Часть 1. Теория
В настоящее время в значительной мере можно считать реализованным
Распоряжение Правительства РФ (№ 632-р) «Об одобрении Концепции формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года» (далее – Концепция).
Эта Концепция определила основные приоритеты, направления и этапы формирования в Российской Федерации электронного правительства, которыми и руководствовались разработчики. Она же и заложила принципиально неверный, по мнению автора, подход к решению этой глобальной задачи.
Кратко перечислим основные приоритеты и направления, сформулированные в этом документе.
Главное, как следует из документа, это развитие систем обеспечения удаленного доступа граждан к информации о деятельности государственных органов на основе использования информационно-коммуникационных технологий.
В частности, это предполагает:
• развитие ведомственных сайтов в сети Интернет, полноту и своевременность размещения на них соответствующей информации, удобство использования, а также доступ через них к данным, содержащимся в ведомственных информационных системах;
• формирование инфраструктуры общественного доступа к размещаемой в сети Интернет информации о деятельности органов государственной власти и предоставляемых государственных услугах организациям и гражданам;
• внедрение в практику деятельности ведомств, центров обработки телефонных обращений граждан;
• создание единой системы информационно-справочной поддержки граждан по вопросам предоставления государственных услуг и взаимодействия граждан с государственными органами;
• создание технологических серверных площадок в сегменте сети Интернет для органов государственной власти Российской Федерации для размещения их сайтов в сети Интернет.
• повышение качества и доступности предоставляемых организациям и гражданам государственных услуг, упрощение процедуры и сокращение сроков их оказания, снижение административных издержек со стороны граждан и организаций, связанных с получением государственных услуг, а также внедрение единых стандартов обслуживания граждан;
• повышение открытости информации о деятельности органов государственной власти и расширение возможности доступа к ней и непосредственного участия организаций, граждан и институтов гражданского общества в процедурах формирования и экспертизы решений, принимаемых на всех уровнях государственного управления.
Все перечисленное, по сути, сводится к некому аналогу архивов и картотек, только в современном, компьютерном виде.
Возникает законный вопрос: и это все ради чего строится мощная глобальная информационная система? Скажем прямо, здесь реализуются функции не «правительства», а, скорее, справочного бюро.
Иным возможностям использования системы в Концепции посвящено единственное положение. Она призвана работать на: «повышение качества административно-управленческих процессов; совершенствование системы информационно-аналитического обеспечения принимаемых решений на всех уровнях государственного управления, обеспечение оперативности и полноты контроля за результативностью деятельности органов государственной власти и обеспечение требуемого уровня информационной безопасности электронного правительства при его функционировании».
Анализ содержания Концепции показывает, что никакого развития этот важнейший тезис в документе не получил.
Что еще предусматривает данный документ в разделе «Основные приоритеты и направления формирования электронного правительства»?
Развитие систем обеспечения удаленного доступа граждан к информации о деятельности государственных органов, развитие сайтов государственных органов в сети Интернет, создание инфраструктуры общественного доступа к информации, развитие ведомственных центров обработки телефонных обращений организаций и граждан, создание единой системы информационно-справочной поддержки взаимодействия граждан с государственными органами и т.п.
Даже задача внедрения информационных систем планирования и мониторинга деятельности государственных органов сведена к «унификации и автоматизации процедур сбора и согласования ведомственных планов и отчетности об их исполнении в рамках создания единой информационной системы мониторинга результативности деятельности государственных органов».
Ни в коем случае не преуменьшая значимости «доступа граждан к информации», представляется, что именно «аналитическое обеспечение принимаемых решений», значительное расширение и углубление этой функции, придание ей доминирующего значения должно стать основной задачей «Электронного правительства»!
Создание столь всеобъемлющего автоматизированного банка экономической и организационно-правовой информации дает уникальный шанс использования его в целях оптимизации управления экономикой государства.
В чем был основной «грех» плановой советской экономики? В постоянном отставании от реальных экономических процессов, в невозможности своевременной коррекции принятых решений и планов. Все, жившие в те времена, хорошо помнят многочисленные «проколы» Госплана и его подразделений. От макроэкономических просчетов до бытовых мелочей: то вдруг исчезали из продажи обыкновенные тарелки, то постельное белье, то еще что-нибудь. При этом и заводы продолжали работать, и сырья хватало. Просто какой-то разгильдяй-чиновник забывал в нужное время вставить нужный пункт в нужный план. Является ли наличие подобных ошибок непременным свойством централизованного планового управления? Ответ однозначен – являлось, раньше. Почему? Из-за отсутствия соответствующих технологий.
Не знаю, как кому, но автору невероятно обидно, что мы отказались (в причины не будем вдаваться) от планового управления именно в тот исторический (технологический) момент, когда оно, впервые в истории, могло стать действительно реальностью. Именно в то время, когда уже были разработанные мощные математические методы и модели оптимизации экономики, и с помощью мощных компьютеров, наконец-то, стало возможно применять на практике. К сожалению, политики решали в это время совсем иные проблемы, зачастую весьма далекие от нужд государства и общества
Именно создаваемая в рамках «Электронного правительства» информационная структура и может и должна стать технологической базой научного подхода к управлению экономикой страны.
Напомним основные элементы (этапы) принятия оптимального управленческого (в том числе – экономического) решения:
- сбор информации об объекте управления;
- анализ собранной информации;
- прогноз поведения объекта управления до оказания управляющего воздействия;
- постановка цели (как мы, собственно, хотим повлиять на состояние объекта);
- планирование управленческих мероприятий;
- принятие конкретного управленческого решения;
- организация его исполнения и доведение до объекта.
С этого момента начинается управленческий цикл: сбор информации об изменениях объекта в результате воздействия, ее анализ и т. д. Следует подчеркнуть, что только создающиеся сейчас системы информации, реализованные на базе современных ИТ позволяют в полной мере реализовать указанный алгоритм в масштабе реального времени.
Именно на самых сложных этапах сбора, анализа и прогнозирования состояния экономики государства предлагаемое «Электронное Правительство» может стать впервые в истории нашей страны уникальной информационной базой для применения научных методов управления.
Создаваемая система, по существу уже снимает проблему двух первых, самых трудоемких этапов управленческой деятельности – сбора и анализа информации об объекте управления, экономике страны.
Рассмотрим чуть подробнее этап прогнозирования, который является определяющим в принятии научно обоснованного управленческого решения.
Прогнозирование — процесс разработки прогноза, построенный на вероятностном, научно-обоснованном суждении о перспективах развития объекта в будущем, его возможном состоянии, а также об альтернативных путях его достижения. Прогноз – это система научно обоснованных представлений о направлениях, критериях, принципах, целях и приоритетах социально-экономического развития на соответствующий период с указанием основных прогнозируемых показателей, целевых ориентиров и мер по их обеспечению.
Благодаря прогнозам становится возможным на различных уровнях управления составлять научно-обоснованные перспективные планы экономического и социального развития, определять потребности внутреннего и внешнего рынков.
В условиях рыночных отношений прогнозы дают возможность не только определить перспективу изменения общественных потребностей, но и предвидеть условия и факторы развития экономики, последствия реализации различных вариантов структурной, финансово-кредитной, налоговой и ценовой политики. Они раскрывают картину будущего, положительные и отрицательные тенденции, альтернативы, противоречия и меры по их разрешению.
Все многообразие используемых прогнозов можно свести к следующим видам: экономические прогнозы, прогнозы природных ресурсов, научно-технические прогнозы, демографические прогнозы и прогнозы социального развития.
Экономические прогнозы исследуют перспективное развитие производительных сил и производственных отношений: производительность труда, использование и воспроизводство трудовых ресурсов, основных фондов, объем и состав капитальных вложений, их эффективность, темпы экономического роста, развитие отраслей и народнохозяйственных комплексов, динамику, состав и качество выпускаемой продукции и т.д.
Прогнозы социального развития и повышения уровня жизни населения включают: потребление населением продуктов питания и непродовольственных товаров, розничный товарооборот, развитие отраслей социальной сферы, жилищно-коммунальное хозяйство, бытовое обслуживание, народное образование, культуру, искусство, здравоохранение, отдых, туризм и др.
Прогнозы социального развития представляют собой очень сложный комплекс исследований, который касается самых разнообразных сторон жизни нашего народа.
Прогнозы природных ресурсов и вовлечение их в хозяйственный оборот охватывают все виды ресурсов, составляющих естественную базу общественного производства и природную среду: топливо и минеральные ресурсы, ресурсы мирового океана, некоторые виды энергии, растительный и животный мир, а также охрану окружающей среды.
Значение этих прогнозов определяется следующим. Во-первых, наличие сырьевых ресурсов воздействует на развитие производства, его специализацию, размеры, структуру, величину транспортных издержек. Условия залегания, объем, состав природных ресурсов влияют в конечном итоге на эффективность производства. Во-вторых, в связи с возросшими масштабами добычи и использования природных ресурсов и их невозобновляемостью быстро уменьшаются запасы нефти, газа, руды и других ресурсов. Поэтому сейчас стоит задача перехода к использованию ресурсов более низкого качества, с меньшим содержанием полезного компонента, к освоению месторождений в труднодоступных районах, применению вторичных и попутных ресурсов.
Все это должно найти отражение в прогнозах, которые должны дать и количественную, и качественную оценку ресурсов.
Научно-технические прогнозы рассматривают достижения научно-технического прогресса, оказывающие существенное влияние на размещение производства, природные факторы. Например, производство и использование атомной энергии, строительство АЭС, появление возможностей передачи энергии на сверхдальние расстояния позволяет изменить размещение энергоемких производств, что свидетельствует о тесной связи прогнозов природных ресурсов и научно-технического прогресса, о том, что их нельзя рассматривать вне этой связи.
Научно-технические прогнозы раскрывают возможность повышения эффективности производства, степень и способы удовлетворения личных и общественных потребностей населения, возможность совершенствования методов и средств управления производством, улучшения использования природных ресурсов, обеспечения обороноспособности страны.
Можно выделить три вида научно-технических прогнозов:
• прогнозы развития науки как одной из сфер человеческой деятельности, основных фундаментальных и прикладных исследований;
• прогнозы развития и внедрения достижений научно-технического прогресса в народное хозяйство;
• определение последствий научно-технического прогресса.
Демографические прогнозы охватывают движение народонаселения и воспроизводство трудовых ресурсов, уровень занятости трудоспособного населения, его квалификационный и профессиональный состав. Демографические прогнозы рассматривают динамику народонаселения на основе половозрастной структуры, данных о рождаемости и смертности, о территориальном размещении населения. Они позволяют получить прогнозную информацию о возможной численности семей, их средней величине, направлении и интенсивности миграционных потоков населения, продолжительности активной трудовой деятельности, средних возрастах начала и окончания трудовой деятельности, выхода на пенсию, о средней продолжительности жизни.
На основе демографических прогнозов следует прогнозировать объем и структуру общественных потребностей населения, производство предметов личного потребления, развитие народного образования, здравоохранения и т.д.
Все перечисленные прогнозы взаимоувязаны и должны разрабатываться на базе теоретических исследований и наблюдений, закономерных процессов в природе и обществе, позволяющих предвидеть, что произойдет в той либо иной сфере при соответствующих условиях и предпосылках.
Прогнозирование развития народного хозяйства охватывает все аспекты и уровни его развития и основывается на совокупности всех перечисленных выше прогнозов, т.е. носит комплексный характер.
Итогом совокупного прогноза может являться Программа, где должны быть отражены:
• оценка итогов социально-экономического развития за предыдущий период и характеристика состояния экономики;
• концепция программы социально-экономического развития на среднесрочную перспективу;
• макроэкономическая политика, включая бюджетно-налоговую, кредитно-денежную и валютную;
• институциональные преобразования;
• внешнеэкономическая деятельность;
• развитие реального сектора экономики;
• социальные вопросы.
Программа, в свою очередь, основа — общегосударственного планирования, направленного на увязку всех факторов производства и поддержание сбалансированности натурально-вещественных и финансово-стоимостных потоков, обеспечения рационального и эффективного использования ресурсов для достижения поставленных целей и задач.
При этом следует иметь в виду, что суть планирования состоит не в разработке и доведении многочисленных показателей до исполнителей, а в научной постановке целей предстоящего развития и выработке действенных средств их реального достижения.
Важнейшим методологическим принципом планирования макроэкономического развития страны является принцип пропорциональности и сбалансированности. Рынок, непосредственно зависимый от производства и его решающего значения в удовлетворении общественных потребностей, формирует мощный экономический механизм регулирования и стимулирования производства, его технического совершенствования; стимулирует производство той продукции, которая удовлетворяет запасы потребителей. Однако формировать пропорции и структуру общественного производства, отвечающие интересам всего общества, должно государство через систему планирования.
Реализация этого принципа предполагает:
- эквивалентность обмена результатами производственной деятельности во всех сферах общественного производства;
- равновесие общественного спроса и предложения по всему народнохозяйственному обороту ресурсов;
- паритетность всех форм собственности в пользовании материальными, трудовыми, финансовыми ресурсами общества.
В условиях рыночной экономики не применимо директивное планирование, ограничено – индикативное, По форме проявления и содержанию наиболее перспективно – стратегическое.
Стратегическое планирование — это особый вид планирования, ориентированного, как правило, на долгосрочную перспективу и определяющего стратегические цели социально-экономического развития страны и направления их достижения.
Формирование стратегии — это формирование и выделение целей, определение и выделение необходимых средств для достижения поставленных целей в долгосрочной перспективе.
Важнейшей проблемой в рамках государственного стратегического планирования является правильное определение целей и правильное соотношение между целями и средствами. Как правило, стратегические цели связаны с удовлетворением потребностей людей. Но на их формирование существенное влияние оказывают как внутренние, так и внешние факторы. В условиях ограниченных ресурсов (а эта ситуация особенно обострена в условиях мирового кризиса) проблема выбора главных целей сопровождается проблемой ранжирования приоритетов.
Поэтому отличительными особенностями стратегического планирования должны стать:
• выделение стратегических, имеющих определяющее значение для развития национальной экономики, целей;
• ресурсное обеспечение намеченных целей, как по объему, так и структуре ресурсов;
• учет влияния на развитие национальной экономики внешних и внутренних факторов.
Представляется, что определенное изменение приоритетов Концепции в указанном направлении, с обязательным применением современных экономико-математических методов и моделей, на базе создаваемой информационной базы позволит значительно повысить эффективность государственных решений, принимаемых в сфере управлении экономикой России.