Закрытые местные бюджеты или готовы муниципальные
образования России принять дополнительные полномочия?
Статья написана в феврале 2012 года
Профессор Чернышов Михаил Михайлович
В последнее время высшие руководители страны больше внимания стали уделять местному самоуправлению. И это понятно, так как именно на муници-пальном уровне видно, как же работает властная вертикаль в стране.
Надо признать, что многое сделано, и, прежде всего, сделано на феде-ральном уровне, особенно в части нормативного регулирования местного само-управления.
Однако, по моему мнению, на настоящем этапе развития местного само-управления муниципальные образования в своей массе не готовы принять такие дополнительные полномочия.
Попробую это доказать на примере рассмотрения правовых основ мест-ного самоуправления и местных бюджетов.
С 2010 года по январь 2012 года в журнале «Самоуправлении» было напечатано 16 моих статей по этим вопросам. За это же время регулярно зна-комлюсь с материалами других авторов на страницах журнала по этим вопро-сам, неоднократно проводил занятия в Москве и в регионах.
В данной статье я хочу сделать обобщение вышедших раньше материа-лов. При этом считаю, в настоящее время на муниципальном уровне и даже среди государственных служащих министерств и ведомств России нет грамот-ного понимания правовых основ местного самоуправления и местных бюдже-тов. Относится это, прежде всего, к Министерствам регионального развития и финансов Правительства РФ.
1. О роли и значении Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ (далее - 131-ФЗ).
В 131-ФЗ выделен отдельный уровень власти в стране, со своими право-выми и финансовыми полномочиями.
Причем, надо особо подчеркнуть, что закон дал право принимать право-вые акты на муниципальном уровне не противоречащие федеральному и регио-нальному законодательству. Раньше такого права на местном уровне не было. А, следовательно, доходы и расходы местных бюджетов регламентируются в настоящее время правовыми актами местного уровня.
Ядром закона являются вопросы местного значения, перечень которых определяет полномочия муниципальных образований по удовлетворению по-требностей местного сообщества. Чтобы правовой механизм по этим вопросам работал, в муниципальных образованиях должны издаваться муниципальные правовые акты по вопросам местного значения, что определено пунктом 6 ста-тьи 43 Федерального закона.
Не поленитесь, найдите в Интернете сайт любого муниципального обра-зования России и попытайтесь отыскать страницу или раздел с рубрикой «Во-просы местного значения». Такой страницы лично я не нашел. Может быть, по-везет вам, уважаемый читатель.
Сейчас высшие руководители страны говорят много об использовании информационных технологий при оказании муниципальных услуг населению. А каких услуг, если нет даже перечня правовых документов, по которым они должны оказываться. Кто здесь недорабатывает, ведь на федеральном уровне есть соответствующие органы, курирующие местное самоуправление, да и в субъектах РФ такие органы есть.
Кроме того, есть надзорные органы Прокураторы России, которые все это отслеживают. Получается, что верхи молчат и делают вид, что работают по претворению в жизнь положений 131-ФЗ, а низы? Государственная Дума России тоже напрягается по внесению изменений в 131-ФЗ. То есть все «ломают копья», а воз и ныне там. Живем по поговорке: закон принят для того, чтобы его не выполнять.
Справедливости надо сказать, что с принятием 131-ФЗ правовые акты по вопросам местного значения вначале издавались. Есть такие правые акты в му-ниципальных образованиях Приморского края. Но потом, как говорят, заряд иссяк, так как надобность в их принятии отпала: верхи не контролируюсь, бюджет планируется и без них.
2. Правовые акты по вопросам местного значения.
В каждом правовом акте по вопросу местного значения должен быть за-ложен механизм удовлетворения потребностей местного сообщества. По струк-туре и содержанию их условно можно разделить на три группы.
К первой группе относятся правовые акты, потребности местного сооб-щества по которым удовлетворяются специально созданными муниципальными учреждениями – казенными, бюджетными и автономными. Муниципальные образования выступают учредителями таких учреждений и организаций. Со-держание названных учреждений осуществляется за счет средств местных бюджетов в виде сметного финансирования или бюджетных субсидий. Таким учреждениям определяется муниципальное задание, а муниципальные услуги они оказывают в соответствии с административными регламентами.
В качестве примера могут служить вопросы образования, культуры.
Ко второй группе относятся правовые акты, потребности местного сооб-щества по которым удовлетворяются коммерческими организациями. Муници-пальные образования дают разрешение на создание таких структур, а также устанавливают порядок и правила их работы на территории муниципального образования. В качестве примера могут служить вопросы транспортного об-служивания населения, торговли, общественного питания и бытового обслужи-вания. Из местного бюджета такие структуры не финансируются. Однако часть средств местных бюджетов может тратиться, например, на строительство оста-новочных пунктов, рынков и т.п.
К третьей группе относятся правовые акты, связанные с установлением правил и порядка поведения на территории муниципального образования. К таким правовым актам можно отнести правовые акты по установлению правил купания, отдыха в общественных местах и т.п.
Конечно, содержание и структура правовые актов и их финансовое обес-печение зависят от величины муниципального образования и его финансовых возможностей.
Однако во всех из них должна быть отражена предметная область, зало-жен механизм решения путем создания специальных учреждений или отбора исполнителей на конкурсной основе, или закупок товаров, работ и услуг, или только публикации соответствующих правил и т.д., а также финансового обес-печения исполнения. В правовом акте также определяются перечни услуг, ко-торые будут предоставляться местному сообществу.
Что же показывает изучение опыта муниципальных образований сегодня?
Если названных правовых актов нет, то на местах не понимают разницы между правовыми актами по вопросам местного значения и правовыми актами по регламентам муниципальных услуг. А что же делают верхи? Получается, что верхи потребовали разрабатывать административные регламенты, не разобрав-шись, что в муниципальных образованиях сегодня не создана нормативная база. Причем не создано главное, как же будут оказываться услуги населению в це-лом.
Оппоненты могут возразить, что на самом деле услуги оказываются. Да, я с этим согласен, но на каком правовом основании, если нет правовых актов. А если их нет, тогда почему вдруг возникли расходные обязательства и на их обеспечение расходуются бюджетные средства.
Ответ и на этот вопрос есть. Причина кроется в методике планирования федерального бюджета. При этом, как говорят, назовем вещи своими именами. Федеральный бюджет является закрытым. Муниципальные образования берут пример с федерального уровня и тоже принимают закрытые бюджеты.
А если бюджет закрытый, то как он может выполняться? На самом деле бюджетные ассигнования идут на обеспечение выполнения тех вопросов, кото-рые невозможно обойти, которые можно сказать находятся на виду, другие же просто игнорируются из года в год.
А как с объемами финансирования? Вот здесь и скрываются все наруше-ния.
Приведу примеры. Недавно губернатор Тамбовской области докладывал Председателю Правительства РФ В.В Путину о повышении зарплат работникам образования и привел такой факт, что 500 человек из числа работников органов управления выведены из финансирования по разделу образования. Но почему они, спрашивается, финансировались по разделу образования, когда это работ-ники администраций.
Летом прошлого года в местной газете Балтийского района Калининград-ской области читаю, что из-за низкой бюджетной обеспеченности сокращено три заместителя главы муниципального образования из пяти. В результате по-лучена экономия бюджетных средств более одного миллиона рублей, а качество управления улучшилось, так как заместители решали смежные вопросы.
В настоящее время все говорят о борьбе с коррупцией, но складывается впечатление, что только говорят. На содержание аппарата чиновников в муни-ципальных образованиях тратятся огромные средства, что составляет до 30% от всего объема расходной части бюджета, в советское время – до 2%.
Да и почему бы аппарату не расти. Если финансировать все отраслевые органы управления из отраслевых разделов, то получается очень удобно, так и деньги получаем и докладываем, что средняя зарплата по отрасли высокая.
Да и очень уж удобно быть на муниципальной службе. Получаешь каби-нет, рабочий стол, средства связи и решаешь свои вопросы, работой-то не за-гружен. Вот она коррупция откуда. Разве бездельник на службе - не коррупци-онер? Он же тоже получает деньги не за свой труд. А когда человек не загружен работой, у него возникают совсем не служебные мысли. Почему же не устано-вить норматив расходов на содержание органов управления?
Закрытие местные бюджеты.
Раздел назван «Закрытие местные бюджеты». И это именно так.
Почему же они являются закрытыми?
Основанием для бюджетных расходов являются расходные обязательства, которые возникают в результате принятия правовых актов, в том числе про-грамм. Но правовых актов, как уже отмечалось, нет.
При существующей методике планирования бюджета, в том числе на фе-деральном уровне, денежные средства в таблице расходной части бюджета вы-деляются не в виде бюджетных ассигнований на выполнение расходных обяза-тельств, а в виде наименований видов расходов бюджетной классификации по разделам и подразделам снова той самой бюджетной классификации. То есть, в прямой редакции таблицы расходной части ни нормативный акт, как расходное обязательство, ни бюджетные ассигнования не показываются.
Коррупционно продумана и формулировка видов расходов по отраслевым разделам: руководство и управление в сфере установленных функций. При та-кой формулировке фактически безнаказанно можно часть средств направить на содержание отраслевого органа управления.
Таким образом, куда же выделены средства на финансовое обеспечение выполнения какого правового акта, в расходной части бюджета не видно. Фак-тически же они выделены на раздел или подраздел бюджетной классификации. Следовательно, получается, что если правового акта нет, то при таком планиро-вании бюджета он и не нужен. Причем непрофессионал такого, можно сказать подвоха и не замечает.
Вот как называется таблица расходной части бюджета: Распределение бюджетных ассигнований по разделам и подразделам бюджетной классифика-ции… Должна же она называться по-другому: Распределение бюджетных ас-сигнований на выполнение расходных обязательств... Именно расходные обяза-тельства должны кодироваться кодами бюджетной классификации, чтобы в по-следующем можно было ее использовать для составления аналитических таблиц расходов.
Причем, если на федеральном уровне еще можно найти часть оснований для бюджетных расходов в приказе Минфина по бюджетной классификации в разделе статей, программ и подпрограмм, то на местном уровне этого уже нет.
При этом на федеральном уроне, во-первых, получается, что расходные обязательства и бюджетные ассигнования становятся инструментом (одним из показателей) бюджетной классификации, а не ее предметом. В то время как именно бюджетные ассигнования, выделяемые на выполнение расходных обя-зательств, должны являться предметом бюджетной классификации. При этом кодирование должно проводиться только цифровыми кодами, а сами названия разделов и подразделов бюджетной классификации должны найти отражение в приказе Минфина. В итоге получается, что Минфин России все перевернул с ног на голову и фактически породил тотальную коррупцию в стране.
Во-вторых, такое безответственное отношение к планированию бюджета привело к тому, что по некоторым расходам на федеральном уровне правовые акты вообще не показываются, а приводятся примерно такие формулировки: Бюджетные ассигнования на обеспечение...
Муниципальные образования берут пример с федерального уровня, так как при такой методике планирования бюджета скрывается отсутствие правовых актов, можно финансировать непрофильные направления, выделять больше средств на содержание органов управления и в целом скрывать на предоставле-ние каких услуг и на закупки каких товаров, работ и услуг расходуются бюд-жетные средства.
В настоящее время на федеральном уровне поднялась новая волна борьбы с коррупцией, инструментом такой борьбы называется так называемое Широкое Правительство. По моему же мнению, чем «шире» эта борьба, тем больше коррупции. Помню, какие большие надежды возлагались на Общественную па-лату России. Складывается впечатление, что руководители страны уже забыли об ее существовании. Вопрос же лежит, как говорят, на поверхности.
Нет же в этом вопросе главного, никто не хочет бороться с коррупцией, коррупция в стране всех устраивает. А если ее победить, то тогда, сколько лю-дей, даже не коррупционеров, тоже останутся без работы.
Почему я сделал такой вывод? А сделал его потому, что уже опубликова-на статья по этому вопросу в журнале «Самоуправление», писал письма в Об-щественную палату России, нескольким депутатам Государственной Думы Рос-сии. Что могут мне сказать в ответ: да не читали мы вашей статьи, да не полу-чали мы ваше письмо. Неоднократно мне говорили: «Вы что революцию в бюджете решили сделать»? Однако я снова об этом пишу.
4. Административные регламенты муниципальных услуг.
В этом вопросе на муниципальном уровне тоже непонимание. А причиной является примеры на федеральном уровне. Уже отмечалось, что перечень услуг тесно связан с вопросом местного значения, услуги «вытекают» из вопроса местного значения.
Например, по образованию предоставляются услуги по дошкольному об-разованию, дополнительному образованию, по отдыху детей в каникулярное время.
Причем услуга предоставляется по самому предмету услуги. Для ее же предоставления разрабатывается административные регламенты. Услуги по ад-министративным регламентам могут предоставляться как специально создан-ными учреждениями, так и администрацией муниципального образования.
В настоящее время сложилась определенная практика разработки адми-нистративных регламентов. Однако в целом положительной ее назвать нельзя. Например, в Распоряжении Правительства РФ от 25 апреля 2011 г. N 729-р приводится перечень первоочередных регламентов услуг, предоставляемых в электронной форме. Вот один из них: Предоставление информации о реализа-ции программ основного общего и среднего (полного) общего образования, а также дополнительных общеобразовательных программ. Но это ничто иное, как частные вопросы в рамках административных регламентов образовательно-го учреждения и администрации.
Еще пример. Разрабатываются несколько административных регламентов предоставления муниципального жилья разным категориям граждан, хотя мож-но и нужно разработать один регламент по данной предметной области с указа-нием разных категорий граждан.
В целом же получается, что все запутали в нашем отечестве на муници-пальном уровне верхи и породили коррупцию.