается право граждан на ее свободное получение. Телекомпании, например, "ОРТ" и "НТВ", применяя пункт 1 статьи 5 и статью 11 Федерального закона "О рекламе", не сообщают о рекламе до начала телепередачи и прерывают ее опознаваемыми рекламными заставками, но, как указано выше, граждане не предупреждаются о том, что выбранная ими телепередача будет прерываться рекламой определенного содержания и продолжительности.
Таким образом, реклама как источник информации получается гражданами несвободно, чем нарушается наше право на ее свободное получение, предусмотренное статьей 29 (часть 4) Конституции Российской Федерации. О том, что телеканалы распространяют рекламу в соответствии с пунктом 1 статьи 5 и статьей 11 Федерального закона "О рекламе", указывается в решениях трех судов общей юрисдикции, вступивших в законную силу. При этом суды общей юрисдикции, рассматривая гражданское дело о нарушении указанной нормой прав заявителей, исследовали не свободу получения заявителями рекламы, а законность распространения рекламы телекомпаниями.
На основании изложенного просим:
признать соответствующие положения пункта 1 статьи 5 и статьи 11 Федерального закона от 18 июля 1995 года № 108-ФЗ "О рекламе" (Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, № 30, ст. 2864; 2001, № 26, ст. 2580; 2001, № 51, ст. 4827; 2002, № 1 (ч. 1), ст. 2) неконституционным в части несвободного получения рекламы гражданами".
25 февраля 2003 года из Секретариата Конституционного Суда Российской Федерации нами было получено письмо следующего содержания.
"Уважаемые Рафик Каюмович, Тимур Рафикович и Алексей Александрович!
Ваша жалоба о проверке конституционности статей 5 (пункт 1) и 11 Федерального закона "О рекламе" (далее — Закон о рекламе) рассмотрена в Секретариате Конституционного Суда Российской Федерации на основании статей 40 и 111 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации".
Из содержания обращения следует, что Вы полагаете положения статьи 5 (пункт 1) и статьи 11 Закона о рекламе противоречащими статье 29 (часть 4) Конституции Российской Федерации, поскольку при осуществлении вещания телекомпании не предупреждают граждан о том, что выбранная ими телепередача будет прерываться рекламой определенного содержания и продолжительности.
В обжалуемых Вами статьях такие требования не содержатся. Решение вопроса о необходимости внесения соответствующих изменений и дополнений в Закон о рекламе является прерогативой законодателя и не входит в компетенцию Конституционного Суда Российской Федерации в силу статей 10, 125 Конституции Российской Федерации. Конституционный Суд Российской Федерации как орган конституционного контроля исключает из действующего законодательства положения, признанные не соответствующими Конституции Российской Федерации. В связи с этим цель защиты свободы получения вами рекламной информации не может быть достигнута средствами конституционного судопроизводства.
Обращаю также ваше внимание, что в силу статьи 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации и статьи 3 (пункт 3 части 1) Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" Конституционный Суд Российской Федерации по жалобам на нарушение прав и свобод граждан проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле. Как следует из решения Пресненского районного суда г. Москвы от 10 сентября 2002 года, поскольку Вами не ставился вопрос о соответствии действий ответчиков статье 11 Закона о рекламе, суд не осуществлял толкования и применения ее положений. Подтверждение применения данной статьи отсутствует и в решении Останкинского районного суда г. Москвы от 19 марта 2002 года, и в определении Судебной коллегии по гражданским делам Московского городского суда от 26 августа 2002 года. Таким образом, в этой части Ваша жалоба исходит от ненадлежащего заявителя.
Кроме того, поскольку, как Вы полагаете, при рассмотрении Ваших дел суды общей юрисдикции не в полной мере исследовали вопрос о нарушении Ваших прав и свобод действиями телекомпаний, Вы не лишены права обратиться в вышестоящие суды этой системы или органы прокуратуры в целях проверки законности и обоснованности состоявшихся решений.
Дополнительно сообщаю, что государственной пошлиной, размер которой для обращений граждан в настоящее время установлен в размере 100 рублей, оплачивается сама жалоба в Конституционный Суд Российской Федерации, вне зависимости от количества лиц, с ней обратившихся.
Исходя из изложенного и руководствуясь статьями 40 (пункты 1 и 3 части 2) и 96 (часть 2) Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" уведомляю о несоответствии Вашей жалобы требованиям указанного Закона.
Советник Управления конституционных основ частного права М.В. Залесская".
Как видно из содержания ответа, Секретариат Конституционного Суда счел возможным не выносить жалобу на пленарное заседание или заседание палаты Конституционного Суда, ограничившись процедурой предварительного рассмотрения обращения, и указал заявителям на неподведомственность жалобы Конституционному Суду.
Так как, по нашему мнению, жалоба отвечала требованиям допустимости обращений в Конституционный Суд, но не была рассмотрена по существу, нами с целью получения по жалобе решения Конституционного Суда Российской Федерации было подготовлено и отправлено возражение следующего содержания.
"В связи с письмом Секретариата Конституционного Суда Российской Федерации от 25.02.2003 № 1002 излагаем свои возражения.
Требование о недопустимости использования рекламы в телепродукции без надлежащего предварительного сообщения об этом содержится в абзацах втором и третьем пункта 1 статьи 5 Федерального закона "О рекламе". Таким образом, законодатель установил соответствующую обязанность лиц, использующих рекламу в телепродукции. Вместе с тем, имеется неопределенность при исполнении данной обязанности, которая влечет нарушение конституционных прав граждан на свободное получение информации в виде рекламы, что является основанием обращения в Конституционный Суд.
Ссылка советника Секретариата на то, что суды общей юрисдикции не осуществляли толкования и применения статьи 11 Федерального закона "О рекламе", не верна. Так, Пресненским районным судом г. Москвы установлено, что "реклама, как информация подается ответчиками в телепрограммах в соответствии со статьями 5 и 11 Федерального закона "О рекламе", "ст. 11 Федерального закона о "О рекламе", регламентирующая особенности рекламы в телепрограммах, не обязывает ответчиков публиковать в средствах массовой информации информацию о рекламе с указанием ее тематики и продолжительности". Указание на применение статьи 11 содержатся и в решении Останкинского районного суда г. Москвы: "Таким образом, суд приходит к выводу о том, что деятельность телеканала ОРТ по трансляции рекламы осуществляется с соблюдением требований законодательства Российской Федерации, предъявляемым к осуществлению деятельности по распространению рекламы", то есть и статьи 11 Федерального закона "О рекламе", определяющей особенности рекламы в телепрограммах. Такой же вывод содержится и в Определении Судебной коллегии по гражданским делам Московского городского суда.
На основании изложенного и руководствуюсь частью второй статьи 40 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", просим:
принять жалобу к рассмотрению и вынести по ней решение в форме постановления или определения".
Второй ответ Секретариата Конституционного Суда Российской Федерации датирован 7 мая 2003 года.
"В связи с Вашим повторным обращением и в дополнение к ранее данному ответу Секретариата Конституционного Суда Российской Федерации от 25 февраля 2003 года сообщаю следующее.
Оспариваемые Вами статьи 5 (пункт 1) и 11 Федерального закона "О рекламе" устанавливают общие требования к рекламе, а также определяют особенности рекламы в радио- и телепрограммах.
Полагая, что указанные нормы нарушают Ваше право на свободное получение информации, гарантированное частью 4 статьи 29 Конституции Российской Федерации, Вы указываете на то, что ряд телеканалов не сообщают о предстоящей рекламе до начала телепередач, а также прерывают их рекламными заставками без предварительного о том предупреждения. Между тем, оспариваемые Вами нормы не содержат тех требований к рекламе на телевидении, необходимость соблюдения которых Вы отмечаете в своей жалобе.
Таким образом, поскольку Вы не уточняете, какие конкретно положения оспариваемых статей и каким именно образом нарушают конституционные права, а содержание жалобы свидетельствует о том, что по существу Вами ставится вопрос о внесении необходимых, с Вашей точки зрения, дополнений в вышеуказанный Федеральный закон, повторно обращаю Ваше внимание на полномочия Конституционного Суда Российской Федерации, установленные статьей 125 Конституции Российской Федерации и статьей 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации". В соответствии с указанными нормами Конституционной Суд Российской Федерации по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан проверяет только конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле. Внесение же изменений и дополнений в действующие законы относится к исключительной прерогативе законодателя и не входит в компетенцию Конституционного Суда Российской Федерации.
На основании изложенного и руководствуясь пунктом 1 части второй статьи 40 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", уведомляю о неподведомственности Вашего обращения Конституционному Суду Российской Федерации.
Начальник Управления конституционных основ частного права Е.С. Гетман".
Надеемся, что читатели сами сделают вывод об этом деле. У нас же осталось ощущение, что в силу каких-то причин Конституционный Суд сделал все возможное, чтобы не рассматривать нашу жалобу по существу, ограничившись россыпью туманных юридических формулировок. Ответ на вопрос, свободно или несвободно мы, граждане России, получаем сегодня рекламу на телевидении, к нашему сожалению, так и остался открытым для нашего общества.
СОДЕРЖАНИЕ СПРАВОЧНИКА
Предисловие
РАЗДЕЛ ПЕРВЫЙ. ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО О КОНСТИТУЦИОННОМ СУДЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Конституция Российской Федерации (извлечение)
Федеральный конституционный закон "О судебной системе Российской Федерации" извлечение)
Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации" (извлечение)
Федеральный конституционный закон "Об арбитражных судах в Российской Федерации" (извлечение)
Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации" (извлечение)
Федеральный конституционный закон "Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации"
Федеральный закон "О финансировании судов Российской Федерации" (извлечение)
Федеральный закон "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (извлечение)
Федеральный закон "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания" (извлечение)
Федеральный закон "О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации" (извлечение)
Федеральный конституционный закон "О референдуме Российской Федерации" (извлечение)
Федеральный закон "О международных договорах Российской федерации" (извлечение)
Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" (извлечение)
Федеральный закон "О судебных приставах" (извлечение)
Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (извлечение)
Бюджетный кодекс Российской Федерации (извлечение)
РАЗДЕЛ ВТОРОЙ. РЕШЕНИЯ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Глава 1. Решения по запросам конституционных государственных органов и лиц о соответствии Конституции Российской Федерации законов и иных нормативных актов, издаваемых в Российской Федерации
§ 1. Решения по делам о соответствии Конституции Российской Федерации федеральных законов
§ 2. Решения по делам о соответствии Конституции Российской Федерации нормативных актов Президента Российской Федерации
§ 3. Решения по делам о соответствии Конституции Российской Федерации нормативных актов Совета Федерации
§ 4. Решения по делам о соответствии Конституции Российской
Федерации нормативных актов Государственной Думы
§ 5. Решения по делам о соответствии Конституции Российской Федерации нормативных актов Правительства Российской Федерации
§ 6. Решения по делам о соответствии Конституции Российской Федерации конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации
Глава 2. Решения по спорам о компетенции
§ 1. Решения по спорам о компетенции между федеральными органами государственной власти
§ 2. Решения по спорам о компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации
§ 3. Решения по спорам о компетенции между высшими государственными органами субъектов Российской Федерации
Глава 3. Решения по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов о конституционности закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле
Глава 4. Решения по запросам Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, органов законодательной власти субъектов Российской Федерации о толковании Конституции Российской Федерации
Глава 5. Решения по делам о соответствии Конституции Российской Федерации договоров
§ 1. Решения по делам о договорах между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, договорах между органами государственной власти субъектов Российской Федерации
§ 2. Решения по делам о не вступивших в силу международных договорах Российской Федерации
Глава 6. Решения по иным вопросам, предусмотренным Конституцией Российской Федерации и законами Российской Федерации
§ 1. Решения о порядке выдвижения обвинения Президента Российской Федерации в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления
§ 2. Решения о соответствии Конституции Российской Федерации инициативы проведения референдума по вопросу (вопросам) референдума Российской Федерации