Основа процветающего государства. Эссе

Основа процветающего государства. Эссе о важности местного самоуправления

Введение

Человечество создало множество видов общественных организа-ций, но самой базовой из них, без которой невозможно существование по-чти всех остальных, является государство. Вместе с тем, ни одна другая организация не несёт в себе такую опасность, о чём многие люди хорошо знают по огромному количеству ужасных тиранических режимов прошло-го, и даже сравнительно цивилизованного настоящего. Также, ни одна другая организация не подвержена такому уровню злоупотреблений должностных лиц. И это является самой главной проблемой подавляюще-го большинства государств. Ни само государство, ни общество, зачастую оказываются неспособными и/или лишёнными желания контролировать деятельность должностных лиц работающих на государство.
Прежде всего, данная проблема является следствием двух факто-ров:
Во-первых, государство представляет собой огромный по размеру бюрократический аппарат, в котором финансовые средства проходят длинный путь, и потому их очень трудно контролировать.
Во-вторых, те люди, чьими средствами бюрократы распоряжаются (налогоплательщики), представляют собой огромную массу миллионов людей, которые из-за своей огромной численности зачастую не способны оперативно реагировать на те или иные факты злоупотреблений.
Проще говоря, пару сотен работников обычной компании гораздо легче проконтролировать, чем несколько десятков тысяч государственных чиновников. А несколько совладельцев компании способны гораздо опе-ративнее реагировать на ненадлежащее расходование своих средств, чем 146 миллионов избирателей и налогоплательщиков. Эти два обстоятель-ства серьёзно затрудняют управление государством по сравнению с управлением любой другой организацией.
Можно считать местное самоуправление частью государства, а можно не считать, но от более высоких уровней власти оно выгодно отли-чается тем, что количество заинтересованных сторон там минимально, и это позволяет им контролировать друг друга наилучшим образом. Имен-но поэтому так важно особое внимание уделить устройству этого уровня публичной власти.

Место муниципального управления в устройстве общества.

Я помню не мало бесперспективных инициатив того, как решить проблему бесконтрольного поведения чиновников. Чаще всего они сводят-ся к созданию новых бюрократических структур с особыми полномочия-ми. Например, в современной Украине ряд политиков продвигает идею «антикоррупционного движения». Но из этого ничего не выйдет, потому что это всего-лишь означает, что в огромной и очень сложной централизо-ванной бюрократической структуре, которую и без того почти невозмож-но контролировать, создаётся ещё одна структура, которая ещё больше её усложнит, и которая наделяется полномочиями открывающими для чи-новников новые возможности для злоупотреблений.
Есть ещё другие способы, которые ни к чему не приводят, напри-мер, российские инициативы по введению «кодекса поведения» для чинов-ников, или «уроки нравственности» в школах.
На самом деле, чтобы решить данную проблему, государство нуж-дается в специальном устройстве, которое бы максимально сглаживало те два вышеперечисленных фактора, ведущие к злоупотреблениям чиновни-ков.
Итак, есть общественно значимые вопросы, которые можно решить только на региональном и общегосударственном уровне. Прежде всего, это те вопросы, которые требуют больших ресурсов и равного подхода на всей территории страны. Но остальные функции необходимо передать на самый близкий к народу уровень, организовав их так, чтобы небольшое количество избирателей-налогоплательщиков, контролировало деятель-ность небольшого количества чиновников, распоряжающихся их личными налогами. Именно эту задачу и должно выполнять местное самоуправле-ние. И именно потому, что данный уровень власти является наиболее надёжным и подконтрольным обществу (в случае если он правильно орга-низован), нужно стремиться к тому, чтобы на этом уровне принималось как можно больше решений. В таком случае и более высокие уровни вла-сти будут менее громоздкими, и, следовательно, более подконтрольными. Особенно, когда подконтрольные обществу муниципалитеты также станут заинтересованы в контроле высших уровней власти.
Лаконичнее всего по этому поводу высказался Алексис Де Токвиль, в своей знаменитой книге «Демократия в Америке»: «Изымите у общины её силу и независимость, и вы найдёте в ней лишь управляемых, но тогда не рассчитывайте встретить здесь граждан».

Территориальная организация местного самоуправления.

В контексте данной темы есть два фундаментальных вопроса: во-первых, это какой у общины должен быть оптимальный размер террито-рии, а во-вторых — какова оптимальная численность населения. Я считаю, что эти вопросы требует очень подробного исследования, но по моим субъективным предположениям, оптимальный размер территории — это не более одного рабочего дня пешком до административного центра (как это сделано в законодательстве РФ по отношению к поселениям), а по населению — не более двадцати тысяч человек. Прежде всего, данное мне-ние основано на том, что численность и размер территории должны поз-волять оперативно принимать решения методом «прямой демократии», а также путём схода избирателей (вече). Собственно, на мой взгляд, только такая общественная организация и может называться «общиной» или «местным самоуправлением» (чуть ниже я подробнее остановлюсь на этом).
При этом, для организации «вече» в административном центре му-ниципалитета следует организовывать «вечевую площадь», на которой смогут расположиться все имеющиеся избиратели, и прямо там голосовать по всем вопросам, а также выслушивать отчёты должностных лиц, выска-зывать им недоверия и назначать новых.
Тем не менее, практика показывает, что очень часто, по финансо-вым причинам, далеко не все вопросы местного значения получается ре-шать в столь малых муниципальных образованиях. Исходя из этой ситуа-ции, во многих странах мира (включая Россию), была принята двухуров-невая модель территориальной организации муниципалитетов. В России эта модель состоит из поселений входящих в районы, и городских окру-гов, которые совмещают в себе полномочия обоих уровней. Как правило (в том числе в России), данное деление предполагает жёстко-фиксированный на законодательном уровне набор вопросов, которые должны решаться на обоих уровнях.
Такую систему я считаю ошибочной, ибо она не учитывает, что бо-лее высокий уровень — это компромиссный вариант, на который вопросы местного значения должны передаваться только если их нельзя решить на уровне поселений. Ибо районы слишком велики, чтобы называться «мест-ным самоуправлением». Ведь, как я уже писал, муниципальным образова-ниям предпочтительно иметь именно небольшой размер, чтобы общество могло управлять ими методом «прямой демократии». В противном слу-чае, данный «муниципалитет» — это просто автономный регион государ-ства, выполняющий местные функции. Например, городской округ Сочи, по площади превышает город федерального значение Севастополь, и ра-вен по площади Ингушетии. Чем же тогда муниципальное образование от-личается от немуниципального? Тем, что оно выполняет местные функ-ции? Ну а если Российская Федерация возьмёт на себя все местные функ-ции, станет ли она тогда одним большим муниципальным образованием? Так вот на мой взгляд, муниципальное образование, по определению должно быть небольшой общиной, управляемой методом прямой демо-кратии и народных сходов. И тогда его отличительные признаки станут очевидными.
А что касается тех местных вопросов, которые столь малые муни-ципалитеты не способны решить в одиночку, то для их решения несколько муниципалитетов могут на договорной основе объединять усилия на принципах межмуниципального сотрудничества, например, учреждая совместное ведомство. Если же такого объединения муниципалитету не требуется — то это очень хорошо, и тогда он решает свои местные вопро-сы сам. При этом, существующие районы я предлагаю сохранить, но из-менить их функции: во-первых, на их уровне должны продолжать функци-онировать территориальные структуры органов государственной власти (федерального и регионального уровней). Во-вторых, муниципалитеты, находящиеся на их территории могут кооперироваться для решения об-щих вопросов на основе вхождения в общий район, ведь так будет удобнее жителям.
Как я уже отмечал, в России (и во многих других странах, включая даже Швейцарию), есть неестественно большие муниципальные образова-ния первого уровня (даже не районы, а городские поселения и округа). У нас даже есть немало бывших муниципальных районов, преобразованных в огромные городские округа. Всех их надо разделять на муниципальные образования с численностью населения до 20 тысяч человек, и с вышеука-занными предельными пространственными размерами. А что касается го-родов, то они должны преобразовываться в конгломерат муниципальных образований, договорившихся о делегировании некоторых свои полномо-чий в специально созданные общегородские ведомства (на принципах межмуниципального сотрудничества), с целью решения общегородских задач. Эти самые задачи и будет решать мэр.
С этой целью, на законодательном уровне я предлагаю закрепить следующее положение: вновь образованные муниципальные образования не должны превышать численность в 20 тысяч человек имеющих постоян-ную прописку, и с вышеуказанными предельными пространственными размерами. А существующие муниципальные образования разделяются надвое, в случае превышения порога в 30 тысяч человек.
Также стоит отметить, что при таких принципах местного само-управления, обширные незаселённые территории не смогут относиться ни к одному из муниципальных образований. Поэтому эти территории долж-ны находиться под прямым управлением региональных властей.
Таким образом, муниципалитеты приобретут приемлемую числен-ность и размер для осуществления в них «прямой демократии», что поз-волит обществу максимально надёжно их контролировать. А все вышесто-ящие уровни власти будут стоять на этой базе, что окажет на них оздорав-ливающее воздействие.

Реформа налоговой системы

«Нельзя говорить о местном самоуправлении как об особом субъ-екте прав, раз ему не предоставили те или иные определённые отграни-ченные средства к осуществлению своих задач» - Л.А.Велихов.

Для того, чтобы общество могло контролировать работу чиновни-ков, очень важно, чтобы у него была возможность контролировать движе-ние средств. И здесь, как я не раз говорил, всё зависит от того, сколько всего будет объектов контроля, и, что немало важно, насколько сложный путь пройдут деньги от налогоплательщика до того места, где они будут потрачены. Мы можем легко себе вообразить, как пара сотен человек «скидывается» деньгами на что-либо, как они договариваются о механиз-мах контроля, и в итоге все деньги идут по назначению. И, при этом, для этого совсем не требуется, чтобы некая монахиня преподавала им в школе «уроки нравственности», не нужны так же «кодексы поведения», и совсем излишними покажутся всякие «антикоррупционные движения». Так вот для того, чтобы деньги в государстве расходовались столь же эффективно, необходимо, чтобы как можно большая доля собранных в виде налогов (и других способов) денег, проходила как можно более локальный, и как можно более понятный путь. Нужно чтобы как можно больше местных расходов производилось за счёт налогов (и прочих источников пополне-ния бюджета) собранных в собственном муниципалитете, местными струк-турами. И ставка налогов тоже должна решаться местными жителями ме-тодом прямой демократии, на основе обсуждения того, какие траты жела-тельно совершить, и какую налоговую ставку не жалко ради этого устано-вить.
Проще говоря, для того чтобы за растратой мог осуществляться нужный контроль, нужно чтобы как можно больше денег в местный бюд-жет поступало напрямую из собираемых в данном муниципалитете нало-гов, без посредников в лице федерального или регионального уровней государственной власти. И вот с этим главная проблема — в том, что большая часть собираемых в муниципалитетах налогов забирается регио-нами и федерацией, а потом часть из них возвращается в виде дотаций, субсидий и субвенций, составляющих львиную часть бюджетов местного уровня. В учебнике «Организация местного самоуправления» автора Р. В. Бабуна сообщается, что во многих муниципалитетах данные поступления составляют более половины бюджета, а в отдельных случаях, эта доля до-ходит и до 80-90%. По сути, далеко не все способны самостоятельно спра-виться даже с текущими расходами, а осуществлять бюджетные инвести-ции, самостоятельно не способен уже практически ни один муниципалитет. Например, в моём родном городе Сергиевом Посаде (городское поселе-ние), на сайте городской администрации можно найти  впечатляющую но-вость о закупке двух тракторов «Беларус 82.1» и «Беларус 320.4» на принципах «софинансирования» , по которому 99% (порядка трех млн. рублей) выделено из бюджета Московской области, и всего 1% (30 тысяч рублей) предоставил городской бюджет. А ведь это крупный город, рас-полагающийся в не самой бедной Московской области. И тем не менее, двадцать муниципальных депутатов и целая администрация получающая зарплату, занимается тем, что распределяет символические деньги (1%) на закупку техники.
Важнейшей проблемой является так же то, что когда деньги про-ходят через множество чиновничьих инстанций, и когда большинство лю-дей с трудом понимает куда они уходят и откуда потом появляются, это не просто снижает уровень подконтрольности этих денег. Это снижает уро-вень заинтересованности местных администраций к тому, чтобы развивать свой муниципалитет. Ведь когда из вышестоящего бюджета не будут по-ступать дотации и субсидии, то тогда для муниципальных чиновников, единственным способом получить бюджет для закупки тракторов будет одно — добиться того, чтобы в муниципалитете был нормальный бизнес-климат, чтобы в него шли инвестиции. Если же чиновники занимаются по-борами — то бизнес будет переезжать туда, где чиновники честнее. Тогда соседний муниципалитет купит трактора, а этот — не купит, и народ спро-сит у главы муниципалитета, «почему там смогли купить трактор для уборки улиц, а у нас нет?». При нынешней ситуации у местных чиновни-ков с этим проблем нет: всё равно их вклад в покупку трактора для уборки улиц — 1%. Им не обязательно стараться над повышением бизнес-климата. А ежели кто старается, то его успех будет не сильно заметен, так как его «излишки» будут отняты государством, и перенаправлены на под-держку неэффективных муниципалитетов. И огромная часть которых бу-дет украдена тамошними неэффективными руководителями.
Главное, что, на мой взгляд, необходимо отменить — это государ-ственный дотации выплачиваемые в целях «выравнивания бюджетов», и государственные субсидии на разные бюджетные инвестиции. Разумеется, при этом, необходимо снизить ставки федеральных и региональных нало-гов, и дать муниципалитетам больше свободы в налогообложении. Такая налоговая система, во-многом, должна опираться на опыт США: муници-палитеты, конечно же, должны сохранить право собирать налоги с недви-жимости и земли, но, при этом, они должны иметь право устанавливать собственные надбавки к государственным налогам. Допустим, НДФЛ для жителей какого-либо муниципалитета будет составлять 15%. Так вот из них 4% процентов будет устанавливать и собирать в свою пользу феде-ральный центр, ещё 5% назначит в свою пользу регион, а остальные 6% - установит местный совет депутатов для пополнения местного бюджета. При этом, и регионы, и муниципалитеты должны получить возможность самостоятельно определять величину этих ставок, либо отменять эту став-ку вовсе. Таким образом муниципалитеты будут напрямую финансировать свои затраты из денег местного населения, что повысит бдительность дан-ного населения, и степень ответственности уполномоченных лиц.
Разумеется, не все государственные вливания нужно прекратить. Прежде всего, так как дети должны иметь право получить гарантирован-ный уровень школьного образования, то и финансирование школьного обучения должно происходить на основе вышеупомянутого принципа «выравнивания». Но только это финансирование должно быть ЦЕЛЕ-ВЫМ. Так же, например, если речь идёт о финансировании инфраструк-турного объекта, который располагается внутри конкретного муниципа-литета, но имеет важное транспортное значение для других территорий, то его строительство может осуществляться на основе софинансирования из бюджетов соседних муниципалитетов, а также из регионального или феде-рального (если объект имеет общегосударственное значение).
Большинство остальных расходов муниципалитеты должны нести сами. И если, допустим, у муниципалитета нет денег на закупку техники для уборки улиц — значит он не сможет её купить пока не найдёт эти деньги сам, например, за счёт привлечения частных инвестиций в развитие местного бизнеса. Такая ситуация пойдёт на пользу всей стране. Так же есть способ купить один трактор на два муниципалитета (если данные му-ниципалитеты не большие), учредив совместную эксплуатирующую орга-низацию.

Принцип федерализма

В России на общегосударственном уровне действует специальный закон N 131-ФЗ, который в глубочайших подробностях регламентирует принципы организации местного самоуправления в нашей стране. Меж тем, в двух самых процветающих федеративных государствах (США и ФРГ), в этом отношении всё гораздо более децентрализовано. В частности, в США, на федеральном уровне вообще отсутствуют нормы регулирую-щие местное самоуправление. В ФРГ, на федеральном уровне, местное са-моуправление упоминается в 28-й статье Основного закона, которая про-возглашает, что община обладает правом на самоуправление, а государ-ство должно ей это право гарантировать. При этом, если в США, от штата к штату, местное самоуправление организовано по-разному, то в землях ФРГ всё, в основном одинаково.
Я считаю, что в этом плане, российская модель местного само-управления должна быть похожа на германскую. Ведь, с одной стороны, местное самоуправление должно быть такой же общегосударственной цен-ностью, как «свобода слова» или «демократия», потому ни один регион не должен быть вправе его отменять или ограничивать по своему усмотре-нию. И потому, как и перечисленные ценности, она должна находится в Конституции РФ. С другой стороны, подробные законы «О местном само-управлении» должны приниматься не на федеральном уровне, а в регио-нах. Ибо этот вопрос уже относится к не менее важному принципу федера-лизма. Ведь, как показывает успешная практика США и Германии, нет необходимости иметь такой закон на федеральном уровне, зато если спу-стить его на региональный уровень — то это даст множество плюсов, ко-торые даёт федеративная система. Например, граждане смогут сравнивать эффективность работы различных законов в разных регионах. Ведь даже при всём искреннем желании, почти невозможно принять столь объёмный и сложный закон, который, при этом, не имел бы недочётов. Но если будет множество законов в разных регионах, то среди них обязательно будут те законы, которые допустили меньше ошибок, и на их более успешный практический опыт сможет ориентироваться вся остальная страна. Таким образом федерализм открывает возможность для стабильного эволюцион-ного развития страны. В то время как в жёстко-унитарной системе «разви-тие» представляет собой череду «застоев», время от времени прерываемых «великими потрясениями».

Заключение

Стоит отметить, что при написании ЭССЕ мне было весьма трудно уместить текст в предельный объём. Поэтому упомяну вкратце, например, необходимость принятия закона «О муниципальной милиции». В тексте я упоминал, что муниципальные власти должны быть максимально стиму-лированы к улучшению бизнес-климата в своей общине, так вот именно муниципальная милиция должна стать одним из самых главных инстру-ментов.
Так же, очень важной задачей я считаю повышение знаний буду-щего поколения в данной области. В частности, в школьной программе должен содержаться курс «Государственное и муниципальное управле-ние», в котором самое значительное внимание должно получить именно местное самоуправление. Убеждён, что к моменту получения избиратель-ного права, человек должен получить представление о структуре своего муниципалитета, о том какие должностные лица и за что отвечают, какие собираются налоги с граждан (и юридических лиц), на что они идут и как можно проконтролировать исполнение муниципальными служащими сво-их обязанностей.
Из всего же сказанного выше можно вывести два ключевых слова для организации государства — это децентрализация, и субсидиарность.
Децентрализация исходит из того, что государственные услуги лег-че контролировать на локальном уровне. Поэтому, согласно данному принципу, на общегосударственном уровне нельзя делать то, что можно делать на уровне региона, а на региональном уровне нельзя делать то, что можно делать на уровне муниципалитета.
Также, так как наиболее надёжным является тот уровень власти, ко-торый внизу, то между уровнями исполнительной власти должен действо-вать принцип субсидиарности: верхние уровни власти должны действовать в интересах нижних, и перед ними отчитываться, а не наоборот.