На последнем заседании Совета депутатов муниципального образования (МО) «Город Гатчина» (Ленинградская область) было высказано предложение по передаче функций городской администрации - районной администрации.
Пусть, мол, у нас командует единая администрация, а закон это позволяет.
Но давайте посмотрим, что по данному поводу говорят принципы местного самоуправления, Конституция РФ и федеральный закон (ФЗ) о местном самоуправлении.
Конституция РФ провозглашает единственным источником власти народ, который осуществляет свою власть, в том числе и через органы местного самоуправления. И никто не может присваивать власть.
Осуществлять власть, значит, воздействовать на общество, регулировать действия людей, направляя их к желаемому результату. Осуществлять местное самоуправление (МС) – означает обеспечить защиту интересов граждан, связанных с необходимостью удовлетворения определённых потребностей и возникающих из их проживания на конкретной территории.
Однако непосредственно сам народ (население) не может, например, подготовить свой город к зиме. Для этого требуются органы власти. Поэтому для решения вопросов местного значения (непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения) народ выбирает местных депутатов и возлагает, таким образом, на них всю ответственность за решение этих вопросов.
У любого органа власти, также как и в любом производстве, – три функции: согласование, управление и надзор. При исполнении первой функции необходимо определить заказ, то есть, определить, что нужно сделать, какими силами и средствами, чтобы интересы граждан (их заказ) были исполнены. Функция управления предусматривает исполнение заказа, установление конкретно тех, кто выполняет работу, по каким нормам, с какой оплатой. Наконец, функция надзора – определение, удалось ли выполнить заказ, для чего необходим контроль исполнения распоряжений – технический, экономический, юридический. Сюда же следует отнести и всестороннее освещение всей деятельности по исполнению заказа, привлечение местного населения к исполнению этой функции. Население также необходимо привлекать и к формированию заказа.
Однако депутаты все эти возложенные населением на них функции также самостоятельно исполнить сами не могут. Они назначают управляющего, то есть главу администрации, поручают ему сформировать администрацию, как исполнительную власть, которая бы помогала депутатам осуществлять функции согласования заказа и надзора за его исполнением и самостоятельно выполняла бы функцию управления, находясь под контролем депутатов.
Конституция РФ провозглашает обязательное осуществление МС в городских, сельских поселениях и на других территориях, подчёркивает самостоятельность населения в определении структуры органов МС и налагает запрет на ограничение прав МС, а ФЗ о МС устанавливает, что глава местной администрации осуществляет руководство ею на принципах единоначалия.
Может ли функции Гатчинской городской администрации исполнять районная администрация?
В п.2 ст.34 ФЗ о МС не так давно (29.11.2010 г.) была внесена поправка, инициированная депутатами Законодательного собрания Ленинградской области 4-го созыва: «Уставами муниципального района и поселения, являющегося административным центром муниципального района, может быть предусмотрено образование местной администрации муниципального района, на которую возлагается исполнение полномочий местной администрации указанного поселения. В этом случае в поселении, являющемся административным центром муниципального района, местная администрация не образуется».
Получается, что по закону - вроде бы можно.
Однако, очевидно, что данное положение закона противоречит Конституции и некоторым положениям этого же ФЗ. Судите сами. Если полномочия городской администрации будут переданы районной администрации, то, исходя из принципов единоначалия руководства, глава администрации района должен назначаться Советом депутатов МО «Город Гатчина». Но он также должен назначаться и Советом депутатов района. А такого быть не может. Представим, что будет, если указанные Советы депутатов не договорятся о единой кандидатуре.
И как в таком случае досрочно прекратить полномочия главы администрации, утратившего доверие у одного из Советов депутатов? Ведь глава администрации в этом случае будет подконтролен и подотчётен каждому из Советов депутатов, что в принципе недопустимо. Получается – «слуга двух господ», от которого они могут избавиться только сообща!?
К тому же для того, чтобы данный вариант реализовать, необходимо изменить уставы двух муниципальных образований (об этом говорит процитированная норма ФЗ): у районной администрации появляются функции администрации городского поселения, а в Гатчине необходимо изменить структуру органов местного самоуправления, и в уставе отразить, что функции администрации выполняет районная администрация. И, по крайней мере, в Гатчине необходимо провести референдум. Ведь в соответствии с Конституцией РФ «структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно».
Правда, скорее всего, на население и на закон, как это у нас уже много раз было, наплюют. Ведь уже был случай в Гатчине, когда изменяли структуру органов местного самоуправления и уничтожили пост выборного Главы города. Но референдум не проводили.
Тогда решением Гатчинского городского суда от 28 декабря 2009 года мне было отказано в удовлетворении заявления об оспаривании действий депутатов Гатчинского городского Совета, нарушающих права граждан. Накануне выборов депутаты изменили структуру органов местного самоуправления и отобрали у жителей города право избирать Главу муниципального образования (высшее должностное лицо местного самоуправления). Это право было предоставлено жителям с 1 января 2006 года Уставом города. Незаконные действия депутатами были проведены путем внесения 12 мая 2009 года изменений в Устав города без проведения референдума.
Тогда как Конституция РФ, кроме того, что требует проведение референдума при изменении структуры органов МС, ещё запрещает любые формы ограничения прав граждан (пункт 2 статьи 19 и пункты 2,3 статьи 55), в том числе - отбирать у граждан данное единожды по Уставу города конституционное право выбирать Главу города. Именно с помощью данного права, а также права избирать депутатов, население города в соответствии с пунктом 3 статьи 3 Конституции РФ осуществляет свою власть в МО в результате свободных выборов.
Статья 44 ФЗ о МС даёт возможность представительному органу МО вносить изменения в устав МО. Но пункт 1 части 6 данной статьи обязывает отказать в государственной регистрации муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав МО, если изменения противоречат Конституции РФ. Однако Главное управление Министерства юстиции РФ по Санкт-Петербургу и Ленинградской области, нарушив ФЗ, осуществило регистрацию данного правового акта.
К сожалению, судья Гатчинского суда Л.А.Красикова, ошибочно истолковав нормы ФЗ, «не увидела» очевидных нарушений Конституции РФ и федерального закона.
Аргументы о нарушении прав жителей города она отклонила, бездоказательно заявив, что изменение редакции Устава «в части, изменяющей порядок избрания главы МО, не является изменением структуры органов местного самоуправления».
Скорее всего, и сейчас события будут развиваться по тому же сценарию. Тем более что каких-либо преимуществ для населения новая схема управления городом не содержит. А видны лишь недостатки.
Вот уж действительно, всякая власть исходит от народа, видимо, только для того, чтобы к нему уже больше никогда не возвращаться.
Кто-то из великих сказал: «История человечества есть непрерывная борьба между идеями и интересами; на мгновение побеждают последние, надолго же – первые».
В наше всё ещё переходное время главенствуют интересы узкой группы лиц, сумевших свои интересы навязать всему обществу.
Стремление к ограничению функций местного самоуправления, которое мы сейчас наблюдаем в Гатчине, - это тоже борьба между идеей и определённым интересом чиновника, считающим, что ему значительно проще управлять, командуя подчинёнными, чем регулировать в соответствии с законом деятельность муниципальных образований нижнего уровня.