О том, как Россия в 2014 году лишилась Основного закона страны
Конституция с большой и маленькой буквы
Всякое государство имеет конституцию. Слово конституция (сonstitutio), как известно, переводится с латыни как "строение, устройство, структура, состав". Всякое физическое тело, организм, растение, организация, любое государство имеет вполне определенную структуру и устройство. В этой статье слово "конституция" будет употребляться с маленькой буквы.
Все государства имеют описание своего устройства. Оно изложено в указах, законах, постановлениях, грамотах, рескриптах, пожалованиях, приговорах и прочих документах, которые издает высшая власть от имени монарха, представительного органа или уполномоченных ими лиц. Россия до февраля 1917 года имела одно из самых объемных описаний своего устройства. Оно находилось в 123 томах Полного собрания законов Российской империи. (Собрание Первое. 1649—1825 гг. (в 45 томах) издано в 1830 году, Собрание Второе. 12 декабря 1825 — 28 февраля 1881 г (в 55 томах) Собрание Третье. 01.03.1881— конец 1913 г. (в 33 томах), а также законодательных актов, издаваемых в последние четыре года Империи и не вошедших в заключительные тома ПСЗ РИ.
Многие государства помимо естественного описания своего устройства (конституции) имеют Основной закон - Конституцию (в предлагаемой статье будем писать с большой буквы). В Конституции излагаются основные принципы устройства государства, структуру органов власти, права-обязанности и порядок взаимодействия каждого из этих органов, а также обязанности граждан-подданных по отношению к государству, права, которые им гарантируются.
Государствам, которые создаются в результате переворотов и политических катаклизмов, появляются после окончания войн, требуется Конституции с момента учреждения. Конституция (с большой буквы) становится схемой и планом, по которому формируется создаваемое государство. Через какое-то время оно имеет конституцию - реально существующую структуру.
В 1993 году Россия обрела Конституцию. Произошло это через два года после прекращения существования СССР. День всенародного голосования 12 декабря 1993 г. традиционно считается днем принятия Конституции Российской Федерации, хотя в силу она вступила только 25 декабря, почти через две недели после официального опубликования.
Прокуратура преткновенья
Конституцию принимали в буквальном смысле на коленях. Алексей Казанник, который на Первом съезде народных депутатов СССР уступил свое место не прошедшему в состав Верховного Совета страны Борису Ельцину, в октябре 1993 года стал генеральным прокурором России. На долю Казанника выпало расследование и разбирательство с участниками майских беспорядков на Ленинском проспекте и событий октября 1993 года. Все они, вопреки сильнейшему противодействию были амнистированы в связи с принятием новой Конституции. От амнистии отказался генерал армии Варенников, который заявил: "Я ни в чем не виновен! Мне государственная милость не нужна. Я требую суда!" Суд впоследствии состоялся и Валентин Варенников был оправдан.
В беседе с корреспондентом ТАСС (интервью опубликовано 9 июня 2016 года - http://tass.ru/opinions/interviews/3347868) Алексей Казанник вспоминал:
– Самыми тяжелыми за четыре месяца пребывания в должности генерального прокурора все же считаю сутки перед опубликованием проекта новой Конституции России в декабре 1993 года. В нем не было статьи о прокуратуре Российской Федерации, поскольку было принято решение ее ликвидировать, а надзорные функции передать судам.
Я трижды направлял служебные записки президенту Ельцину, доказывая необходимость сохранения прокуратуры. Ответа я не получил. В последний день работы над редактированием проекта Конституции я позвонил Ельцину: "Борис Николаевич, очень прошу, примите меня по срочному, неотложному делу". Он помолчал, а затем сказал: "Алексей Иванович, в 22 часа!"
Ранее я написал полновесную отдельную статью в проект Конституции о прокуратуре как единой централизованной системе, описал ее функции как самостоятельной ветви государственной власти. На всякий случай, если не удастся решить вопрос по максимуму, я написал статью-минимум, которая действовала буквально до 2016 года. Маленькую 129-ю статью.
Пришел к Ельцину и говорю: "Борис Николаевич, я вас очень прошу, вставьте эту статью в проект Конституции". Он просмотрел ее: "Нет, не могу. Вы знаете, у нас все решается коллегиально. Что я сделаю – уже верстка, все есть".
Я тогда вытаскиваю вторую статью. Она пустая, но там начиналось, что "прокуратура Российской Федерации составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящего прокурора вышестоящему и генеральному прокурору". И далее написал, что генеральный прокурор назначается Советом Федерации по представлению президента, а прокуроры субъектов РФ назначаются генеральным прокурором по согласованию с субъектом Федерации.
Он просмотрел ее и отвечает: "Алексей Иванович, зачем вам эта статья, она же пустая!"
Я говорю: "Борис Николаевич, я это прекрасно понимаю. Но если в Конституции будет статья, что прокуратура – это единая централизованная система, то мы сохраним ее". – "А зачем она нам нужна? Это пережитки тоталитарного социализма. Ну я посоветуюсь", – был ответ.
Страшно переживая за прокуратуру, говорю президенту: "Борис Николаевич, прокуратуру учредил Петр Первый". – "Я это знаю". – "А в народе вас сравнивают с ним. Говорят, что вы реформатор, продолжатель его дела. Как-то будет непонятно: Петр Первый учредил, а такой же деятель, как он, упразднил".
Ельцин задумался и спрашивает: "Что вы говорите? Неужели так и рассуждают?" – "Да, Борис Николаевич, все так и говорят!" – "Надо же! Я этого не знал. Ну оставьте на всякий случай. Я посоветуюсь здесь".
Второй вариант статьи я оставил. А к часам 3 ночи, когда экспедиция привозит почту и свежую прессу, поехал в генпрокуратуру. Приносят газету с опубликованным проектом Конституции. Смотрю, а там моя 129-я статья стоит в разделе "Судебная власть". То есть ни к селу, ни к городу. Но самое главное, что была сохранена система.
Позднее в каждом учебнике по конституционному праву, в каждой монографии мои коллеги вели серьезные рассуждения на тему, почему законодатель поставил эту статью в раздел "Судебная власть"?
Те идеи о месте прокуратуры в системе государственной власти возродились в 2016 году в поправках к Конституции. Глава 8-я (так в интервью, на самом деле - глава 7. Прим. П.С.) теперь называется "Судебная власть и прокуратура". Их развели на две ветви. Это самое главное.
Я всегда говорил: необходимо расширять полномочия прокуратуры, поскольку это единая разветвленная система, которая цементирует Россию, единственная структура, которая оказывает правовую помощь гражданам бесплатно, ведет защиту населения.
В начале 2000-х годов, когда децентрализация субъектов, особенно национальных республик, уже создала реальную угрозу целостности России, именно прокуратура по поручению нового президента – Владимира Путина быстро привела в соответствие с Конституцией и федеральным законодательством уставы и законы субъектов РФ. Беспрецедентный шаг главы государства остановил центробежные процессы".
Поправки вопреки волеизъявлению россиян
Итак, Конституция России была принята всеобщим голосованием. Можно спорить о том, правильно определено место прокуратуре или неправильно, однако в соответствии с текстом Конституции России, принятой в 1993 году, органы прокуратуры были отнесены к судебной ветви государственной власти. Являясь стороной государства, органы прокуратуры исполняли роль контрадвокатов в судебных процессах, а в деятельности за рамками судопроизводства они принимали меры по защите интересов государства в досудебном порядке. Когда вставал вопрос о защите интересов государства, прокуратура становилась его адвокатом или же представителем.
Подобное положение вызывало массу вопросов у практикующих юристов и у специалистов по конституционному праву. Вопрос о неуместности существования Прокуратуры в рамках судебной системы я также ставил в письмах к Президенту России.
Однако положение, включающее прокуратуру в судебную систему, на протяжении двадцати лет было прописано в Конституции Российской Федерации, её Основном законе!
В 2013 году Президент России Владимир Путин предложил внести в Конституцию России изменения, в том числе и касающиеся разделения Судебной власти и Прокуратуры, а также расширения полномочий Президента России по кадровым назначениям в прокуратуре. Законопроект был одобрен Государственной Думой 22 ноября 2013 года, Советом Федерации - 27 ноября 2013 года. Закон о поправке к Конституции Российской Федерации от 5 февраля 2014 г. N 2-ФКЗ "О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации" был подписан Президентом России, а 7 февраля 2014 г. после опубликования его в "Российской газете" он вступил в силу.
Казалось бы все сделано в соответствии с главой 9 ("Конституционные поправки и пересмотр Конституции") Конституцией Российской Федерации. Статья 136 этой главы говорит, что "Поправки к главам 3 - 8 Конституции Российской Федерации принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, и вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации". В данном случае речь идет о главе 7, так что формально все сделано как будто бы правильно.
Но стоит внимательнее присмотреться к тем поправкам, которые были внесены в Основной закон Российской Федерации.
Исходя из содержания п. 1 и 5 ст. 129 Конституции РФ и ст. 1 и 4 ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации", Прокуратура РФ - это единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени РФ надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории РФ. Прокуратура осуществляют свои полномочия НЕЗАВИСИМО от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений и в строгом соответствии с действующими на территории РФ законами.
Таким образом, после того, как в феврале 2014 года Прокуратура была официально выведена из структуры судебной власти, она оказалась четвертой, наряду с законодательной, исполнительной и судебной ветвями государственной власти.
А ведь ст. 10 из главы 1 Конституции РФ определяет: "Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны".
По сути, по инициативе Президента РФ, которую поддержали законодательные органы России, объявлено о создании и конституционном закрепленни органов государственной власти, которые не входят ни в одну из перечисленных в ст. 10 Конституции РФ ветвей власти.
Таким образом, в феврале 2014 года было внесено изменение в главу 1 Конституции Российской Федерации.
Статья 135 Конституции России указывают, что:
1. Положения глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием.
2. Если предложение о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации будет поддержано тремя пятыми голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, то в соответствии с федеральным конституционным законом созывается Конституционное Собрание.
3. Конституционное Собрание либо подтверждает неизменность Конституции Российской Федерации, либо разрабатывает проект новой Конституции Российской Федерации, который принимается Конституционным Собранием двумя третями голосов от общего числа его членов или выносится на всенародное голосование. При проведении всенародного голосования Конституция Российской Федерации считается принятой, если за нее проголосовало более половины избирателей, принявших участие в голосовании, при условии, что в нем приняло участие более половины избирателей.
Из статьи 135 Конституции России видно, что для пересмотра изменений, которые были внесены в Основной закон страны в феврале 2014 года, должно было созываться Конституционное Собрание. Оно должно подготовить новый проект Конституции для принятия его всенародным голосованием.
Заметим, Закон РФ о Конституционном Собрании за прошедшие 23 года после принятия современной российской Конституции так и не был принят.
России нужна новая Конституция
Судя по тому, как три года назад принимались изменения в Конституцию России, депутаты Госдумы и члены Совета Федерации превысили имеющиеся у них полномочия, присвоили себе право многонационального народа России быть носителем суверенитета и единственным источником власти в стране (ст. 3 Конституции России). Можно лишь сожалеть о том, что значительное число депутатов Госдумы и членов Совета Федерации до сих пор сохраняют свои должности.
Вопрос о том, легитимна ли сегодняшняя Конституция России - ее Основной Закон, остается открытым. Как остается открытым вопрос о необходимости ее скорейшего пересмотра.
Сергей ПОРОХОВ
30 ноября 2016 года