К сожалению в этом формате не отображаются рисунки и формулы, а так же подстрочные сноски. Однако, я считаю, что эта лекция может представлять интерес для заинтересованных читателей и потому публикую её здесь.
Приведенная иллюстрация взята из сети Интернет
ВВЕДЕНИЕ
Теория и практика управления по результатам (Management By Objectives) возникли около пятидесяти лет назад как ответ бизнеса на те управленческие проблемы, с которыми после Второй Мировой войны столкнулись практически все страны с развитой экономикой.
Основная задача, которую должна была решить система Management By Objectives — повышение маневренности организации. В послевоенном мире проблема маневренности управления стала одной из ключевых в связи с интенсификацией социальных и технологических изменений, повлекших резкое ускорение общественного развития.
Мы можем сказать, что эпоха стабильности закончилась — и управленцы вынуждены были расставаться с таким наследием довоенных времен как бюрократизация, неповоротливость, неспособность перестраиваться и оперативно реагировать на происходящие изменения.
Система Management By Objectives (МВО) несла с собой новую философию, новый взгляд приинципы управления.
Россия столкнулась с потребностью внедрения управления по результатам в процессе переход на рыночные системы хозяйствования,, начиная с 90-Х годов прошлого века, и потому наша страна существенно отстала в развитии этого управленческого направления.
Внедрение принципов и процедур управления по результатам в Российской Федерации - это сложная и масштабная задача, которая включает не только административные процедуры. На практике, при попытках внедрения основных принципов и механизмов управления по результатам в регионах часто возникают серьезные проблемы организационно-методического и информационного характера.
В частности это касается особенностей применения управления по результатам в области государственных и муниципальных закупок.
Этими вопросами мы и займемся в данной работе
Организационно-методические проблемы связаны с отсутствием у большинства регионов необходимых регламентных процедур и нормативных актов, обеспечивающих эффективное внедрение процесса управления по результатам. Для подготовки соответствующих документов регионам необходима существенная методическая, правовая и организационная поддержка. Решить эти задачи собственными силами регионам, как правило, не удается.
С другой стороны, даже если весь пакет нормативных документов разработан, успешная реализация комплекса мероприятий по внедрению в регионе новых принципов управления будет блокирована без качественной и своевременной информационно-аналитической поддержки всех процедур, связанных с применением методов программно-целевого управления. Внедрение новых принципов управления по результатам значительно повышает требования к системе информационно-аналитической поддержки, и существующие в регионах системы управления часто оказываются не готовыми к решению этой проблемы.
При внедрении процедур управления по результатам резко возрастает как количество «объектов оценки», так и объем исходных данных по каждому из них.
Приведенные положения показывают нам выскоую актуальность, как теоретическую, так и практическую, принятой к исследованию темы.
1. Система управления по результатам в структуре государственного и муниципального управления
1.1 Управление по результатам: понятие и сущность
Основными этапами процесса управления по результатам являются:
- процесс определения результатов,
- процесс управления по ситуации,
- процесс контроля за результатами.
Процесс определения результатов начинается с глубокого анализа устремлений, на основе которого определяются желаемые результаты для разных уровней. Этот процесс заканчивается определением стратегии деятельности и практических идей для ее реализации.
Результаты, соответствующие устремлению организации, выражаются в виде определенных целей, стратегий, конечных результатов и промежуточных целей.
Результаты, соответствующие устремлению главных должностных лиц местного самоуправления, проявляются в виде конечных результатов, целей и календарных планов использования рабочего времени. Устремления каждого муниципального служащего проявляются в свою очередь в виде планов продвижения по службе и в целом по жизни.
«Процесс управления по ситуации можно назвать еще управлением по дням.
Основой этого процесса является организация дел, деятельности персонала и окружения таким образом, чтобы планы превращались в желаемые результаты» .
Особенно трудным делом является управление персоналом и окружением, его невозможно предвидеть во всех деталях. Владение искусством управления по ситуации предполагает, что руководители обладают способностью анализировать и принимать во внимание существенные внешние и внутренние ситуационные факторы. Необходимо также владеть различными стилями руководства и влияния, с тем, чтобы использовать их в соответствии с требованиями сложившейся ситуации. Кроме того, при управлении по ситуации необходимы напористость и творческий подход.
В процессе контроля выясняется, какие результаты достигнуты по плану и какие случайно.
Кроме того, определяется, как выполняются планы персонала, касающиеся продвижения по службе и жизненных планов каждого муниципального служащего. Существенной частью процесса контроля является принятие решений по результатам контроля с целью реализации соответствующих мер.
Эти «меры можно запланировать в рамках повседневного управления или же при составлении очередного годового плана. Если эти меры имеют крупномасштабный характер, то они учитываются при стратегическом планировании» .
Важнейшие выводы в части планирования продвижения по службе и в жизни служат целям сохранения трудовой и жизненной мотивации.
1.2 Управление по результатам, как процесс в государственном и муниципальном управлении
Управление по результатам является процессом, направленным на достижение главных и поддерживающих их результатов, в котором:
а) с помощью процесса планирования определяются в разных интервалах времени деятельность органов государственного и местного управления и гос. служащих (другими словами, требования к результатам и ожидаемые результаты);
б) настойчивое осуществление планов подкрепляется ежедневным сознательным управлением делами, персоналом и окружением;
в) результаты оцениваются для принятия решений, ведущих к проведению последующих мероприятий.
В содержание управления по результатам самым существенным является именно упор на результат, что имеет как принципиальное, так и функциональное значение.
«При управлении по результатам возможности органов государственного и местного управления используются таким образом, чтобы планы деятельности простирались от их стратегического уровня до планов индивидуального использования рабочего времени каждым гос. служащим. Уже на этапе планирования активизируется использование желания и способности всех служащих» .
При управлении по результатам высоко ценятся выполнение планов (оперативное управление) и контроль как равноправные этапы процесса управления наряду с планированием.
Творческий подход, обязательность в выполнении планов и напористость также являются существенными чертами управления по результатам. К важным факторам, определяющим деятельность органов государственного и муниципального управления, следует отнести и так называемое чувство ситуации.
Опираясь на полученный результат, необходимо делать соответствующие выводы для совершенствования деятельности органов управления и каждого служащего.
Особое внимание при этом уделяется вопросам совершенствования персонала, оценки его работы и системы поощрения служащих.
При управлении по результатам осуществляется сбалансированное развитие органов государственного и муниципального управления и содержание деятельности муниципальных служащих (см. табл. 1).
В таблице приведены наиболее характерные черты обычного управления и управления по результатам.
Табл.1
Характерные черты обычного и управления по результатам.
Краткий вывод
Итак, управление по результатам – это, прежде всего, система управления.
Таким образом, переход к управлению по результатам означает совершенствование системы государственного и муниципального управления.
Поскольку управление по результатам следует рассматривать как процесс, то и процессы руководства муниципальным образованием и органами местного самоуправления также являются объектами изменений.
Это в свою очередь ведет к развитию процессов взаимодействия между муниципальными служащими.
Система государственного и муниципального управления будет эффективно функционировать только тогда, когда все ее структурные составные части и элементы отвечают требованиям времени.
2. Государственный и муниципальный заказ в структуре управления по результатам
2.1 Общие положения
Система государственного и муниципального заказа является составной частью экономики Российской Федерации.
Это означает, что от того, «каким образом в стране организована система государственного и муниципального заказа, зависит не только эффективность расходования средств из бюджетов всех уровней, но и уровень коррупции в стране, а также состояние конкурентной среды» . Сегодня при существовании всеобщего мнения о необходимости дальнейшего совершенствования законодательства в данной сфере, можно говорить об эффективности Закона о размещении заказов, а также о том, что единая практика применения законодательства о госзаказе в стране практически сформирована.
Государственный и муниципальный заказ является одной из форм поддержки отечественного производителя, в том числе представителей малого бизнеса.
Государственный (муниципальный) заказ осуществляется путем заключения договоров (контрактов) на поставки товаров, выполнение работ или оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд.
В роли заказчика могут выступать органы власти соответствующего уровня:
- федеральные,
- субъектов РФ,
- органы местного самоуправления,
- и иные получатели бюджетных средств.
Государственные контракты заключаются как с производителем продукции, так и посредником (дилером, дистрибьютором).
2.1 Размещение государственного и муниципального заказа
Размещение заказа может осуществляться:
а) путем проведения торгов в форме
- конкурса (открытого / закрытого),
- аукциона (открытого / закрытого);
б) без проведения торгов:
- запрос котировок,
- у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика),
- на товарных биржах.
При размещении заказов путем проведения торгов могут выделяться лоты, в отношении которых в извещении о проведении конкурса или аукциона, в конкурсной документации, документации об аукционе отдельно указываются предмет, начальная (максимальная) цена, сроки и иные условия поставки товаров, выполнения работ или оказания услуг.
«Наиболее распространенной формой размещения заказа является проведение открытого конкурса» .
Заказчик публично сообщает неограниченному числу лиц о проводимом конкурсе, путем публикации извещения о проведении конкурса в официальном печатном издании и размещении информации на официальном сайте заказчика (официальные сайты РФ, субъекта РФ, муниципального образования).
Следовательно, заявку на участие в открытом конкурсе может подать любой поставщик, который прочитал опубликованное объявление и соответствует конкурсным требованиям. Государственный (муниципальный) контракт заключается с победителем конкурса, предложившим наиболее выгодные условия в соответствии с требованиями конкурсной документации.
Закрытый конкурс предполагает направление персональных приглашений участникам, способным представить требуемые товары, работы и услуги.
Опубликование информации о закрытом конкурсе в СМИ не производится.
Заказчик вправе размещать заказы путем проведения закрытого конкурса исключительно в случае, если предметом государственного (муниципального) контракта являются поставка товаров, выполнение работ, оказание услуг в части, составляющей государственную тайну.
Аукцион – торги, победителем которых признается лицо, предложившее наиболее низкую цену государственного (муниципального) контракта (более подробная информация – в разделе «Аукционы»). Аукционы также бывают открытыми и закрытыми.
Заказчиком формируется начальная (максимальная) цена контракта. Аукцион проводится путем снижения начальной (максимальной) цены контракта на «шаг аукциона». Победителем аукциона признается лицо, предложившее наиболее низкую цену контракта.
Запрос котировок – это упрощенный способ размещения государственного (муниципального) заказа. Информация о потребностях в товарах, работах, услугах для государственных или муниципальных нужд сообщается неограниченному кругу лиц путем размещения на официальном сайте извещения о проведении запроса котировок.
Заказчик вправе осуществлять размещение заказа путем запроса котировок цен товаров/работ/услуг в случае, если
а) для данных товаров/работ/услуг есть функционирующий рынок и цена государственного (муниципального контракта) не превышает 500 тысяч рублей;
б) аукцион признан несостоявшимся и начальная (максимальная) цена государственного или муниципального контракта не превышает 500 тысяч рублей.
Победителем в проведении запроса котировок признается участник, предложивший наиболее низкую цену контракта.
Закупки у единственного поставщика могут проводиться заказчиком в случаях, если:
1) поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг относятся к сфере деятельности субъектов естественных монополий;
2) осуществляется оказание услуг водоснабжения, водоотведения, канализации, теплоснабжения, газоснабжения (за исключением услуг по реализации сжиженного газа) по регулируемым в соответствии с законодательством РФ ценам (тарифам);
3) осуществляются поставки культурных ценностей, в том числе музейных предметов и музейных коллекций, а также редких и ценных изданий, рукописей, архивных документов, включая копии, имеющие историческое, художественное или иное культурное значение, взятых государством под охрану как памятники истории и культуры и предназначенных для пополнения государственных музейного, библиотечного, архивного фондов, кино-, фотофонда и иных аналогичных фондов;
4) выполняются работы по мобилизационной подготовке в Российской Федерации;
5) возникла потребность в работах или услугах, выполнение или оказание которых может осуществляться только органами исполнительной власти или подведомственными им государственными учреждениями, государственными унитарными предприятиями;
6) возникла потребность в определенных товарах, работах, услугах вследствие непреодолимой силы, в связи с чем применение иных способов размещения заказа, требующих затрат времени, нецелесообразно;
7) производство товаров, выполнение работ, оказание услуг осуществляются учреждениями и предприятиями уголовно-исполнительной системы в случаях, предусмотренных Правительством РФ;
8) размещается заказ на оказание услуг связи для нужд обороны страны, безопасности государства и обеспечения правопорядка;
9) осуществляется размещение заказа на поставку российских вооружения и военной техники, которые не имеют российских аналогов и производство которых осуществляется единственным производителем, у поставщика таких вооружения и военной техники, включенного в реестр единственных поставщиков таких вооружения и военной техники;
10) осуществляются поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд на сумму, не превышающую установленного Центральным банком Российской Федерации предельного размера расчетов наличными деньгами в Российской Федерации между юридическими лицами по одной сделке;
11) только один участник размещения заказа, подавший заявку на участие в конкурсе или заявку на участие в аукционе, признан участником конкурса или участником аукциона;
12) конкурс или аукцион признан несостоявшимся и государственный или муниципальный контракт не заключен;
13) при повторном размещении заказа путем запроса котировок не подана ни одна котировочная заявка;
14) возникла потребность у заказчика в опубликовании в официальном печатном издании извещения о проведении открытого конкурса или извещения о проведении открытого аукциона;
15) осуществляется размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд у поставщика (исполнителя, подрядчика), определенного указом или распоряжением Президента РФ.
Размещение заказов на поставки биржевых товаров для государственных муниципальных нужд на сумму, превышающую 5 миллионов рублей, может осуществляться на товарных биржах.
Порядок размещения заказов на товарных биржах устанавливается Правительством РФ и регулируется Гражданским кодексом РФ, законодательством РФ о товарных биржах и биржевой торговле и требованиями Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».
Законодательство РФ обеспечивает равные права представителям МП, наряду с другими субъектами бизнеса, на участие в государственном и муниципальном заказе. Более того, законом предусмотрены специальные условия в отношении малых предприятий:
1) не менее 10% и не более 20% от всех контрактов, за исключением случаев размещения заказов для нужд обороны страны и безопасности государства, должны быть заключены с представителями малого бизнеса;
2) начальная (максимальная) цена контракта при размещении заказа на поставку товара, выполнение работ для государственных (муниципальных) нужд у субъектов малого предпринимательства не должна превышать 3 миллиона рублей, а при размещении заказа на оказание услуг – 2 миллиона рублей.
2.3 Особенности управления по результатам в системе государственного и муниципального заказа
В качестве примера управления по результатам в этой работе мы используем оценку полной стоимости государственных и муниципальных услуг.
«Органы публичной власти во многих экономически развитых странах мира при принятии управленческих решений опираются на информацию о полной стоимости государственных (муниципальных) услуг. Таким образом, расчет стоимости продукции или предоставления услуг является важным инструментом управления» .
В свете происходящих в России преобразований в сфере общественных финансов, перехода от парадигмы «управления затратами» к парадигме «управления результатами» тема оценки полной стоимости государственных и муниципальных услуг как одного из краеугольных механизмов новой идеологии управления финансами заслуживает особого внимания.
Процессы реформирования бюджетной сети, перевода на нормативное финансирование бюджетных учреждений и их преобразования в автономные учреждения, разработка стандартов качества государственных и муниципальных услуг, формирование заданий учредителя для государственных и муниципальных учреждений требуют точной информации о величине и структуре стоимости услуг, предоставляемых за счет средств бюджетов всех уровней.
Знать полную стоимость государственной (муниципальной) услуги необходимо, чтобы оценить эффективность ее предоставления, выбрать оптимальный способ предоставления услуги, формирования тарифов, обоснования заявок на финансирование.
Как и любое другое сложное понятие, полная стоимость бюджетной услуги может пониматься по-разному в зависимости от задач, для решения которых применяется методология калькуляции стоимости услуг.
Соответственно, в каждом конкретном случае в расчет стоимости включаются разные категории расходов (компонентов стоимости). Можно условно выделить четыре основные задачи определения стоимости бюджетной услуги, влияющие на структуру стоимости конкретной услуги.
При определении стоимости услуги для налогоплательщика учитываются все расходы на ее предоставление, включая административные расходы и расходы прошлых и будущих периодов.
На основании информации о полной стоимости бюджетных услуг потенциальные инвесторы и граждане могут оценить эффективность предоставления конкретной бюджетной услуги, расходования бюджетных средств для реализации выбранного приоритета развития и достижения запланированного общественно значимого результата.
«Оценка стоимости услуги для урегулирования межбюджетных отношений актуальна в отношении услуг, предоставляемых органами местного самоуправления в рамках исполнения делегированных им государственных полномочий» .
Расчет стоимости услуги для внедрения новых форм финансирования бюджетных услуг подразумевает опосредованное использование методов калькуляции стоимости услуг применительно к расчету нормативов финансирования бюджетных услуг, определению стоимости выполнения государственных (муниципальных) заданий и т.д.
Наконец, при определении стоимости услуги для выбора на конкурсной основе поставщика должно быть проведено сопоставление полной суммы издержек на предоставление услуги, включая так называемые скрытые издержки, в случае предоставления услуги государственными (муниципальными) учреждениями и в случае ее предоставления негосударственными (немуниципальными) организациями.
Остановимся подробнее на расчете стоимости бюджетной услуги при решении каждой из этих четырех задач.
При расчете стоимости услуги для налогоплательщика учитываются не только затраты, которые приходится нести непосредственно в период предоставления услуги, но и те, что были или будут понесены в рассматриваемом отчетном периоде (то есть если поставщиком услуги предоплачена, например, аренда помещения на несколько лет вперед, то при оценке стоимости услуги в год следует учитывать только соответствующую часть уплаченной суммы арендных платежей).
В качестве примера расходов прошедших периодов, которые следует учесть при расчете стоимости предоставления бюджетной услуги в текущем периоде, можно привести затраты на приобретение оборудования, расходных материалов, необходимых для предоставления услуги.
Расходы будущих периодов – это расходы на завершение работ по предоставлению услуг в текущем периоде (ликвидация отходов, оплата услуг подрядчиков по факту выполнения работ в случае, если работы были выполнены в текущем году, а подрядчики выставляют счет в следующем).
«В российской практике при расчете стоимости бюджетных услуг проблем с выявлением и учетом расходов прошлых периодов, как правило, не возникает.
Сложнее выявить и учесть расходы будущих периодов, например непредвиденные дополнительные расходы, связанные с изменением стоимости материалов, необходимых для предоставления услуги» .
Краткие выводы
Итак, в свете разграничения полномочий между уровнями публичной власти в Российской Федерации расчет полной стоимости государственных и муниципальных услуг необходим для урегулирования отношений между бюджетами различных уровней бюджетной системы по вопросу величины финансового обеспечения делегированных полномочий.
Переход к системе управления по результатам предполагает широкий спектр преобразований, требующих проведения оценки полной стоимости бюджетных услуг главным образом для того, чтобы использовать результаты оценки в качестве инструмента для внедрения новых форм и методов финансирования государственных и муниципальных услуг.
Такие направления развития управления, как:
установление стандартов качества государственных и муниципальных услуг,
перевод государственных и муниципальных учреждений на нормативное финансирование,
разработка государственных и муниципальных заданий на предоставление услуг для бюджетных и автономных учреждений,
развитие государственного (муниципального) заказа.
обуславливают необходимость применения технологии оценки полной стоимости услуг как:
способа определения стандартов качества,
расчета нормативов и стоимости выполнения заданий,
выбора поставщика услуги на конкурсной основе и др.
3. Использование информации о полной стоимости бюджетных услуг
3.1. Оценка полной стоимости бюджетных услуг в свете внедрения в бюджетный процесс принципов и методов бюджетирования, ориентированного на результат
В настоящее время в стране в сфере общественных финансов происходит замена парадигмы «управление затратами» парадигмой «управление результатами».
«В рамках парадигмы «управление затратами» основой бюджетного процесса является детальное планирование бюджетных расходов, а «идеальным» результатом исполнения бюджета – стопроцентное исполнение плана» .
При этом зачастую бывает непонятно, с какой целью осуществляются те или иные бюджетные расходы, на обеспечение каких потребностей населения и общества они направлены.
Управление по результатам подразумевает планирование деятельности органов публичной власти на основе достижения конкретных, измеримых, общественно значимых результатов и формирования у всех участников бюджетного процесса устойчивой заинтересованности в достижении запланированных результатов.
Основой для применения управления по результатам в сфере государственного и муниципального управления является организация процесса формирования, утверждения и исполнения бюджетов всех уровней публичной власти на основе концепции бюджетирования, ориентированного на результат (БОР).
«В самом общем виде БОР можно определить как систему формирования бюджета, отражающую взаимосвязь между бюджетными расходами и достигнутыми результатами. Цель данной модели бюджетирования – установить (измерить) взаимосвязь между затраченными ресурсами и полученными результатами, оценить бюджетную и социальную эффективность тех или иных видов деятельности и предоставляемых услуг, финансирующихся из бюджета» .
По сравнению с применяющейся в настоящее время моделью постатейного бюджетирования БОР обладает целым рядом преимуществ.
Эта модель бюджетирования позволяет органам публичной власти и управления:
- определять приоритеты бюджетных расходов и обеспечивать их реализацию;
- осуществлять контроль за реализацией программ и расходованием бюджетных средств за счет установления показателей результативности и сравнения фактически достигнутых результатов с запланированными;
- устанавливать взаимосвязь между ожидаемыми результатами реализации программы и объемом требуемых для этого ресурсов;
- повышать обоснованность бюджетных расходов;
- более эффективно распределять бюджетные средства между конкурирующими статьями расходов в соответствии с приоритетами государственной политики;
- повышать степень прозрачности и понятности бюджета, что способствует привлечению инвесторов и повышению доверия населения к органам местного самоуправления.
Внедрение в бюджетный процесс принципов и методов бюджетирования, ориентированного на результат, требует разработки и применения комплекса элементов, перечисленных в таблице 2.
Табл. 2
Основные элементы БОР и их использование в Российской Федерации
Одной из ключевых задач в практике внедрения БОР является оценка стоимости услуг и программ.
Сформулировав цели и задачи своей деятельности, субъекты бюджетного планирования должны определить мероприятия и разработать программы, направленные на достижение установленных целей и решение намеченных задач.
Расходы на осуществление мероприятий и программ включают в себя не только все непосредственные (прямые) расходы на их реализацию, но и расходы на администрирование, капитальные расходы, расходы на мониторинг осуществления мероприятий и реализации программ и их результатов и др.
Оценка полной стоимости бюджетных программ, таким образом, является одним из основных элементов БОР.
На этапе планирования бюджета, ориентированного на результат, информация о стоимости услуг нужна для определения величины бюджетных ассигнований, необходимых для предоставления бюджетных услуг установленного объема и качества. На этапе контроля за исполнением бюджета, ориентированного на результат, информация о стоимости услуг важна для оценки бюджетной и социальной эффективности той или иной бюджетной услуги или программы.
Сравнив полученные результаты и произведенные в целях их достижения затраты, администратор бюджетных средств может оценить эффективность предоставления услуги, выбрать наиболее рациональный способ ее предоставления, подкрепить запросы об увеличении бюджетного финансирования экономически обоснованным расчетом стоимости бюджетной услуги.
По итогам данного анализа могут делаться выводы о необходимости либо продолжать предоставление услуги в прежнем объеме, либо изменить этот объем, либо внести коррективы в процесс предоставления услуги, либо вообще прекратить ее предоставление.
Правительство Российской Федерации в настоящее время ведет большую работу по стимулированию разработки на региональном и муниципальном уровнях методов оценки полной стоимости бюджетных услуг и программ и распространения наиболее эффективных методик и подходов к калькуляции стоимости.
Пока это лишь первые шаги на пути разработки методологии оценки стоимости бюджетных услуг и программ и применения этой методологии на всех уровнях публичной власти, но такая работа в ближайшие годы должна приобрести высокую значимость и широкое распространение в связи с развитием системы общественных финансов в России на основе парадигмы «управление результатами» и внедрения принципов и методов БОР в бюджетный процесс.
3.2. Оценка стоимости услуг и разработка стандартов качества бюджетных услуг и административных регламентов их предоставления
В Российской Федерации предусматривается разработка и внедрение стандартов качества и регламентов предоставления для широкого круга бюджетных услуг.
Эта работа предполагает установление разумного баланса между ожиданиями потребителей услуг, выбранными бюджетными приоритетами и располагаемыми финансовыми ресурсами уровня публичной власти. Установлению такого баланса может способствовать оценка полной стоимости бюджетных услуг, по которым предполагается разработать стандарты и регламенты, поскольку информация о полной стоимости бюджетных услуг позволит сформулировать реалистичные требования к содержанию, качеству услуг и условиям их предоставления.
Расчет стоимости услуг поможет определить, можно ли добиться повышения их результативности и качества за счет внутренних резервов государственных и муниципальных учреждений и органов публичной власти или для этого потребуется привлечь дополнительные бюджетные ресурсы.
3.3 Оценка стоимости бюджетных услуг как метод анализа структуры стоимости
Метод оценки полной стоимости бюджетной услуги непосредственно применяется в тех случаях, когда управленческая задача или проверяемая гипотеза требует анализа структуры стоимости конкретной бюджетной услуги и выявления доли той или иной компоненты стоимости, соотношения компонент и т.д.
Например, в сфере социальной защиты населения соотношение прямых расходов на предоставление услуг и административных расходов является важным показателем эффективности расходования средств на эти цели.
Однако метод оценки полной стоимости бюджетных услуг может также с успехом применяться для решения других задач в сфере финансирования бюджетных услуг, например для расчета нормативов финансирования конкретной услуги или для расчета стоимости выполнения государственного (муниципального) задания учреждением, о чем будет подробнее сказано ниже.
В российской практике управления общественными финансами традиционно принято отслеживать и ориентироваться лишь на прямые расходы, связанные с предоставлением услуг.
Запросы средств из бюджета для реализации новых или расширения старых программ основываются только на прямых расходах (сколько выплачено, сколько закуплено товаров и т.д.), в то время как административные расходы, которые службы вынуждены нести для того, чтобы иметь возможность предоставлять различные услуги населению, обычно не учитываются при определении затрат по текущим или новым программам.
Анализ административных расходов не только позволяет избежать неэффективного расходования бюджетных средств, но и представляет собой базу для более обоснованных решений об увеличении финансирования, изменении условий предоставления услуг или сокращении какой-либо программы.
Появляется аргументация для представления как в органы управления финансами, так и населению.
Надо отметить, что сегодня оценка административных расходов связана со значительными методологическими и техническими сложностями, во многом обусловленными системой учета, применяющейся в российской бюджетной системе. В настоящее время полная стоимость услуг в большинстве случаев неизвестна не только населению, но и руководителям подразделений органов государственной власти и местного самоуправления, управляющих программой и ответственных за предоставление тех или иных бюджетных услуг населению.
Этому есть несколько объяснений.
Во-первых, нередки случаи перекрестного субсидирования услуг между государственными (муниципальными) структурами, во-вторых, не производится обособленный учет расходов по конкретным бюджетным услугам (программам) и их составляющим, в-третьих, не учитываются временные затраты специалистов, работающих по той или иной услуге (программе).
Типичны ситуации, когда уборщица, охранник, водитель или, например, администратор базы данных де-юре работают в одном учреждении, а де-факто участвуют в работе и другого учреждения.
Также встречаются случаи, когда специалист, отвечающий за прием населения, часть времени выполняет функции, например, юриста или специалиста отдела кадров, и т.п.
Внедрение практики оценки административных расходов в работу органов государственной власти и местного самоуправления позволит повысить прозрачность бюджетных расходов на предоставление населению государственных и муниципальных услуг (реализацию программ).
3.4 Контроль целесообразности привлечения негосударственных (немуниципальных) организаций к предоставлению бюджетных услуг
Одним из направлений реформирования общественных финансов является реструктуризация бюджетной сети, предусматривающая как перевод бюджетных учреждений в автономные, обладающие более широкой самостоятельностью в расходовании бюджетных средств, так и расширение сферы государственного и муниципального заказа и привлечение негосударственных (немуниципальных) организаций (НГО) к предоставлению бюджетных услуг.
Инструментом оценки целесообразности привлечения негосударственных (немуниципальных) организаций к оказанию государственных и муниципальных услуг служит контроль полной стоимости бюджетных услуг.
Оценка стоимости позволяет сравнить затраты, которых орган публичной власти сможет избежать, передав предоставление услуги негосударственной (немуниципальной) организации, с издержками, которые он понесет в случае такой передачи.
При оценке целесообразности привлечения негосударственных (немуниципальных) организаций к предоставлению бюджетных услуг следует иметь в виду, что муниципальные учреждения, предоставляющие бюджетные услуги, и негосударственные (немуниципальные) организации, которые потенциально способны заняться их предоставлением, изначально поставлены в неравные условия в силу следующих причин.
1. Государственным и муниципальным учреждениям могут предоставляться льготы при оплате услуг жилищно-коммунального хозяйства.
2. Государственные и муниципальные учреждения часто имеют возможность арендовать помещения по льготным ставкам арендной платы.
3. Налоговое законодательство ставит поставщиков государственных (муниципальных) услуг разной организационно-правовой формы в неравные налоговые условия, предоставляя ряд налоговых льгот только государственным и муниципальным учреждениям.
Например, согласно ст. 149 Налогового кодекса не облагается НДС реализация услуг по уходу за больными, инвалидами и престарелыми, только если эти услуги оказывают государственные и муниципальные учреждения социальной защиты.
Денежный эквивалент льгот, которые предоставляются муниципальным учреждениям и которых лишены НГО, по расчетам Института экономики города, может достигать 30% полной стоимости муниципального заказа.
В то же время существуют факторы, которые, напротив, увеличивают стоимость услуг, производимых государственными и муниципальными учреждениями, в частности социальный пакет, предоставляемый работникам бюджетных учреждений, обеспечение их рабочей площадью согласно установленным нормативам (по СНиП – 4–6 м2 на человека).
Кроме того, необходимо учитывать фактор экономии расходов при предоставлении услуг негосударственными (немуниципальными) организациями за счет более эффективного по сравнению с государственными (муниципальными) учреждениями менеджмента.
Оценить, насколько эти факторы смогут уравновесить льготы, предоставляемые государственным (муниципальным) учреждениям, можно в результате расчетов при оценке полной стоимости предоставления бюджетных услуг.
Тем не менее, с учетом вышесказанного, возможность справедливой конкуренции между поставщиками услуг разной организационно-правовой формы в настоящее время практически исключена.
Чтобы поставить их в равные условия, необходимо внести коррективы в действующее налоговое законодательство.
3.5 Контроль расходов органов местного самоуправления на выполнение государственных полномочий
В рамках реформы межбюджетных отношений, проведенной в Российской Федерации гг., была законодательно закреплена принципиальная схема распределения расходных полномочий, согласно которой за каждым уровнем бюджетной системы закреплены собственные полномочия, которые он может передать нижестоящему уровню только вместе с финансовым источником исполнения каждого полномочия.
Однако в настоящее время это справедливо лишь в отношении прямых расходов на выполнение делегированного полномочия, тогда как многие административные расходы тот уровень публичной власти, которому было делегировано соответствующее полномочие, вынужден финансировать за счет собственных средств.
Информация о полной стоимости бюджетных услуг, и в частности о величине административных расходов на предоставление услуг в рамках выполнения делегированных полномочий, позволяет органам местного самоуправления обосновать свои требования по увеличению финансирования выполнения делегированного полномочия из бюджетов вышестоящих уровней.
«Расчеты показали, что около 78% расходов в сфере социальной защиты населения РФ было связано с выполнением государственных полномочий.
При предоставлении различных социальных государственных пособий и льгот административные расходы достигали порядка 6% общей величины затрат, тогда как субвенции на финансовое обеспечение исполнения государственных полномочий покрывали только прямые расходы на исполнение полномочий и не компенсировали административные затраты органов местного самоуправления.
Это приводило к ощутимому увеличению финансовой нагрузки на местный бюджет.
Так, в общем объеме административных расходов, связанных с социальной защитой населения, 46% приходилось на административные расходы на исполнение государственных полномочий» .
Средства, необходимые для финансирования административных расходов, связанных с исполнением делегированных государственных полномочий, должны включаться в субвенции на финансовое обеспечение исполнения последних.
Рассчитать величину этих средств можно путем оценки полной стоимости бюджетных услуг.
Краткие выводы
Итак, в настоящее время в стране в сфере общественных финансов происходит замена парадигмы «управление затратами» парадигмой «управление результатами».
Основой для применения управления по результатам в сфере государственного и муниципального управления является организация процесса формирования, утверждения и исполнения бюджетов всех уровней публичной власти на основе концепции бюджетирования, ориентированного на результат (БОР).
Одной из ключевых задач в практике внедрения БОР является оценка стоимости услуг и программ.
Одним из направлений реформирования общественных финансов является реструктуризация бюджетной сети, предусматривающая как перевод бюджетных учреждений в автономные, обладающие более широкой самостоятельностью в расходовании бюджетных средств, так и расширение сферы государственного и муниципального заказа и привлечение негосударственных (немуниципальных) организаций (НГО) к предоставлению бюджетных услуг.
Инструментом оценки целесообразности привлечения негосударственных (немуниципальных) организаций к оказанию государственных и муниципальных услуг служит контроль полной стоимости бюджетных услуг.
Информация о полной стоимости бюджетных услуг, и в частности о величине административных расходов на предоставление услуг в рамках выполнения делегированных полномочий, позволяет органам местного самоуправления обосновать свои требования по увеличению финансирования выполнения делегированного полномочия из бюджетов вышестоящих уровней.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Таким образом, в процессе нашего исследования, мы выяснили, что:
1. развитие при управлении по результатам предполагает, совершенствование структуры органов местного самоуправления.
2. переход к управлению по результатам означает широкомасштабный процесс совершенствования органов государственного и муниципального управления.
3. само мышление управления по результатам создает условия для совершенствования, комплексного развития государственного и муниципального управления.
4. управление процессом совершенствования предполагает также владение факторами окружения, которые при управлении по результатам также развиваются.
5 в свете разграничения полномочий между уровнями публичной власти в Российской Федерации расчет полной стоимости государственных и муниципальных услуг необходим для урегулирования отношений между бюджетами различных уровней бюджетной системы по вопросу величины финансового обеспечения делегированных полномочий.
6 переход к системе управления по результатам предполагает широкий спектр преобразований, требующих проведения оценки полной стоимости бюджетных услуг главным образом для того, чтобы использовать результаты оценки в качестве инструмента для внедрения новых форм и методов финансирования государственных и муниципальных услуг.
Такие направления развития управления, как:
установление стандартов качества государственных и муниципальных услуг,
перевод государственных и муниципальных учреждений на нормативное финансирование,
разработка государственных и муниципальных заданий на предоставление услуг для бюджетных и автономных учреждений,
развитие государственного (муниципального) заказа.
обуславливают необходимость применения технологии оценки полной стоимости услуг как:
способа определения стандартов качества,
расчета нормативов и стоимости выполнения заданий,
выбора поставщика услуги на конкурсной основе и др.
7.в настоящее время в стране в сфере общественных финансов происходит замена парадигмы «управление затратами» парадигмой «управление результатами».
8. основой для применения управления по результатам в сфере государственного и муниципального управления является организация процесса формирования, утверждения и исполнения бюджетов всех уровней публичной власти на основе концепции бюджетирования, ориентированного на результат (БОР).
9. одной из ключевых задач в практике внедрения БОР является оценка стоимости услуг и программ.
10. одним из направлений реформирования общественных финансов является реструктуризация бюджетной сети, предусматривающая как перевод бюджетных учреждений в автономные, обладающие более широкой самостоятельностью в расходовании бюджетных средств, так и расширение сферы государственного и муниципального заказа и привлечение негосударственных (немуниципальных) организаций (НГО) к предоставлению бюджетных услуг.
11. инструментом оценки целесообразности привлечения негосударственных (немуниципальных) организаций к оказанию государственных и муниципальных услуг служит контроль полной стоимости бюджетных услуг.
12. информация о полной стоимости бюджетных услуг, и в частности о величине административных расходов на предоставление услуг в рамках выполнения делегированных полномочий, позволяет органам местного самоуправления обосновать свои требования по увеличению финансирования выполнения делегированного полномочия из бюджетов вышестоящих уровней.
Итак, основополагающая истина, остающаяся неизменной в течении многих столетий, заключается в том, что личный вклад человека имеет важнейшую роль в успешной деятельности организации. Эффективность управления по результатам как системы будет незначительной, если руководители не будут совершенствовать себя в рамках, очерченных для них организацией.
Таким образом, развитие при управлении по результатам означает воспитание напористых, профессионально подготовленных руководителей.