Программный бюджет или запрограммированный тупик?
Статья написана в октябре 2013 года
Много в жизни странного и неожиданного, но какие странности проис-ходят уже десятый год в бюджетной системе Российской Федерации, не пе-рестаю этому удивляться. Как могу, борюсь словом, пишу статьи, обращался и ныне действующему Президенту и бывшему, в Федеральное собрание РФ, Правительство РФ, Генеральную прокуратуру РФ. В письмах обращал вни-мание, что виновной в сложившемся положении дел является Министерство финансов РФ. Но все письма пересылались в тот орган, на который были жа-лобы.
Удивляюсь, прежде всего, тому, как Минфину России удается, еще раз подчеркну, уже десятый год построить работу так, что, по своей сути, лозун-ги типа "программный бюджет" или "бюджетное правило" приобретают ма-гическую силу, в результате чего катится под гору российская бюджетная си-стема, да и все уровни и ветви российской власти. Вот уж поистине...
Страну разъедает невиданная коррупция, но Минфин России придумал "программный бюджет", уже при планировании которого не досчитываются миллиардов бюджетных средств. А что будет при исполнении такого бюдже-та?
Страна хорошо помнит программы по НАНО технологиям, Курортам Северного Кавказа, Лизинга в сельском хозяйстве. Но Минфин с невиданным упорством доказывает, что такой путь исполнения бюджета все равно будет лучше. Конечно, можно и согласиться, что он будет лучше, потому что такой путь был лучше для руководства РосНАНО и других уже названных и не названных исполнителей федеральных программ. Видимо, в Правительстве России растет число тех, кто хочет поруководить программами. Ответствен-ности же потом никто не несет, со всех все стекает, как с гуся вода.
Жалко, но "мыльный пузырь", так долго надуваемый Минфином России, все равно лопнет. В этом я убежден. Но каковы будут последствия? А вопрос стоит серьезно, так как затрагиваются конституционные основы России, ее федеративное устройство и уже сложившееся и закрепленное в Бюджетном кодексе России и других федеральных законах положение о разделении пол-номочий федеральных, региональных и местных органов власти. При этом отмечу, что федеральный центр уже дискредитировал муниципальные органы власти перед населением России, теперь удар наносится по регионам и по федеральным органам власти. К чему мы возвращаемся?
А с чего все начиналось?
В 2005 году в бюджетной системе России была введена так называемая бюджетная классификация. Назначение бюджетной классификации понятно. Бюджетная классификация является инструментом анализа доходной, рас-ходной частей бюджета и источников пополнения его дефицита.
Но в расходной части бюджета бюджетная классификация стала ин-струментом его составления. Обратимся к положениям Бюджетного кодекса РФ.
В статьях 13,14,15 Бюджетного кодекса совершенно четко записано, что федеральный, региональные и местные бюджеты предназначены для испол-нения расходных обязательств соответственно РФ, субъектов РФ и муници-пальных образований.
В статье 65 отмечается, что формирование расходов бюджетов бюджет-ной системы Российской Федерации осуществляется в соответствии с рас-ходными обязательствами, обусловленными установленным законодатель-ством Российской Федерации разграничением полномочий федеральных ор-ганов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления....
А разграничение полномочий (особо подчеркнем) определяется в пунк-тах 2 и 5 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Фе-дерации" и статьях 14; 14.1; 15; 15.1; 16; 16.1 Федерального закона РФ от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного само-управления в РФ".
В Бюджетном кодексе однозначно толкуется понятие расходных обяза-тельств. На федеральном и региональном уровнях власти на первом месте стоят законы, статьи 84, 85 кодекса, на муниципальном - правовые акты по вопросам местного значения.
Обратимся еще к одной статье Бюджетного кодекса.
В статье 174.2 записано, что планирование бюджетных ассигнований осуществляется раздельно по бюджетным ассигнованиям на исполнение дей-ствующих и принимаемых обязательств.
Под бюджетными ассигнованиями на исполнение действующих расход-ных обязательств понимаются ассигнования, состав и (или) объем которых обусловлены законами, нормативными правовыми актами (муниципальными правовыми актами), договорами и соглашениями, не предлагаемыми (не пла-нируемыми) к изменению в текущем финансовом году, в очередном финан-совом году или в плановом периоде...
А теперь зададим несколько вопросов.
Почему с 2005 года в расходной части бюджетов всех уровней власти не показываются расходные обязательства? Почему не выполняются требования названных статей Бюджетного кодекса РФ?
Почему с 2005 года в расходной части бюджетов всех уровней власти не показываются наименования бюджетных ассигнований? Почему не выпол-няются требования статей 69-83 Бюджетного кодекса РФ?
Можно ли назвать такие нормативные акты по бюджетам легитимными?
Что тогда принимается в качестве расходной части бюджетов всех уров-ней власти с 2005 года?
Частично я могу ответить на эти вопросы.
Сложилось такое положение по причине того, что расходная часть бюд-жетов всех уровней стала планироваться с применением приказа по бюджет-ной классификации.
Классификационные признаки бюджетной классификации заменили нормативные правовые акты, последние стали при таком безграмотном при-менении бюджетной классификации ненужными.
Бюджет стал составляться по такой схеме: записывается классификаци-онный признак (словарный) раздела, потом записывается его цифровой код, далее записывается классификационный признак подраздела и его цифровой код и так далее.
Несведущий человек понять такую уловку не может, поэтому все и при-нимают установки Минфина России как что-то выдающееся, но это "выдаю-щаяся" о...
Что произошло, например, в муниципальных образованиях России? В них или нет правовых актов по вопросам местного значения, а если где-то и есть, то они не заносятся в расходную часть бюджета.
Таким образом, муниципальные органы власти не знают задач, которые они должны решать, не знают, куда же тратятся бюджетные средства.
Федеральные органы власти видят, что что-то происходит не так, муни-ципальные органы власти не работают. Но вместо того, чтобы разобраться в сложившемся положении дел, принимается закон об управляющих компани-ях. Считаю, что этим законом федеральные органы власти полностью дис-кредитировали местное самоуправление в России.
Но обращаю еще раз внимание читателя на принятую методику плани-рования бюджета. Как уже отмечалось, в расходную часть бюджета вносится как классификационный признак (словарное содержание), так и цифровой код. Но разве можно так поступить?
На самом деле по классификационному признаку определяется принад-лежность правового акта к определенному разделу и подразделу бюджетной классификации. Правой акт вносится в расходную часть бюджета, а потом ему присваиваются цифровые коды в соответствии с классификационными признаками. На финансовое обеспечение правого акта выделяются бюджетные ассигнования, которым также присваиваются цифровые коды. При этом, особо подчеркнем, что предметом бюджетной классификации являются бюджетные ассигнование, выделяемые на исполнение расходных обяза-тельств.
Но так, как уже отмечалось, бюджеты не планируются до сих пор по требованиям Бюджетного кодекса РФ.
Но что же в таких условиях делает Минфин России?
Смею предложить, что кто-то в Минфине и осознает, что что-то делается не так. Поэтому Минфин России в конце финансового года (в самых по-следний числах декабря) ежегодно издает приказ по бюджетной классифика-ции, в котором в разделе программ показываются правовые акты - расходные обязательства.
Но тогда возникают три вопроса.
Если расходные обязательства показываются в приказе Минфина по бюджетной классификации, тогда что же в качестве расходной части бюджета принимает Государственная Дума России?
Почему вдруг предмет бюджетной классификации стал одним из ее по-казателей.
Если приказ по бюджетной классификации издается в конце финансового года, тогда надо перекодировать все принятые в субъектах РФ и муници-пальных образованиях бюджеты? Кстати, это и делали уже девять лет названные органы власти.
Таким образом, Минфин России запутался в трех соснах и запутал всю бюджетную систему России.
Да и неудивительно. Минобразования России тоже запуталось в поняти-ях. Населению России уже несколько лет доказывают, что в нашей стране почти 100% молодежи получают высшее образование. Но это на самом деле не так. Не больше 20% молодых людей заканчивают магистратуру, то есть получают высшее образование. Бакалавр в западных странах - человек, за-кончивший колледж. Да, учится такой молодой человек в нашей стране в высшем учебном заведении, но он не получает на самом деле высшего обра-зования, а получает только запись в дипломе. Кто вводит страну в заблужде-ние?
Да и неудивительно, когда Правительство РФ внесло в Государственную Думу законопроект о ликвидации академии наук России. Только вмешатель-ство Президента России позволило не допустить такого.
Да и неудивительно, когда в Минфине России не могут определиться с предметом бюджетной классификации уже десятый год. Вот они "плоды борьбы" с высшей школой России.
Да и неудивительно, когда работники Минфина России не знают требо-вания Бюджетного кодекса РФ. Поистине, сапожник - без сапог.
Зачем нам ученые, Академия наук, высшие учебные заведения?
А ведь на самом деле они нужны. Деградация в методологии научного исследования пронизала все уровни российской власти.
А что же дальше?
Правительство России внесло в Государственную Думу так называемый программный бюджет, который сверстан Минфином России.
Теперь Минфин всех убедил, что программный бюджет является якобы исцелением от всех российских взяточников. Но представляется, что такой бюджет только им на руку.
Что же получается на самом деле?
На самом деле отменяется верховенство закона, как известно программы принимаются Правительством РФ. Программы так же, как и законы в про-шлом году, показываются в приказе Минфина по бюджетной классификации, в разделе программ. За что снова будет голосовать Государственная Дума России? Кстати, приказ по бюджетной классификации издан перед началом компании по планированию бюджетов всех уровней власти. Но недостатки остались те же.
Я не противник программ. Но они должны быть ориентированы на раз-витие определенных отраслей, а не заменять законы (муниципальные право-вые акты по вопросам местного значения), как текущие расходы бюджетов разных уровней власти.
Обратимся к статье 4 Конституции Российской Федерации. В пункте 2 названной статьи записано, что Конституция Российской Федерации и феде-ральные законы имеют верховенство на всей территории.
Что в Правительстве РФ не знают положения Конституции России о верховенстве законов, по сравнению с другими нормативными правовыми актами, принимаемыми органами власти всех уровней?
К сожалению, в истории часто бывало, когда какое-то, на первый взгляд, несущественное событие или принятое решение приводило к самым негатив-ным последствиям.
Посмотрим, какой бюджет на 2014 года и плановый период примет Государственная Дума России. Пока критиковать его рано.