1. Федеративное государственное устройство.
Государство может называться Украинская Федерация, Федеративная Республика Украина, Украинская Республика, просто Украина и т.д. Федеративное устройство должно быть закреплено в Конституции. Необязательно закреплять его в названии. Но вариации на тему «унитарного децентрализованного государства» - приемлемы только как первый шаг.
2. Два государственных языка: украинский и русский.
Статус регионального языка – это для языков национальных меньшинств в местах их компактного проживания (венгры в Закарпатье, румыны на Буковине и др.). К тому же – государственная защита и поддержка исчезающих языков (караимский, идиш и др.).
3. Парламентско-президентская форма правления.
Президент и Нижняя палата избираются на разные сроки, члены Верхней палаты – на срок полномочий законодательных (представительных) органов соответствующих субъектов федерации.
Двухпалатный парламент. Название парламента и его палат нужно обсуждать, следует учесть мировой опыт, национальные традиции и здравый смысл.
Нижняя палата.
Избирается на всеобщих, свободных, равных и прямых выборах. Избирательная система – пропорциональная открытых списков, как в Эстонии. Страна делится на многомандатные округа, от которых избирается 5-10 депутатов. Границы избирательных округов не могут рассекать границы субъектов федерации. Возможны самовыдвижение и выдвижение от партий. Блоки партий не допускаются. Партии, участвующие в выборах в округе, обязаны выдвинуть соответствующее число кандидатов или больше, чем может избраться от округа, но не более чем на два кандидата. Избиратель имеет один голос. Подсчет голосов осуществляется в три тура.
1) Мандаты получают кандидаты (самовыдвиженцы и выдвиженцы партий), набравшие число голосов, превышающих естественную квоту (квоту Хэйра) – общее число действительных голосов / число депутатских мест от округа.
2) Суммируются голоса, отданные за всех кандидатов от партий во всех округах, и мандаты распределяются между партиями, преодолевшими общенациональный проходной барьер – 3-5%. Голоса, набранные окружным списком партии, делятся на естественную квоту, партия получает столько мандатов, сколько целых чисел в частном. Остаток 0,75 и более считается за целое число. Кандидаты располагаются в «проходном» списке в соответствии с число голосов, отданных за них. Но получают мандат лишь те, за кого отдано не менее 10% голосов от естественной квоты.
3) Оставшиеся мандаты распределяются по методу наибольших остатков (по методу д’Ондта или по методу Сент-Лагю).
Фракции образуют партии, преодолевшие проходной барьер.
Решения в Нижней палате (кроме случаев, специально оговоренных в Конституции) принимаются простым большинством от числа присутствующих, при условии присутствия не менее чем половины от конституционного состава. (Это отчасти будет стимулировать посещение парламента не только депутатами большинства, но и представителями оппозиции.)
Непременно также нужно уточнить вопрос о пределах неприкосновенности депутатов (т.е. на месте преступления и на следующий день виновный может быть задержан без разрешения палаты).
Непременно также следует предусмотреть дисциплинарное наказание за непарламентское поведение (блокирование трибуны, драки, порча имущества, оскорбления и т.д.) в виде лишения права присутствия на заседаниях палаты, ее комитетов и комиссий по решению председателя или председательствующего.
Возможно стоит и предусмотреть процедуру лишения мандата за пренебрежение депутатскими обязанностями (напр., непосещение заседаний палаты, ее комитетов и комиссий на протяжении определенного времени – 30-90 дней одной сессии – без документально подтвержденных веских на то причин.)
Верхняя палата (как в Австрийской Республике).
Члены Верхней палаты избираются в законодательных (представительных) органах субъектов федерации в количестве, пропорциональном численности избирателей в субъекте федерации. При этом каждый субъект федерации должен быть представлен не менее чем тремя членами Верхней палаты, а партия, вторая по числу мест в законодательном (представительном) органе субъекта федерации – не менее чем одним членом Верхней палаты.
Место председателя Верхней палаты занимают по очереди представители субъектов федерации, сменяющие друг друга через каждые полгода в алфавитном порядке наименований субъектов федерации.
Решения в Верхней палате принимаются большинством от ее общего состава, кроме некоторых, отдельно оговоренных особо важных случаев. Если Верхняя палата не одобряет закон, принятый Нижней палатой, последняя может преодолеть протест Верхней палаты лишь двумя третями от конституционного состава. (Т.е. Верхняя палата выступает «фильтром» решений Нижней палаты. Ни один регион, ни одна группа регионов не могут иметь устойчивого большинства в Верхней палате из-за компенсационных мандатов для малонаселенных регионов, принципа партийного представительства и отсутствия принципа согласованной подачи голосов представителями одного субъекта федерации. Поэтому Нижняя палата естественно будет стремиться выносить на голосование согласованные с Верхней палатой законопроекты, которые готовы поддержать представители большинства регионов и большинства партий.)
У Нижней палаты и Верхней палаты есть общие и исключительные полномочия.
Президент (процедура избрания и полномочия, как в ФРГ).
Избирается Коллегией выборщиков. Коллегия выборщиков состоит из депутатов Нижней палаты и такого же числа членов, избираемых законодательными (представительными) органами субъектов федерации на началах пропорционального представительства фракций и депутатских групп. Число выборщиков – представителей субъекта федерации – устанавливается Центральной избирательной комиссией пропорционально численности избирателей, зарегистрированных в субъекте федерации, по данным Единого федерального реестра избирателей. Избранным считается получивший более половины голосов членов Коллегии выборщиков. Если в двух турах голосования такое большинство не будет собрано, избранным считается тот, кто в следующем туре получит наибольшее число голосов.
Полномочия Президента как у Федерального президента ФРГ. Таков же и порядок импичмента.
Правительство. Реализация модели т.н. «канцлерской» республики (как в ФРГ).
Премьер-министр избирается Нижней палатой без прений по предложению Президента (предлагает, как правило, кандидатуру лидера партии, получившей наибольшее число мандатов, либо другую компромиссную для большинства фигуру, по результатам консультаций с лидерами фракций).
Избранным считается получивший большинство от числа присутствующих на заседании депутатов, при условии присутствия более чем половины от ее конституционного состава. Президент обязан произвести назначение избранного лица.
Если предложенное лицо не избрано, Нижняя палата может в течение четырнадцати дней после проведения этих выборов избрать премьер-министра большинством от своего конституционного состава.
Если в течение этого срока избрание не состоялось, то в двухдневный срок проводится новый тур голосования, после которого избранным считается лицо, получившее наибольшее число голосов, при условии присутствия на заседании более чем половины от конституционного состава Нижней палаты. Затем кандидатура избранного лица еще раз выносится на рассмотрение Нижней палаты, и если избранное лицо получило голоса большинства от конституционного состава Нижней палаты, Президент обязан произвести его назначение в течение семи дней после выборов. Если избранное лицо не собрало большинства от конституционного состава Нижней палаты, Президент обязан в течение семи дней либо произвести его назначение, либо назначить внеочередные выборы в Нижнюю палату. (Т.е. нет однозначного требования роспуска палаты и частых перевыборов, сохраняется возможность назначения «правительства меньшинства».)
Федеральные министры назначаются и освобождаются от должности Президентом по представлению премьер-министра. Президент обязан реализовать соответствующие кадровые решения премьер-министра. (Т.е. у премьер-министра нет однозначной необходимости заручаться согласием большинства в Нижней палате для каждого кадрового решения, у него «развязаны руки» в кадровой политике для реализации своей программы.)
Нижняя палата может выразить недоверие премьер-министру, лишь избрав большинством голосов его преемника и обратившись к Президенту с представлением о снятии с должности премьер-министра. Президент обязан произвести назначение избранного лица. (Т.е. сохраняется лишь возможность т.н. «конструктивного вотума недоверия», что гарантирует от безответственных решений Нижней палаты и длительного пребывания на постах членов правительства «исполняющих обязанности»).
Премьер-министр может обратиться с ходатайством о выражении ему доверия (как правило, перед проведением значимых реформ). Если обращение премьер-министра с ходатайством о выражении ему доверия не встретит одобрения большинства от числа присутствующих на заседании депутатов Нижней палаты, при условии присутствия более чем половины от ее конституционного состава, Президент может по предложению премьер-министра в течение двадцати одного дня назначить досрочные выборы в Нижнюю палату. Право Президента на назначение досрочных выборов в Нижнюю палату утрачивается, как только Нижняя палата изберет большинством своего от конституционного состава другого премьер-министра, которого Президент обязан назначить в течение семи дней со дня выборов.
Полномочия премьер-министра или федерального министра прекращаются в любом случае с момента первого заседания Нижней палаты нового созыва, а полномочия федерального министра также и при любом ином прекращении должностных полномочий премьер-министра. Однако премьер-министр и федеральные министры продолжают исполнять свои полномочия до начала работы вновь сформированного правительства.
(Такой порядок назначения премьер-министра и министров способствует формированию идеологических партий, дает возможности для реализации избирательных программ, избавляет партии от необходимости вступать в неестественные союзы. С другой стороны вносимые правительством законопроекты должны быть приемлемы для большинства, поскольку голосов одной фракции редко хватает для их принятия, к тому же действует и «фильтр» Верхней палаты, представляющей интересы регионов и, к тому, же подчас имеющей иной партийный состав, нежели Нижняя палата. Словом, система стимулирует поиск компромиссов при сохранении «идеологического лица».)
Полномочия премьер-министра и правительства, как в ФРГ.
4. Генеральный прокурор и Председатель Службы Безопасности назначаются Президентом с согласия Верхней палаты, которая может принять резолюцию недоверия им, что влечет за собой их отставку.
5. Субъекты федерации - автономные республики (или автономные области или автономные регионы или автономные округа ) и города федерального значения (Киев и Севастополь). Механизм их создания – аналогичен соответствующим механизмам, предусмотренным законодательством Испании.
Границы субъектов федерации определяются исходя из комплекса факторов: естественные границы (реки, горы, климатические зоны и др.), экономические связи, транспортная инфраструктура, исторические факторы (т.е. традиции пребывания в рамках одного государства, одной административно-территориальной единицы, принадлежность к одному историко-культурному региону и др.), языковой, национальный, вероисповедный состав и др.
Территория субъектов федерации, названия субъектов федерации, организация и порядок функционирования органов государственной власти субъектов федерации и др. вопросы – все это решается на местах на основе рамочных документов, разрабатываемых федеральным центром, и утверждается на местных референдумах.
Что касается названий субъектов федерации, приоритет следует отдавать историческим названиям соответствующих регионов (напр., Волынь, Галиция, Подолье и т.д.), если они принимаются населением. Очевидно, что «новодельные» названия создают впечатление о сиюминутности этих административно-территориальных единиц, об отсутствии исторической обусловленности существования этих территорий в таком составе.
Разграничение исключительной компетенции федерального центра, совместной компетенции федерального центра и субъектов федерации, компетенции субъектов федерации оговаривается в Конституции.
Необходимо кардинально поменять принципы налоговой и бюджетной политики. Это совсем необязательно, как мне представляется, закреплять в Конституции (как в ФРГ или Австрийской Республике) – достаточно внести изменения в соответствующие законодательные акты.
В области языковой, национальной, культурной, образовательной политики (включая высшую школу), федеральный центр издает лишь рамочные документы и осуществляет общую координацию.
6. Конституционная ответственность Президента и др. высших должностных лиц, судей и прокуроров (как в Австрийской Республике).
7. Судебная система, как в ФРГ.
Конституционный Суд – половину назначает Нижняя палата, половину назначает Верхняя палата.
Верховный Суд и высшие специализированные суды – судьи назначаются Президентом по представлению комиссии по назначению судей, в состав которой входят представители субъектов федерации (министры юстиции республик и представители городов федерального значения) и такое же число депутатов Нижней палаты, пропорционально представляющее фракции и депутатские группы; комиссию возглавляет федеральный министр юстиции.
Высшие суды субъектов федерации – судьи назначаются министрами юстиции (мерами городов федерального значения или городскими советами ) по представлению комиссий, в состав которых входят представители законодательных (представительных), судебных (первое звено) органов и прокуратуры субъектов федерации.
Районные и районные в городах (первое звено судебной системы) – судьи избираются гражданами, имеют право выдвигать свою кандидатуру после прохождения квалификационной комиссии.
Все судьи назначаются на определенные сроки, судьи всех судов, кроме Конституционного Суда и, м.б., Верховного Суда, - с правом назначения на новый срок. Пожизненное единоразовое назначение неприемлемо.
8. Местное самоуправление – нет необходимости изменять принципы организации, но необходимо пересмотреть бюджетные отношения местного самоуправления, федерального центра и субъектов федерации.
Районные администрации заменяются исполкомами соответствующих советов с аналогичными функциями. Областное деление, областные советы и областные администрации в малонаселенных и небольших по территории субъектах федерации не имеют смысла, в крупных субъектах федерации – дискуссионный вопрос.
9. Внесение изменений в Конституцию должно быть затруднено (напр., решение принимается 2/3конституционного состава Нижней палаты, одобряется ; общего состава Верхней палаты и утверждается на референдуме большинством от проголосовавших, при условии, что в голосовании приняло участие более ; избирателей).