Лекция Председателя Следственного комитета Российской Федерации Бастрыкина А.И. на тему: «История следственных органов в России».
14.09.2017, г. Санкт-Петербург,
Санкт-Петербургская академия Следственного комитета Российской Федерации
Уважаемые коллеги!
Сегодняшняя лекция посвящена истории создания следственных органов в Российской Федерации.
Как отмечал выдающийся русский юрист и судебный деятель Анатолий Федорович Кони «Только перед тем ясно и определенно рисуется завтрашний день, кто не забыл уроков, примеров и заветов дня вчерашнего».
История органов следствия является неотъемлемой частью как истории государства и права России, так и всей истории нашего Отечества.
Поэтому в начале лекции я хотел бы подчеркнуть, что во все времена отечественной истории борьба с преступностью была одной из главных функцией российского государства. Её формы и методы менялись в зависимости от исторической обстановки и общественного развития, а успехи достигались упорной профессиональной работой специальных органов, занятых расследованием преступлений.
Функцию расследования преступлений в Древней Руси обычно выполняли представители администрации – князь или наместник, а в период образования централизованного Русского государства согласно Судебнику 1550 года – Боярская дума «по государеву приказу» рассматривала наиболее важные дела.
Впервые в России следственные органы появились в ходе реформы уголовного процесса, проведенной Петром I в 1713–1725 годах, когда произошло выделение предварительного расследования как самостоятельной стадии уголовного судопроизводства. В этот период впервые вводится обязанность завершать расследование процессуальным документом, который сегодня именуется обвинительным заключением.
Созданы такие органы предварительного расследования как «майорские» следственные канцелярии, следственные канцелярии генерал-прокуратуры, преобразованные вскоре в Розыскные конторы Вышнего суда, и Камер-коллегии с ее территориальными подразделениями (камерирские конторы).
Особый интерес представляет деятельность «майорских» следственных канцелярий, которые стали прообразом современного Следственного комитета Российской Федерации.
В начале ХVIII века, в ходе бурного роста промышленного производства и торговли, создания Петром Великим регулярной армии и флота, строительства собственных заводов и мануфактур (с целью отказа от импорта товаров), требующих значительных финансовых затрат и жёсткого контроля за денежными ресурсами, возникла острая необходимость образования в России независимого следственного органа.
В первой половине десятых годов ХVIII столетия случались интересовавшие Петра дела, по которым надо было «розыскивать». Для этих розысков Петр отбирал надежных людей из среды окружавших его офицеров и, давая им большие полномочия, посылал их в качестве следователей, причем сам постоянно и пристально наблюдал за следствием, получая самые точные донесения и распоряжаясь часто даже мелочами розыска.
Если обратиться к фактам, то нам доподлинно известно, что 25 июля 1713 года Петр I дает следующий указ майору князю Волконскому: «… ехать ему к городу Архангельскому и, приехав туда, против данного ему экстракта… розыскать…, и буде дойдет кто до пытки, и пытать; и как розыскан будет, тогда то розыкное дело и тех, которые… виноваты будут, взять с собой привезти нам в Санкт-Петербург».
Таким образом, в ходе осуществления очередной – судебной – реформы Петра I им была основана первая следственная канцелярия гвардии майора Михаила Ивановича Волконского.
Она и стала, по сути, первым независимым следственным органом. К его подследственности были отнесены дела о наиболее опасных деяниях, посягающих на основы государственности, в первую очередь – о преступлениях коррупционной направленности, совершаемых высокопоставленными должностными лицами Российской империи (в том числе взяточничество, казнокрадство, служебные подлоги и мошенничество).
Весь розыск велся при непосредственном участии царя. Судя по сохранившимся архивным документам, Волконский в ряде больших писем доносил, в мелочах, подробности следствия и на все получал ответы и подробные указания Петра, часто в своеручных его письмах.
В дальнейшем, в 1714 – 1715 годах Петром I были учреждены еще три следственные канцелярии (их возглавляли гвардейские офицеры Василий Владимирович Долгоруков, Иван Никифорович Плещеев и Иван Самойлович Чебышов), а в 1717 году – ещё шесть.
Каждая из них производила следствие, как уже было отмечено, по фиксированному кругу уголовных дел о коррупционных преступлениях.
К примеру, следственная канцелярия гвардии майора князя Василия Долгорукова расследовала так называемую подрядную аферу. Это было, выражаясь современным языком, многоэпизодное уголовное дело по обвинению ряда высокопоставленных должностных лиц Российской империи в организации поддельных (фальшивых) подрядов.
Следствие установило, что группа высоких чиновников, значительно завысив цены на поставку в г. Санкт-Петербург и в армию провианта и фуража, сама и осуществляла через подставных лиц эти поставки. А огромные переплаты бюджетных средств шли им в карманы.
По результатам проведенного следственной канцелярией расследования сенаторы князь Григорий Иванович Волконский (родной брат Михаила Волконского) и Василий Андреевич Апухтин в апреле 1715 года были приговорены к смертной казни с конфискацией имущества, замененной им на прижигание языков (за нарушение присяги на верность государственной службе), а санкт-петербургский вице-губернатор Яков Никитич Римский-Корсаков (прапрадед русского композитора и дирижера Николая Андреевича Римского-Корсакова) – к наказанию кнутом, а принадлежащие ему имения его были конфискованы.
При этом не ушел от ответственности и наиболее высокопоставленный фигурант этого уголовного дела «полудержавный властелин» Александр Данилович Меншиков – он выплатил внушительный штраф.
Кроме того, в 1721 году по результатам расследования должностных лиц «майорской» следственной канцелярии (И.И. Дмитриева-Мамонова) был отстранен от должности и Правительствующим Сенатом осужден к смертной казни сибирский губернатор Матвей Гагарин.
В ходе следствия было, например, было установлено, что глава администрации города Тары (в настоящее время второй по величине город Омской области) передал ему пять пудов серебра «чтоб был к нему милостив» (иными словами – за общее покровительство).
Матвей Петрович Гагарин, чей княжеский род вел свое начало от Рюриковичей, был уличен в казнокрадстве и в марте 1721 года вздернут перед окнами Юстиц-коллегии. Труп его провисел на площади более семи месяцев – в назидание российским лихоимцам и казнокрадам.
Непосредственная подчиненность главе государства и самостоятельность позволили обеспечить объективность и беспристрастность «майорских» следственных канцелярий при осуществлении уголовного преследования должностных лиц, занимающихся и казнокрадством.
Так, направленный в Азовскую губернию для расследования доношений о злоупотреблениях группы местных администраторов Иван Чебышов повел следствие с размахом и без всякой оглядки на руководство губернии.
Воспользовавшись присутствием в регионе присланного из Санкт-Петербурга следователя, местные жители принялись напрямую обращаться к Ивану Самойловичу с заявлениями, как о злоупотреблениях азовских администраторов, так и о неправосудности вынесенных ими судебных решений.
В итоге следственная канцелярия Ивана Чебышова стала наводить буквально трепет на попавших в поле ее зрения администраторов.
Х Х Х
Следует подчеркнуть, что именно при Петре I впервые была сформирована Концепция вневедомственного предварительного следствия.
В соответствии с ней следственный аппарат рассматривался как правоохранительное ведомство, специализирующееся исключительно на расследовании наиболее опасных преступлений, посягающих на интересы государства, и наделенное в связи с этим широкими процессуальными полномочиями, самостоятельностью и организационной независимостью от других органов государственной власти.
Хотя канцелярии и создавались по отдельным поводам и случаям, однако в роде их деятельности, в их компетенции и управлении оказывается много общих черт.
Эти органы комплектовались из наиболее подготовленных в профессиональном плане сотрудников и были наделены более широкими процессуальными полномочиями и самостоятельностью по сравнению с полицейским ведомством, осуществлявшим борьбу с общеуголовной преступностью.
К сожалению, после смерти Петра I учрежденные им независимые следственные органы были упразднены.
Впоследствии, на протяжении второй четверти восемнадцатого – начала девятнадцатого века происходила деформация заложенных Петром I основ модели независимого вневедомственного следствия.
После упразднения следственных канцелярий функция предварительного следствия стала рассматриваться как рядовая процессуальная форма досудебного производства по всем категориям уголовных дел вне зависимости от степени и характера общественной опасности преступления.
Поэтому вплоть до 1860 года расследованием преступлений занимались различные неспециализированные административные органы, которые, так или иначе, относились к полицейскому ведомству – Главная полицмейстерская канцелярия, Сыскной приказ, нижние земские суды и основанные в 1782 году управы благочиния.
Именно с этим периодом можно связать зарождение и развитие в России так называемой административной модели организации следственного аппарата.
В исключительно важных случаях следствие поручалось особым чиновникам, командируемым на места происшествий губернаторами, министром внутренних дел или даже царем. Например, по Указу Александра I для расследования крупного грабежа, совершенного шайкой разбойников на дороге из Петербурга в Москву, петербургскому и новгородскому гражданским губернаторам ведено было выехать на границу, разделявшую эти губернии, и находиться там «доколе под личным их присутствием не будут найдены все похищенные деньги и открыты настоящие в том преступники». Далее говорилось: «Тогда непременною обязанностью их будет донести мне тотчас о том в собственные руки».
Само следствие делилось на предварительное и формальное. Главной задачей первого являлось установление факта происшествия, обладающего признаками преступления, задачей второго — выяснение, действительно ли и «в каком виде и степени» обвиняемый совершил преступление и подлежит ли он наказанию. Главные усилия при формальном следствии направлялись на получение от обвиняемого собственного его признания.
Характеризуя деятельность следователей в том виде, какой был предусмотрен Сводом законов, Анатолий Федорович Кони писал: «Следователи старого времени, то есть полицейские чины, производившие предварительное исследование, не могли не быть связаны — даже и при доброй воле и желании вести дело вне всяких посторонних соображений — представлением о том, что их работа будет обсуждаться келейно, по докладу секретарей в целом ряде судебных инстанций, восходя в них по апелляции и на ревизию, причем косвенным уликам, играющим такую важную роль в каждом уголовном деле, будет уделено самое малое внимание, оценка же свидетельских показаний будет произведена на основании правил о совершенных и несовершенных доказательствах. А правила эти требовали признания негодными показаний «иностранцев, поведение коих неизвестно», людей, «тайно портивших межевые знаки», и людей, признанных по суду «явными прелюбодеями». Эти следователи знали, что их подчас очень трудная работа в конце концов приведет в большинстве случаев к явному уклонению от правосудного решения в форме оставления в подозрении,которое, несмотря на вопиющую иногда обстановку преступления и красноречие совокупности улик, может быть обращено в обвинительный приговор лишь при наличности собственного признания обвиняемого, считаемого, по выражению закона, «лучшим доказательством всего света».
Организационная подчиненность следственной службы руководству Министерства внутренних дел – одного из центральных органов управления Российской империи того времени (образованному в ходе реформы Александра I в 1802 году) и связанная с этим незаинтересованность ведомства в уголовном преследовании высокопоставленных должностных лиц органов государственной власти, обусловили значительный рост коррупции, и как следствие, сопутствующих ей видов преступности, в первую очередь – экономической.
Справочно: так, например, указом Александра I от 29 августа 1808 года в г. Санкт-Петербурге была учреждена должность следственных приставов. Эти приставы состояли в штате городской полиции, входившей в систему Министерства внутренних дел Российской империи.
Со временем стало очевидным, что при такой модели организации следственный аппарат способен эффективно противостоять только общеуголовной преступности.
В итоге в 1860 году было принято решение вывести следственные органы из состава органов МВД (полиции) и передать их в организационную структуру судов.
В 44 губерниях Российской империи были введены 993 должности судебных следователей числившихся по ведомству министерства юстиции. Эта модель легла в основу организации учрежденного немного позже аппарата военных следователей, которые согласно положениям Военно-судебного устава 1867 года состояли при военно-окружных судах.
Этот этап развития института предварительного следствия связывается с зарождением так называемой судебной модели организации следственного аппарата.
Следователям предоставлялось право в случае надобности проверять и дополнять дознания, производимые полицией, отменять распоряжения, принятые при производстве дознаний, и т.д. Контроль же за следственными действиями, предпринимаемыми самими следователями, возлагался на суды. Только они могли остановить и прекратить производство следствия, давать следователем предписания, рассматривать жалобы на их действия и т.д.
Должность судебного следователя была приравнена к должности члена уездного суда. Назначение на нее и увольнение осуществлялись министром юстиции по представлению губернатора и с согласия губернского прокурора.
Условия работы судебных следователей осложнялись двойственностью их подчинения. Хотя формально они были подчинены Министерству юстиции, фактически в гораздо большей степени зависели от губернаторов. Их назначение, распределение и перемещение по участкам всецело находилось в ведении последних. По существу губернатор решал и вопрос об увольнении следователей, хотя решение этого вопроса по закону было отнесено к компетенции министра юстиции. Дело в том, что основанием для увольнений в большинстве случаев служили отрицательные отзывы губернаторов о деятельности судебных следователей. Еще большее влияние на их деятельность оказывали генерал-губернаторы, там, где они имелись.
Следует отметить низкий уровень подготовки следователей. Например, большинство следователей в участках Симбирской уголовной палаты не только не имели юридического образования, но и вообще ни в каких учебных заведениях курса не окончили. В этих условиях был естественным вывод, сделанный Симбирской уголовной палатой: «Качественный уровень следствий, произведенных судебными следователями, немногим выше тех следствий, которые производились полицейскими чиновниками до 1860 года».
Вместе с тем существовали и объективные трудности. Дел, находившихся в производстве, было немало — в среднем нагрузка каждого следователя составляла 120–150 дел в год. В отдельных губерниях эта цифра доходила до 200 и даже до 400 дел в год.
Трудности многих следователей усугублялись также тем, что обслуживаемые ими участки были чрезмерно большими. Внушительные размеры участков, примитивные средства передвижения — все это не позволяло своевременно произвести такое, например, неотложное следственное действие, как осмотр места происшествия. Даже по делам об убийствах осмотры и судебно-медицинские вскрытия трупов нередко производились по истечении 10 и более суток со времени совершения преступления.
Судебная реформа 1864 года изменила положение, но изменения касались по существу лишь деталей. После реформы судебные следователи были приравнены по должности к членам Окружного суда и состояли при этих судах.
Назначать судебных следователей мог только император по представлению министра юстиции. Была провозглашена несменяемость судебных следователей, но в действительности это не создало условий самостоятельности и независимости их деятельности.
Например, довольно легко было обойти правило о несменяемости. Поскольку оно не распространялось на лиц, исполнявших обязанности судебных следователей, стали назначать следователей почти повсеместно «исполняющими обязанности», т.е. в качестве тех, кто мог быть уволен в любое время (спустя более чем 30 лет с начала реформы доля таких лиц составляла почти 90%) .
Не изменился после судебной реформы 1864 года и качественный состав судебных следователей.
Характеризуя историю развития института предварительного следствия в послереформенное время, русский юрист и общественный деятель Борис Львович Бразоль замечает, что его история — это история нареканий в его адрес.
Два коренных недостатка были присущи этому институту в дореволюционной России: 1) медлительность в производстве следствий; 2) бесплодность деятельности следователей в обнаружении виновных.
Структура института судебных следователей в разные годы была различной.
Так, в 1867 году впервые были учреждены должности временных следователей по особо важным делам для расследования дел о подделках государственных кредитных билетов. В 1870 году были учреждены должности судебных следователей по важнейшим делам, а через пять лет, в 1875 году, возникли постоянные должности следователей по особо важным делам при окружных судах. Эти изменения не меняли, однако, характера следствия. Оно продолжало оставаться неудовлетворительным вплоть до упразднения института судебных следователей, произведенногоДекретом о суде, принятом Советом Народных Комиссаров РСФСР 24 ноября 1917 года.
Декретом предварительное следствие по уголовным делам возлагалось на местных судей единолично. Исключение составляли подсудные революционным трибуналам дела о контрреволюционных преступлениях, мародерстве, хищничестве, саботаже и прочих злоупотреблениях торговцев, промышленников, чиновников и прочих лиц. Расследования подобных дел возлагались на следственные комиссии, образуемые губернскими или городскими Советами рабочих, солдатских и крестьянских депутатов.
Согласно Декрету о суде № 2, изданному ВЦИК 7 марта 1918 года, на местах были созданы следственные комиссии в составе трех человек, избираемых Советами рабочих, солдатских, крестьянских и казачьих депутатов. На них возлагалось предварительное следствие по уголовным делам, не подсудным местным народным судам.
Декрет ВЦИК о народном суде РСФСР от 30 ноября 1918 года, сохраняя производство предварительного следствия за уездными и городскими следственными комиссиями, предусмотрел возможность создания следственных участков, образуемых уездными или городскими Советами рабочих и крестьянских депутатов. Деление уезда или города на следственные участки требовало утверждения губернского исполнительного комитета Совета рабочих и крестьянских депутатов. В случаях, не терпящих отлагательства, народный суд мог поручить производство предварительного следствия народному судье. Декрет предусматривал, что председатель и члены следственных комиссий должны удовлетворять двум условиям:
1) иметь право избирать и быть избранными в Советы рабочих и крестьянских депутатов;
2) иметь теоретическую или практическую подготовку для работы в должности советских следователей.
В начале 1918 года должности следователей были учреждены в отделах ВЧК и местных ЧК.
Гражданская война и интервенция обусловили необходимость развития следственного аппарата чрезвычайных комиссий. Хотя следствие в них осуществлялось следователями единолично, тем не менее коллегиальное начало, характерное для организации предварительного следствия в первые годы советской власти, сохраняло свое значение и в органах ВЧК. В оперативных отделах чрезвычайных комиссий следователи могли быть объединены в следственные коллегии во главе с председателем и его товарищем (помощником), избираемыми на общем собрании коллегии.
Развитие и укрепление следственных органов в ВЧК привело к упразднению следственных комиссий, существовавших в революционных трибуналах. В марте 1920 года последние были ликвидированы. 30 сентября 1919 года Реввоенсовет Республики издал приказ № 1595, которым утверждалось и вводилось в действие Положение о военных следователях. Положение возлагало на военных следователей производство предварительных следствий по преступным деяниям, подсудным революционным военным трибуналам, при которых они состояли. Военные следователи, состоявшие при окружных военных комиссариатах, вели следствие по всем преступным деяниям, совершенным военнослужащими в пределах данного военного округа, а военные следователи, состоящие при губернских военных комиссариатах, — совершенным военнослужащими в пределах данной губернии. Исключение составляли дела о контрреволюционных преступлениях и шпионаже.
Приказом Реввоенсовета Республики от 31 декабря 1919 года № 2286 было введено в действие Положение о следственно-судебном отделе военно-окружного штаба, которым предусматривалось создание в названных отделах следственной части, занимавшейся производством предварительных следствий по возникающим в округе делам особой важности и сложности.
Этим же приказом было изменено Положение о губернском военном комиссариате. В губернских военных комиссариатах создавались следственно-судебные части, ведавшие среди других дел производством предварительных следствий по совершенным военнослужащими в пределах губернии преступлениям, за исключением дел особо важных и сложных.
Принципиальное изменение в организацию предварительного следствия было внесено Положением о народном суде РСФСР, утвержденным декретом ВЦИК от 21 октября 1920 года. Положение ликвидировало коллегиальную форму предварительного следствия. Его производство передавалось народным следователям, избираемым и отзываемым губернскими исполнительными комитетами Советов Рабочих, Крестьянских и Красноармейских депутатов.
Согласно Положению следователи подчинялись советам народных судей и действовали в пределах отведенного каждому из них участка.
Отделы юстиции губернских исполнительных комитетов получили право назначать следователей по важнейшим делам. Утверждал их Наркомюст республики. Аналогичный институт следователей по важнейшим делам был создан в самом Народном комиссариате юстиции.
Постановлением НКЮ РСФСР от 26 ноября 1920 года было предусмотрено создание в Наркомате юстиции особого следственного отдела, на который возлагалось производство расследований должностных преступлений, согласно постановлениям ВЦИК, Совнаркома, Совета труда и обороны, а также согласно предложениям Наркомата юстиции.
Общую организационную регламентацию предварительное следствие получило в Положении о судоустройстве РСФСР, утвержденном постановлением ВЦИК от 11 ноября 1922 года.
Согласно статьям 32 и 33 Положения о судоустройстве РСФСР следственный аппарат судебной системы включал в себя следующие должности:
участковых народных следователей при народных судах;
старших следователей при губернских судах;
следователей по важнейшим делам при Верховном Суде РСФСР;
следователей по важнейшим делам при Наркомате юстиции.
Назначение народных следователей, согласно Положению, производилось определением губсуда и подлежало утверждению губисполкомом и Народным комиссаром юстиции. Отстранение от должности могло иметь место простым определением суда, вынесенным по его инициативе, а также по предложению губисполкома или НКЮ. Старшие следователи и следователи по важнейшим делам назначались, перемещались и отстранялись от должности определениями тех учреждений, при которых они состояли.
Большое значение в укреплении законности при расследовании преступлений имел первый УПК РСФСР (1922 год). Следователь в соответствии с процессуальным законом получил значительную процессуальную самостоятельность.
Закон предоставил ему право возбуждения уголовных дел и отказа в этом, если им будет усмотрено отсутствие в событии признаков состава преступления. Надзор за делами, находящимися в производстве следователя, был возложен на прокуратуру. Указания, сделанные прокурором, являлись для следователя обязательными. Прекратить дело, находившееся у него в производстве, следователь мог по мотивированному постановлению, утвержденному определением суда, которому оно подсудно. Равным образом судом же приостанавливалось предварительное следствие и возобновлялось в случаях, когда устранялись обстоятельства, вызвавшие приостановление дела.
Дела, законченные с обвинительным заключением, следователь направлял прокурору.
Стороны, свидетели, эксперты, переводчики, понятые, поручители и залогодатели за обвиняемого и другие заинтересованные лица могли приносить суду жалобы на действия следователя, нарушающие или стесняющие их права.
В основном такая регламентация предварительного следствия сохранились и в УПК РСФСР 1923 года. Но в нее были внесены изменения. Наметилась тенденция к усилению роли прокуратуры в руководстве следствием. Это, например, проявилось в уточнении порядка обжалования действий следователя. Если УПК РСФСР 1922 года устанавливал порядок, согласно которому жалоба на действия следователя, нарушающие или стесняющие права участников процесса, могла приноситься только суду, то УПК РСФСР 1923 года ввел альтернативный порядок. Подобные жалобы могли приноситься как суду, так и прокурору.
Решительный шаг в устранении двойственности в руководстве следствием был сделан в 1927–1928 годах. В 1927 году в Московской губернии «в порядке эксперимента» впервые учреждаются должности следователей в органах прокуратуры, на которые были назначены бывшие судебные следователи.
Признав эксперимент успешным, уже в 1928 году постановлением коллегии Народного комиссариата юстиции РСФСР весь следственный аппарат был передан в прокуратуру.
С этого времени начался очередной этап в истории процессуального положения следователя. Он стал подчиненным прокурору не только в процессуальном, но и в организационном, служебном и административном отношениях.
В 1938 – 1939 годах следственные подразделения были учреждены также в органах госбезопасности и милиции, подведомственных в то время НКВД СССР.
В период Великой Отечественной войны в соответствии с Указом Президиума Верховного Совета СССР от 22 июня 1941 г. «О военном положении» в местностях, объявленных на военном положении, все функции органов государственной власти в области обороны, обеспечения общественного порядка и государственной безопасности были переданы военным властям. Расследование большинства преступлений осуществлялось в этих местностях военными следователями. Там, где не было введено военное положение, была значительно увеличена подследственность преступлений, расследуемых военными следователями прокуратуры войск НКВД. Следственным подразделением располагало и созданное в апреле 1943 года Главное управление контрразведки «СМЕРШ» Наркомата обороны.
После Великой Отечественной войны наиболее значимыми событиями в развитии института предварительного следствия стало принятие в 1958 году Основ уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных республик, а также уголовно-процессуальных кодексов союзных республик в 1959–1961 годах.
В Основах установилось, что к органам предварительного следствия относятся следователи прокуратуры и следователи органов государственной безопасности, а также определялась их подследственность.
Принципиальное значение имела ст. 30 указанных Основ, определившая полномочия следователя. Согласно этой статье при производстве предварительного следствия все решения о направлении следствия и о производстве следственных действий следователь принимает самостоятельно (за исключением случаев, когда законом предусмотрено получение санкций от прокурора) и несет полную ответственность за их законное и своевременное проведение.
Последующие законодательные новеллы внесли весьма существенные изменения в законодательство, регламентирующее предварительное следствие.
Так, на основании Указа Президиума Верховного Совета СССР от 5 апреля 1963 года «О предоставлении права производства предварительного следствия органам охраны общественного порядка» в органах Министерства охраны общественного порядка (позднее МВД) был создан следственный аппарат, принявший на себя обязанность осуществлять следствие по многим делам, находившимся до того в подследственности прокуратуры. В результате этого акта возник третий следственный аппарат — в органах МВД, имеющий широкую подследственность.
Дальнейшее развитие следственного аппарата связано исключительно с периодическими перераспределениями функции предварительного следствия между прокуратурой и органами внутренних дел.
Причем, как показывает анализ исторических предпосылок этого процесса, такое перераспределение обычно не было основано на каких-либо научных доктринах или хотя бы принципах политической целесообразности, а зависело от степени политического влияния руководителя ведомства на высшее руководство страны.
Вместе с тем к середине 1960-х годов стал очевидным застой государственного аппарата, в том числе и его правоохранительной системы, его отставание от уровня развития общества.
На этой волне впервые за многие десятилетия внимание к себе привлекла забытая вневедомственная модель предварительного следствия, созданная ещё Петром I. Сначала – в кругах научной общественности, а затем – и на уровне высшего руководства страны эта идея обсуждалась несколько десятилетий.
Начало дискуссии было положено в ходе работы шестой сессии Верховного Совета СССР четвертого созыва, когда на заседании 9 февраля 1957 года депутат от Эстонской ССР Герой Советского Союза Эндель Карлович Пусэп выступил с предложением упорядочить деятельность органов следствия, «в работе которых имеется совершенно излишний параллелизм» и потому целесообразно сосредоточить расследование уголовных дел «в одном едином следственном органе».
В журнале «Советское государство и право» за февраль 1957 года была опубликована статья тогдашнего начальника Главного управления милиции МВД СССР Барсукова, в которой он высказался за создание объединенного следственного аппарата с передачей функций следствия по уголовным делам либо одному из существующих органов, либо вновь созданному органу. При этом автор призвал ученых-юристов выступить в печати по вопросу о выделении следственного аппарата.
Подавляющее большинство голосов представителей юридической общественности прозвучало в пользу образования единого следственного органа, однако авторы принципиально разошлись во мнениях касательно его ведомственной принадлежности.
Дискуссия о принципах построения следственного аппарата возобновилась (хотя и в более скромных масштабах) во второй половине 1960-х годов. В 1966 году профессор Ростовского Государственного университета Владимир Азарович Стремовский не только впервые обосновал оптимальность вневедомственной модели построения следственного аппарата, но и выдвинул детально проработанное предложение о создании единого Следственного комитета при Совете Министров СССР.
Замысел В.А. Стремовского получил развитие в 1977 году, когда в Президиум Верховного Совета СССР было представлено предложение о создании Государственного комитета по следствию при Совете Министров СССР или Президиуме Верховного Совета СССР. Законопроект был отклонен без рассмотрения на сессии.
Спустя десять лет, в 1987 году, в ходе предпринятой по поручению ЦК КПСС органами прокуратуры, внутренних дел, КГБ СССР, Верховным Судом СССР и Министерством юстиции СССР с привлечением ведущих учебных заведений масштабной работы по организационной перестройке следственных аппаратов и органов дознания, в качестве одного из возможных сценариев вновь высказывается идея создания самостоятельного Следственного комитета.
Особую актуальность идея вневедомственного следственного аппарата обрела после 18 апреля 1990 года, когда постановлением Верховного Совета СССР комитетам Верховного Совета СССР, Совету Министров СССР совместно с соответствующими правоохранительными органами было поручено разработать меры по коренной перестройке правоохранительной системы страны и внести предложения о создании союзного Следственного комитета.
Одновременно с инициативами союзных органов разработка законопроектов, связанных с созданием независимого следственного органа, проводилась и в РСФСР. Так, 26 сентября 1990 года в Верховный Совет РСФСР внесен для рассмотрения пакет законодательных и нормативных актов, связанных с образованием единого Следственного комитета РСФСР, подчиненного непосредственно республиканскому Верховному Совету.
Законопроекты, предусматривающие глобальные изменения в системе правоохранительных органов страны и требующие громадных финансовых затрат, с первой попытки принять не удалось. Проект закона «О Следственном комитете РСФСР» в мае 1991 года был направлен на доработку.
24 октября 1991 года постановлением Верховного Совета РСФСР была одобрена Концепция судебной реформы в РСФСР, в которой законодатель вновь обосновывал необходимость создания единого следственного аппарата и невозможность применения ведомственной модели следствия».
31 марта 1993 года после доработки проект закона «О Следственном комитете РСФСР» был принят в первом чтении, однако роспуск в октябре 1993 года Верховного Совета и последовавшие за этим кризисные политические события поставили точку на идее о кардинальном реформировании органов следствия.
В 2002 году на законодательном уровне была предпринята еще одна попытка вернуться к обсуждению вопроса об образовании единого следственного органа. Депутатами фракции «Яблоко» И.Ю. Артемьевым и С.В. Иваненко в ходе осенней сессии на рассмотрение парламента внесен проект закона «Об органах предварительного следствия в Российской Федерации»,предусматривавший образование самостоятельного ведомства – Федеральной службы расследования, директор которой назначался бы и смещался с должности Президентом Российской Федерации. Законопроект оказался «сырым» и в апреле 2004 года был снят с рассмотрения Государственной Думы.
Следующие шаги в реформировании органов предварительного следствия России были более удачными. В сентябре 2007 годабыл образован Следственный комитет при прокуратуре Российской Федерации.
Функции прокурорского надзора и следствия были разделены.
Вместе с тем Следственный комитет при прокуратуре Российской Федерации еще входил в систему органов прокуратуры. Его Председатель являлся Первым заместителем Генерального прокурора Российской Федерации, а работники Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации – прокурорскими работниками.
Но, уже на том этапе модель организации следственного органа по своей правовой сути не являлась административной.
Она включала в себя практически все традиционные элементы вневедомственной модели, такие как: организационную независимость и отсутствие административного подчинения и подотчетности руководителю ведомства; функциональную независимость, которая обеспечивала объективность и беспристрастность расследования.
При этом организационная «включенность» в структуру органов прокуратуры носила лишь формально-правовой, а не административный характер.
Однако окончательное восстановление петровской вневедомственной модели организации следствия произошло, когда Федеральным законом от 28 декабря 2010 года № 403-ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации» на основе Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации был образован Следственный комитет Российской Федерации.
С 15 января 2011 года на основании Указа Президента Российской Федерации от 14 января 2011 года № 38 «Вопросы деятельности Следственного комитета Российской Федерации» вступило в силу Положение о Следственном комитете Российской Федерации.
В новую следственную структуру вошли не только территориальные, но и военные, транспортные, специализированные следственные управления и отделы.
Сейчас Следственный комитет работает в юридическом статусе федерального государственного органа, осуществляющего в соответствии с законодательством Российской Федерации полномочия в сфере уголовного судопроизводства, и подчинен исключительно Президенту Российской Федерации.
Символично, что обретение Следственным комитетом самостоятельности совпало со 150-летием проведения в России судебной реформы Александра II, когда судебная власть была полностью отделена от административной, а судебное следствие – от полицейского. В ходе реформы кроме непосредственно суда были реформированы прокуратура, нотариат, создано сословие присяжных поверенных (адвокатура).
Как видите, концепция образования следственных органов и судебно-правовая реформа, основные векторы которых были заложены ещё Петром I и Александром II, творчески реализовывается уже в наше время.
Отмечу также, в 2013 году по инициативе Следственного комитета Российской Федерации учрежден профессиональный праздник всех следователей страны –День сотрудника органов следствия Российской Федерации, который отмечается 25 июля (то есть за основу взят день основания Петром I следственной канцелярии Михаила Ивановича Волконского – 25 июля 1713 года).
Этот профессиональный праздник всех следователей (независимо от их ведомственной принадлежности к Следственному комитету Российской Федерации, ФСБ России и МВД России) установлен постановлением Правительства Российской Федерации от 27 августа 2013 года № 741. А в 2013 году, к юбилейной дате – трёхсотлетию со дня создания Петром Великим первой следственной канцелярии России, учреждена памятная медаль Следственного комитета Российской Федерации.
Х Х Х
На современном этапе к основным задачам Следственного комитета Российской Федерации относятся:
– разработка мер по формированию государственной политики в сфере исполнения законодательства Российской Федерации об уголовном судопроизводстве;
– обеспечение законности при производстве предварительного следствия и защиты прав и свобод человека и гражданина;
– организация и осуществление в пределах своих полномочий выявления причин и условий, способствующих совершенствованию преступлений, принятие мер по их устранению;
– оперативное и качественное расследование преступлений в соответствии с подследственностью, установленной Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации;
– обеспечение в пределах своих полномочий международно-правового сотрудничества.
Выполняя эти задачи, Следственный комитет Российской Федерации не входит ни в структуру какого-либо органа государственной власти, ни в какую-либо из ветвей государственной власти и подчинен исключительно Президенту Российской Федерации.
В этом и проявляется его независимость.
Теоретические основы конституционно-правового положения еще предстоять осмыслить науке, но уже сейчас есть основание утверждать, что реализуемая в настоящее время Следственным комитетом государственная власть (в первую очередь следственная власть) является элементом (продолжением) президентской власти, а само ведомство может быть рассмотрено как неотъемлемый элемент системы сдержек и противовесов в свете концепции разделения властей,
Статья 10 Конституции Российской Федерации провозглашает принцип разделения единой государственной власти на три относительно самостоятельные ветви: законодательную, исполнительную и судебную. Конституционный Суд Российской Федерации, определяя конституционно правовой смысл принципа разделения властей делает вывод о том, что неотъемлемым его элементом является требование о наличии эффективной системы сдержек и противовесов, с тем, чтобы ни одна из ветвей власти не злоупотребляла имеющими полномочиями и не имела возможность узурпировать полномочия, свойственные другой ветви государственной власти. Так, в пункте 4 Определения от 07.10.2005 № 341-О говориться: «Конституционный Суд Российской Федерации, характеризуя принцип разделения единой государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, определил, что он предполагает установление такой системы правовых гарантий, сдержек и противовесов, которая исключает возможность концентрации власти у одной из них, обеспечивает самостоятельное функционирование всех ветвей власти и одновременно – их взаимодействие».
Так, к компетенции Следственного комитета отнесено расследование преступных деяний, совершаемых представителями всех ветвей государственной власти, что создает условия для обеспечения конституционного правопорядка и пресечения попыток узурпации одной из ветвей государственной власти властных полномочий, свойственной другим ветвям.
Эти нововведения также создали условия для эффективной борьбы с коррупцией, в том числе в высших органах представительной и исполнительной власти, что ранее представлялось затруднительным в связи с обусловленностью назначения руководителя следственного ведомства по согласованию с названными государственными органами, подотчетностью им, а также организационной и функциональной связанностью с прокуратурой.
Эти меры позволили обеспечить с одной стороны большую организационную и функциональную самостоятельности следственных органов, а с другой повысить объективность и беспристрастность самого прокурора, что положительно сказалось на состоянии законности в сфере уголовного судопроизводства и обеспечении прав и свобод его участников.
Тем самым в уголовный процесс была внедрена некая система противовесов, обеспечивающая баланс между независимостью и самостоятельностью следователя с одной стороны и уголовно-процессуальным инструментарием выявления и устранения прокурором злоупотреблений и нарушений закона – с другой стороны.
Создание Следственного комитета – это часть общей реформы правоохранительной системы государства, в результате осуществления которой в новой структуре правоохранительных органов каждый должен заниматься своим делом, то есть одни – охраной правопорядка, другие – оперативной работой, третьи – расследованием преступлений, четвертые – осуществлением прокурорского надзора.
Результаты работы Следственного комитета подтверждают правильность курса на более четкое разграничение функций прокурорского надзора и предварительного следствия, а также свидетельствуют о том, что функционирование Следственного комитета вне системы органов прокуратуры создало необходимые условия для обеспечения его эффективной работы по выполнению задач по защите гарантированных Конституцией Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина, оперативному и качественному расследованию преступлений, препятствующих поступательному развитию общественно-политической жизни страны, модернизации ее экономики.
С поставленной задачей защиты жизни и здоровья граждан и других неотъемлемых прав человека и гражданина, а также расследования преступлений, препятствующих модернизации экономики страны, следователи нового самостоятельного Следственного комитета успешно справляются – расследуя преступные посягательства на жизнь и здоровье граждан, коррупционные и налоговые преступления, а также тяжкие и особо тяжкие преступления, совершенные в отношении несовершеннолетних, и целый ряд других преступлений, они вносят весомый вклад в укрепление законности и правопорядка в стране.
В целом, в результате реформы качество следственных материалов, направленных в суд улучшилось. Об этом, к примеру, говорит тот факт, что число уголовных дел, которые возвращены на доработку судами, в сравнении с 2006 годом (то есть до реформы) уменьшилось в три с половиной раза (с 5 047 дел до 1 427 дел). То же самое можно сказать и о положительной динамике раскрытия преступлений.
Так, если в 2006 году следователями прокуратуры было приостановлено более 25 тысяч уголовных дел за неустановлением лиц, подлежащих привлечению в качестве обвиняемого (25 141), то в 2016 году следователями Следственного комитета - втрое меньше(8 119 дел).
Проведенный анализ результатов работы в 2016 году подтвердил сохранение и развитие положительных тенденций в деятельности следственных органов Следственного комитета, наметившихся в предыдущие годы.
В 2016 году раскрываемость убийств в сравнении с 2015 годом1возросла с 89 до 91%, фактов умышленного причинения тяжкого вреда здоровью – с 90,7 до 92%, изнасилований – с 95,6 до 97,3%.
Благодаря новейшим методикам следствия и налаженному взаимодействию с оперативными службами МВД и ФСБ России раскрыто 6 576 (7 115) преступлений, уголовные дела по которым были приостановлены в прошлые годы. В их числе 501 (524) убийство, 239(301) фактов умышленного причинения тяжкого вреда здоровью, повлекшего смерть потерпевших, а также 311 (349) изнасилований и насильственных действий сексуального характера.
В ходе досудебного производства следственными органами дополнительно выявлено и раскрыто 6 923 преступления прошлых лет или на 43% больше, чем в 2015 году, из них 3 454 тяжких и особо тяжких.
Раскрываемость преступлений положительно сказалась на состоянии преступности, уровень которой в 2016 году снизился.
В 2016 году следователями в суд направлено 104 380 (104 821) уголовных дел на 116 599 (116 849) обвиняемых.
В ходе предварительного следствия возмещено 45 (27) миллиардов рублей. Кроме того, на сумму более 38 (19) миллиардов рублей наложен арест на имущество подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений.
Изменение формы предварительного расследования мелкого взяточничества на дознание позволило сосредоточить усилия на расследовании наиболее сложных уголовных дел о коррупции без погони за количественными показателями.
Поскольку преступность приобретает все более организованный и транснациональный характер, ранее рассматривалась необходимость реформировать и следственные структуры, создав единый следственный орган в целях повышения эффективности руководства следствием из единого центра и улучшения его управляемости, преодоления межведомственных барьеров, неизбежных при альтернативной подследственности, изживания фактов сокрытия преступлений, получения более реального отражения криминогенной обстановки в стране. Предполагалось сосредоточить предварительное следствие, в конечном итоге, в двух ведомствах – Следственном комитете Российской Федерации и Федеральной службе безопасности Российской Федерации с упразднением следственных подразделений в МВД России и передачей высвобождаемых сил и средств в Следственный комитет.
В связи с реализацией решений Президента Российской Федерации Путина В.В. от 17 октября 2012 года № Пр-2821 и от 13 января 2013 года № Пр-47 о реформировании следственных органов и сосредоточении предварительного следствия в двух ведомствах (Следственном комитете Российской Федерации и ФСБ России), в Следственном комитете в 2013 году были подготовлены проекты указа Президента Российской Федерации, плана по его реализации и проект федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием системы органов предварительного расследования» с необходимыми финансово-экономическими расчетами.
Проекты документов, разработанные с участием заинтересованных ведомств, были представлены в Администрацию Президента Российской Федерации, одобрены, после чего направлены в Совет Безопасности Российской Федерации, который принял решение о согласовании указанных документов с МВД России, ФСКН России, ФСБ России, Правительством Российской Федерации, Верховным Судом Российской Федерации и Минфином России.
Необходимо отметить, что передача предварительного следствия из МВД России и ФСКН России в Следственный комитет являлась логическим продолжением реформы, основная идея которой – обеспечить единство государственной политики в области предварительного следствия и его беспристрастность, исключив ведомственную заинтересованность в оценке результатов оперативно-розыскной деятельности.
Проектом указа предлагается осуществить поэтапную передачу предварительного следствия из органов внутренних дел и органов по контролю за оборотом наркотических и психотропных средств в Следственный комитет. На первом этапе – расследование преступлений дела о преступлениях в сфере экономической деятельности, против интересов службы в коммерческих и иных организациях, о мошенничестве, о преступлениях против семьи и несовершеннолетних. На втором этапе – расследование преступлений против жизни и здоровья, общественной безопасности и общественного порядка, о преступлениях, связанных с незаконным оборотом наркотических средств. На третьем этапе – расследование преступлений против собственности (кражи, грабежи, разбои, вымогательство, угоны), а также причиняющих вред безопасности движения и эксплуатации транспорта. Каждый этап продолжался не более одного года, то есть вся реформа должна была занять три года.
Последовательная реализация предусмотренных проектами указа и плана пошаговых мероприятий, их четкое выполнение позволило бы без сбоев и скачков эффективно произвести объединение следственных органов без резкого возрастания нагрузки на бюджет.
Между тем МВД России и ФСКН России высказали опасения наступления негативных последствий, которые могут повлиять на результативность органов предварительного следствия.
С аналогичными проблемами Следственный комитет сталкивался при выводе следствия из органов прокуратуры (тогда отдельные правоприменители также предсказывали отрицательные результаты). Однако система следственных органов Следственного комитета четко сформировалась, действует устойчиво и эффективно.
Министерство финансов Российской Федерации указало на крайне ограниченные возможности по увеличению расходных обязательств Российской Федерации и высказало предположение, что создание единого следственного органа содержит риск непрогнозируемого роста расходов на обеспечение его деятельности в перспективе.
Впоследствии (с июня 2016 года) ФСКН России упразднена, а ее функции и полномочия переданы в систему МВД России.
С нарастанием негативных процессов в экономике и санкционной войны работа над проектом создания единого следственного органа временно приостановлена.
Уважаемые коллеги!
«Все возвращается на круги своя...» – кому не известно это знаменитое изречение, характеризующие ход и развитие исторического процесса? И оглядываясь на историю отечественных следственных органов, нельзя не заметить, насколько эти слова справедливы для характеристики 300-летнего пути, который прошло российское следствие с того момента, когда 25 июля 1713 года были учреждены первые специализированные следственные органы России – «майорские» следственные канцелярии, которые в соответствии с Наказом от 9 декабря 1717 года были подчинены непосредственно императору Петру I.
Но как бы ни изменялись названия следственных органов и должностных лиц, на протяжении столетий расследующих преступления, в основе их деятельности было и остаётся честное служение Закону и Справедливости!
Поступив в академию Следственного комитета Российской Федерации, вы избрали трудный и ответственный путь. Ведь по меткому выражению Николая Валериановича Муравьева, занимавшего в 1894 – 1905 годах посты министра юстиции и генерал-прокурора, «следователь в значительной степени держит в своих руках судьбу уголовной истины».
Удачи вам на выбранном пути!
Благодарю за внимание!
1 Далее в скобках указываются сведения за 2015 год.