ВЫДЕЛ ЗЕМЕЛЬНОГО УЧАСТКА СЕЛЬХОЗНАЗНАЧЕНИЯ В НАТУРЕ В СЧЕТ ЗЕМЕЛЬНОЙ ДОЛИ
Вопросы выделения земельного участка в натуре чаще всего касаются земель сельскохозяйственного назначения.
Как известно, отношения в сфере сельскохозяйственного землепользования регулируются, прежде всего, Федеральным законом от 24 июля 2002 года № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (далее – Федеральный закон), соответствующими законами субъектов РФ, Земельным кодексом РФ.
В частности, согласно статье 13 Федерального закона (в ред. Федерального закона от 29.12.2010 г. № 435-ФЗ) участник или участники долевой собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения вправе выделить земельный участок в счет своей земельной доли или своих земельных долей, если это не противоречит требованиям к образованию земельных участков, установленным Земельным кодексом Российской Федерации и настоящим Федеральным законом (п. 1).
Земельный участок образуется путем выдела в счет земельной доли или земельных долей на основании решения общего собрания участников долевой собственности или путем выдела земельного участка в порядке, установленном пунктами 4 – 6 настоящей статьи (п. 2).
Земельный участок может быть образован на основании решения общего собрания участников долевой собственности в случае, если данным решением утверждены проект межевания земельных участков, перечень собственников образуемых земельных участков и размер их долей в праве общей собственности на образуемые земельные участки. Если земельный участок образуется на основании решения общего собрания участников долевой собственности и в соответствии с утвержденным этим собранием проектом межевания, дополнительное согласование размера и местоположения границ образуемого земельного участка не требуется (п. 3).
Если указанное в пункте 3 настоящей статьи решение общего собрания участников долевой собственности отсутствует, собственник земельной доли или земельных долей для выдела земельного участка в счет земельной доли или земельных долей заключает договор с кадастровым инженером, который подготавливает проект межевания земельного участка для выдела земельного участка в счет земельной доли или земельных долей (п. 4).
Как следует из приведенной нормы материального права, закон предусматривает два способа выделения земельного участка:
1) на основании решения общего собрания участников долевой собственности,
2) через кадастрового инженера с изготовлением проекта межевания земельного участка.
На практике при разрешении таких споров возникает вопрос: является ли указанный механизм единым, с последовательными элементами одной цепи действий, либо каждое из этих действий является самостоятельным и взаимоисключающим?
При этом сомнение в правильность применения статьи 13 Федерального закона вносит пункт 1 статьи 14 этого же Федерального закона, в соответствии с которым владение, пользование и распоряжение земельным участком из земель сельскохозяйственного назначения, находящимся в долевой собственности более чем пяти лиц, осуществляются в соответствии с решением участников долевой собственности, которое принимается на общем собрании участников долевой собственности.
Соединяя воедино положения пункта 3 статьи 13 и пункта 1 статьи 14 Федерального закона, суды по искам о признании местоположения границ земельного участка согласованным в соответствии с проектом межевания или по искам о признании возражений на проект межевания незаконными (необоснованными) уверенно требуют от истцов предоставления решений общих собраний, на которых бы рассматривались вопросы выделения земельных участков, либо справок о том, что такое собрание созывалось, но не состоялось из-за отсутствия кворума или по иной объективной причине.
Представляется, что такой подход является неверным.
Как видно из пункта 4 статьи 13 Федерального закона решение общего собрания на момент выделения земельного участка, если он образуется на основании такого решения, уже должно было быть, независимо от намерения конкретного участника долевой собственности выделить свою долю в какой-то определенный момент: «Если указанное в пункте 3 настоящей статьи решение общего собрания участников долевой собственности отсутствует, собственник земельной доли или земельных долей для выдела земельного участка в счет земельной доли или земельных долей заключает договор с кадастровым инженером…».
То есть, при отсутствии решения общего собрания, которое должно было состояться, но не состоялось, собственнику предлагается альтернатива.
Анализ норм Федерального закона, регулирующих выдел земельного участка и проведение общего собрания, приводит к тому, что общее собрание в обязательном порядке должно проводиться лишь при образовании нескольких земельных участков из исходного земельного участка, фактически при разделе исходного земельного участка. И, напротив, не требуется проведения такого собрания при выделении участка одним собственником или группой собственников.
Конкретно это вытекает из следующего.
Как уже приводилось, в силу пункта 3 статьи 13 Федерального закона земельный участок может быть образован на основании решения общего собрания участников долевой собственности в случае, если данным решением утверждены проект межевания земельных участков, перечень собственников образуемых земельных участков и размер их долей в праве общей собственности на образуемые земельные участки.
В соответствии с п. 1 ст. 13.1 Федерального закона проектом межевания земельного участка или земельных участков определяются размеры и местоположение границ земельного участка или земельных участков, которые могут быть выделены в счет земельной доли или земельных долей (далее также – образуемые земельные участки). Проект межевания земельных участков, подлежащий утверждению общим собранием участников долевой собственности, также должен содержать сведения о земельных участках, выделяемых в счет земельных долей, находящихся в муниципальной собственности (при их наличии), и о земельном участке или земельных участках, право общей собственности на которые сохраняется или возникает.
Из положений этих норм видно, что при выделении земельного участка через общее собрание этому собранию также предшествует момент изготовления проекта межевания земельного участка.
При этом смыслом межевания в этом случае, как следует из пункта 1 статьи 13.1 Федерального закона, является упреждение событий по выделению: в межевом плане должны уже содержаться сведения
а) о земельных участках, выделяемых в счет земельных долей, находящихся в муниципальной собственности,
б) о земельном участке или земельных участках, право общей собственности на которые сохраняется,
в) о земельных участках, право собственности на которые возникает.
То есть, единым межеванием образуются различные участки, которые в дальнейшем попросту могут быть разобраны собственниками долей. Об этом прямо свидетельствует пункт 3 статьи 13 Федерального закона: «Если земельный участок образуется на основании решения общего собрания участников долевой собственности и в соответствии с утвержденным этим собранием проектом межевания, дополнительное согласование размера и местоположения границ образуемого земельного участка не требуется».
Согласно п. 2 ст. 13 Федерального закона заказчиком проекта межевания, который подлежит утверждению общим собранием, может являться любое лицо.
После изготовления проекта межевания земельного участка, подлежащего утверждению общим собранием, правообладателям исходного земельного участка, органу местного самоуправления по месту расположения участка и заказчику проекта в соответствии с пунктом 6 статьи 13.1 Федерального закона предоставляется возможность ознакомления с этим проектом для того, чтобы в тридцатидневный срок представить свои предложения о его доработке.
Лишь после этого проект межевания, а вместе с ним перечень собственников образуемых земельных участков, размер их долей в образуемых участках, в соответствии с пунктом 3 статьи 13 Федерального закона подлежат утверждению общим собранием участников долевой собственности исходного земельного участка.
Выделение земельного участка через общее собрание представляет собой очень трудоемкую процедуру, поскольку неясно, у кого из собственников или, тем более, почему у «любого лица» может возникнуть интерес на раздел всего исходного участка, кто должен оплачивать проект межевания такого участка и его выделяемых частей?
Представляется, что законодатель предвидел эти проблемы, в связи с чем Федеральным законом от 29.12.2010 г. № 435-ФЗ ввел пункт 3 в статью 19.1 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», согласно которому если до 1 июля 2012 года участники долевой собственности не приняли решение об утверждении проекта межевания земельных участков или не зарегистрировали свое право собственности на земельный участок, находящийся в долевой собственности, орган местного самоуправления поселения или городского округа по месту расположения данного земельного участка до 1 июля 2013 года обязан:
1) провести общие собрания с внесением в повестки дня этих собраний вопросов, указанных в пункте 3 статьи 14 настоящего Федерального закона;
2) обеспечить подготовку проекта межевания земельных участков;
3) обеспечить проведение кадастровых работ по образованию земельных участков, предусмотренных утвержденным решением общего собрания проектом межевания земельных участков.
Почему установлен срок проведения общих собраний собственниками долей до 1 июля 2012 года? Вероятно, это годичный срок со дня вступления в силу изменений в Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», касающихся выделения земельных участков посредством изготовления проекта межевания – эти изменения вступили в силу с 1 июля 2011 года (ст. 8 Федерального закона от 29.12.2010 г. № 435-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования оборота земель сельскохозяйственного назначения»).
Однако способ, указанный в пункте 3 ст. 19.1 Федерального закона, также не устраняет проблем выдела земельного участка через общее собрание, в частности проблемы по оплате межевания, поскольку орган местного самоуправления, как известно, не обладает достаточными средствами на финансирование таких мероприятий.
Вместе с тем, отсутствие проекта межевания, утвержденного общим собранием участников долевой собственности, не препятствует выделению земельного участка конкретными собственниками в счет своих земельных долей.
Федеральным законом для этого предусмотрен альтернативный способ, который является самостоятельным.
Согласно пункту 4 статьи 13 Федерального закона если решение общего собрания отсутствует, собственник земельной доли заключает договор с кадастровым инженером на изготовление проекта межевания земельного участка, выделяемого в счет земельной доли.
Как видно из приведенной нормы проект межевания заказывает только собственник земельной доли, тогда как проект межевания, подлежащий утверждению на общем собрании, может быть заказан любым лицом (п. 2 ст. 13.1 Федерального закона).
В силу пункта 1 статьи 13 Федерального закона при образовании земельного участка должны быть соблюдены требования, установленные Земельным кодексом РФ и требования Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения».
К числу таких требований относятся требования, установленные пунктом 3 статьи 1 Федерального закона:
- соблюдение требований о минимальных и максимальных размерах земельного участка;
- сохранение возможности целевого использования земельного участка;
требования, установленные статьями 11.2, 11.9 Земельного кодекса РФ:
- согласие в письменной форме землепользователей, землевладельцев, арендаторов, залогодержателей земельных участков, из которых при разделе, объединении, перераспределении или выделе образуются земельные участки;
- сохранение сервитутов и иных действующих обременений земельного участка;
- недопустимость вклинивания, вкрапливания, изломанности границ, чересполосицы, невозможности размещения объектов недвижимости и других препятствующих рациональному использованию и охране земель недостатков.
Эти требования распространяются и на образование земельных участков через общее собрание, но при таком варианте эти нарушения менее вероятны, поскольку разделу подлежит, как правило, весь исходный земельный участок.
После подготовки проекта межевания по заказу собственника земельной доли он, в соответствии с пунктом 5 статьи 13.1 Федерального закона, подлежит утверждению решением собственника земельной доли или собственников земельных долей. При этом, если собственник один, он единолично принимает решение об утверждении проекта. Если собственников несколько, они должны вынести этот вопрос на обсуждение на свое общее собрание. То есть, на собрание, на котором должны собраться лишь те собственники земельных долей, которые выделяются в этом участке.
После утверждения проекта собственниками он в соответствии с пунктом 9 статьи 13.1 Федерального закона в обязательном порядке должен быть согласован с участниками долевой собственности исходного участка, поскольку выделяемый участок выходит из их владения, пользования и распоряжения. При этом согласованию подлежат размер (площадь) участка и местоположение его границ.
В течение тридцати дней со дня извещения участников долевой собственности о согласовании проекта межевания земельного участка участники долевой собственности в соответствии с пунктами 12, 13 статьи 13.1 Федерального закона могут направить свои возражения относительно размера и местоположения границ выделяемого земельного участка.
Следует обратить внимание, что право на возражения имеют лишь собственники земельных долей исходного участка. На практике имеют место случаи, когда возражения подаются арендаторами, лицами, которые не являются участниками долевой собственности исходного участка (например, лицами, ранее выделившимися со своими долями в самостоятельный земельный участок).
Но это касается возражений лишь о размере участка и о местоположении его границ. Если же земельный участок был выделен, например, в нарушение пункта 4 статьи 11.2 Земельного кодекса РФ без согласия арендатора, он также вправе выразить своё возражение, но не по поводу несогласия с размером участка и местоположением его границ, а по поводу выделения как такового.
В отличие от выделения земельного участка через общее собрание здесь на публикацию о проекте межевания подаются возражения. При выделении через общее собрание – предложения по доработке проекта (пункт 6 статьи 13.1 Федерального закона).
Различен и субъектный состав лиц, обращающихся к кадастровому инженеру по поводу публикации проекта:
в первом случае это правообладатели исходного земельного участка, орган местного самоуправления поселения и заказчик, если он не из числа правообладателей (пункт 6 статьи 13.1 Федерального закона);
во втором случае – только участники долевой собственности исходного участка (пункты 9 – 13 статьи 13.1 Федерального закона).
Возражения в соответствии с пунктом 14 статьи 13.1 Федерального закона направляются кадастровому инженеру и органу кадастрового учета по месту расположения земельного участка.
То есть, для выделения земельного участка собственником или группой собственников посредством согласования проекта межевания проведения общего собрания по смыслу статьи 13 Федерального закона не требуется.
Что касается вообще принципа «Владение, пользование и распоряжение земельным участком только на основании решения общего собрания», заложенного в пункт 1 статьи 14 Федерального закона, то предложенный законодателем механизм выделения земельного участка через согласование проекта межевания не противоречит этой норме.
Во-первых, статья 14 Федерального закона не содержит в перечне вопросов исключительной компетенции общего собрания вопроса о выделении земельного участка собственниками долей; во-вторых, пунктами 4 – 6 статьи 13 Федерального закона указан только предварительный механизм реализации права собственника земельной доли на выдел земельного участка. Но окончательно вопрос его выделения в обязательном порядке сводится к согласованию со всеми собственниками исходного участка, что равнозначно общему собранию участников долевой собственности.
Более того, второй способ выдела земельного участка не является исключительно альтернативным, когда бы перед собственником стоял выбор: использовать первый способ или использовать второй способ выдела. Собственник вправе приступить к выделу земельного участка через проект межевания лишь в том случае, если отсутствует решение общего собрания, которое должно было состояться в силу закона (пункт 3 ст. 19.1 Федерального закона), но не состоялось.
То есть, принцип разрешения вопросов по владению, пользованию, распоряжению земельным участком через общее собрание, заложенный в статью 14 Федерального закона, учтен законодателем в статье 13 этого Федерального закона.
Соблюдение собственником порядка выделения земельного участка посредством заказа проекта межевания не всегда является безусловным основанием для признания за ним права на выделенный земельный участок.
Для того, чтобы положительно оценить процедуру выделения, необходимо обратиться к более ранней редакции Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения».
Согласно статье 13 Федерального закона (в ред. Федерального закона от 18.07.2005 г. № 87-ФЗ) местоположение земельного участка, выделяемого в счет земельной доли, определяется участником долевой собственности в соответствии с решением общего собрания участников долевой собственности при утверждении границ части находящегося в долевой собственности земельного участка, предназначенной для выделения в первоочередном порядке земельных участков в счет земельных долей в соответствии со статьей 14 настоящего Федерального закона (п. 2).
Земельные доли, собственники которых не распоряжались ими в течение трех и более лет с момента приобретения прав на земельную долю (невостребованные земельные доли), подлежат выделению в земельный участок, в состав которого в первую очередь включаются неиспользуемые земельные участки и земельные участки худшего качества с их оценкой по кадастровой стоимости (п. 5).
Помимо этого, в составе земель сельскохозяйственного назначения существует фонд перераспределения земель, из которого могут предоставляться гражданам и юридическим лицам земельные участки (пункт 4 статьи 10 Федерального закона (в ред. Федерального закона от 18.07.2005 г. № 87-ФЗ), статья 80 Земельного кодекса РФ).
Отсюда, если в период с 2005 года решением общего собрания было определено местоположение участков для первоочередно выделяющихся собственников земельных долей и участков под невостребованные земельные доли, необходимо проверять, когда начата процедура выдела участка. Если это было до 1 июля 2011 года, когда вступили в действие изменения в редакции закона от 29.12.2010 г. № 435-ФЗ, применяется прежний порядок, если после вступления в силу изменений – применяется новый порядок без учета решения общего собрания об определении частей исходного земельного участка под первоочередное выделение и под невостребованные земельные доли.
В любом случае участник долевой собственности не может выделить участок в счет долей из земельного участка фонда перераспределения земель, поскольку этот участок не относится к общей долевой собственности.
По вопросу о том, сохраняется ли принцип выделения земельного участка в настоящее время с учетом ранее действовавшего положения о принятии решений общих собраний об определении местоположения части земельного участка для первоочередного выделения земельных долей, дано разъяснение Конституционного Суда РФ в Постановлении от 22 апреля 2014 года № 12-П «По делу о проверке конституционности пунктов 2 – 6 статьи 13 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» в связи с жалобой граждан В.Л. Герасименко и Л.Н. Герасименко».
Так, согласно указанному Постановлению Федеральный закон от 29 декабря 2010 года № 435-ФЗ не содержит положения о распространении нового правового регулирования на отношения по образованию земельных участков. […]. Выдел земельных участков, инициированный после 1 июля 2011 года, должен осуществляться с учетом изменений, внесенных в Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» Федеральным законом от 29 декабря 2010 года N 435-ФЗ, который не содержит положений о сохранении действия утративших юридическую силу норм Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», касающихся принятых на их основании решений общего собрания участников долевой собственности на земельный участок об утверждении местоположения части находящегося в долевой собственности земельного участка, предназначенной для выдела земельных участков в счет земельных долей в первоочередном порядке (пункт 4.1. Постановления).
Избрав указанные варианты (в новой редакции Федерального закона) в качестве альтернативных способов реализации участниками долевой собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения права на выдел земельного участка в счет своей земельной доли, ни один из которых Федеральным законом «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» в действующей редакции нормативно не связывается с необходимостью учета ранее принятых решений общих собраний участников долевой собственности об утверждении местоположения части находящегося в долевой собственности земельного участка, предназначенной для выдела земельных участков в счет земельных долей в первоочередном порядке, федеральный законодатель исходил из того, что такие решения должны утратить свое юридическое значение.
Таким образом, пункты 2 – 6 статьи 13 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» по своему конституционно-правовому смыслу предполагают, что с момента вступления в силу Федерального закона от 29 декабря 2010 года N 435-ФЗ, а именно с 1 июля 2011 года, решения общих собраний участников долевой собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения об утверждении местоположения предназначенной для первоочередного выдела части земельного участка, находящегося в общей долевой собственности, утрачивают юридическую силу применительно к процедуре выдела земельного участка, начатой по инициативе конкретного собственника земельной доли после указанной даты, т.е. допускают выдел земельного участка в счет земельной доли участника долевой собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения без учета ранее принятого решения общего собрания участников долевой собственности, которым была определена часть находящегося в долевой собственности земельного участка, предназначенная для выдела в первоочередном порядке.
Иное – вопреки направленности нового правового регулирования в контексте развивающихся отношений собственности в сфере оборота земель сельскохозяйственного назначения – означало бы ограничение гарантированных статьями 34 (часть 1) и 36 (часть 1) Конституции Российской Федерации прав лиц, которые претендуют на выдел земельных участков в счет своих земельных долей, и в нарушение статьи 19 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации ставило бы таких лиц в неравное положение с сособственниками тех земельных участков, в которых предназначенная для выдела в первоочередном порядке часть не была определена ранее и, соответственно, не может быть определена впредь (пункт 4.2. Постановления).
Также нередко возникают вопросы об обоснованности выделения долей из земельного участка, который ранее был выделен собственниками по правилам, существовавшим до 1 июля 2011 года, но остался не оформленным в установленном законом порядке. Например, в 2006 году общим собранием было принято решение о выделении земельного участка в счет 100 земельных долей из исходного участка. С годами право на этот выделенный участок не было зарегистрировано, сведения государственного кадастрового учета о нем аннулированы, а использовался он посторонними лицами вопреки установленному законом порядку. В 2013 году 30 собственников земельных долей из этого ранее выделенного участка объявили о новом выделении своих долей в натуре. Вправе ли они осуществить такое выделение?
Некоторые склонны считать, что если право на выделенный участок не зарегистрировано, а сведения государственного кадастрового учета аннулированы, то право выделившихся лиц на участок не сохраняется и, соответственно, часть лиц, чьи доли находились в этом участке, не вправе выделять из него новый земельный участок. При этом, в обоснование своей позиции они ссылаются на ст.ст. 131 и 219 ГК РФ.
Представляется, что такое мнение также неверно.
Собственники земельных долей были наделены правом общей долевой собственности на земельный участок с момента предоставления им права на земельную долю.
В силу закона, если право не отчуждено собственником, оно может быть прекращено лишь на основании решения суда (статья 35 Конституции РФ).
С выделением земельного участка право общей долевой собственности у лица не прекратилось, оно сохранилось в том же объеме, но в составе иного земельного участка.
Не влечет прекращения права несвоевременная регистрация права и аннулирование органом кадастрового учета сведений кадастрового учета, поскольку регистрация права по своей сути является юридическим актом признания и подтверждения государством возникновения, ограничения (обременения), перехода или прекращения права (статья 2 ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»), а государственный кадастр недвижимости является систематизированным сводом сведений об учтенном недвижимом имуществе с характеристиками, позволяющими определить такое недвижимое имущество в качестве индивидуально-определенной вещи (статья 1 ФЗ «О государственном кадастре недвижимости»).
Статья 131 ГК РФ предписывает, что право собственности и другие вещные права на недвижимые вещи, ограничения этих прав, их возникновение, переход и прекращение подлежат государственной регистрации в едином государственном реестре.
Согласно ст. 219 ГК РФ право собственности на здания, сооружения и другое вновь создаваемое недвижимое имущество, подлежащее государственной регистрации, возникает с момента такой регистрации.
Как видно из приведенных норм материального права статья 131 ГК РФ лишь указывает на необходимость регистрации права, но не предусматривает последствий неисполнения этого. Статья же 219 ГК РФ регламентирует момент возникновения права лишь на вновь созданное имущество. Но выделяемый земельный участок не вновь созданное имущество, он по своей сути является частью того имущество, право собственности на которое возникло ранее, и отделен он от этого имущества в результате сделки, а не в результате «создания из ничего».
То есть, независимо от того, что право на выделенный до 1 июля 2011 года участок не зарегистрировано, а сведения кадастрового учета аннулированы, выделенный земельный участок продолжает существовать в том же местоположении и участники долевой собственности на этот участок вправе выделить из него свои доли.
Опубликовано в журнале Судья № 2 за 2015 г.