В 2005 году я участвовал в качестве свидетеля в судебном процессе по делу о признании недействующим закона Ленинградской области от 22.12.2004 г. № 115-оз «Об установлении границ и наделении статусом городского поселения муниципального образования город Гатчина в Гатчинском муниципальном районе», который лишил город Гатчина статуса городского округа.
Это было время последней (третьей по счёту для РФ) реформы местного самоуправления (МС) в соответствии с новым федеральным законом (ФЗ).
Предназначение этого закона, внесённого президентом Путиным и принятого в конце 2003 года, заключалось в устранении недостатков построенной в России в противоречии с предыдущим законом от 1994 года системы МС. При этой системе местное самоуправление, например, в Ленинградской области, сформировалось лишь на верхнем уровне (в основном на территориях районов и в тех городах, в которых население потребовало самостоятельности). То есть «максимально приближенная к населению форма народовластия» у нас, как правило, отсутствовала. И нижний уровень МС, предусмотренный этим законом, вообще не был сформирован.
Принципиальным отличием нового закона явилась жесткая регламентация двухуровневой системы муниципальных образований (МО), при которой все МО независимы между собой, но по новому закону различаются предметами ведения – решаемыми ими вопросами местного значения, которые определены ФЗ в зависимости от статуса МО. Установление статуса каждого МО по ФЗ осуществляется законом субъекта федерации. МО верхнего уровня имеют статусы муниципального района или городского округа. Все МО нижнего уровня находятся на территории своего муниципального района и имеют статусы городского или сельского поселений. У них одинаковые вопросы местного значения, ограниченные относительно вопросов местного значения городского округа и отличающиеся от вопросов местного значения муниципального района.
При этом если существующие МО в результате реформы изменяли свои границы или статусы, то это называлось преобразованием. Преобразованные и сформированные новые МО должны были начать своё существование с 01.01.2006 года.
Вместе с тем, новый ФЗ абзацем 4 п.3 ст.84 предусматривал, что уже существовавшие городские МО статус городского округа приобретали автоматически. Но это только в том случае, если представительный орган субъекта федерации (законодательное собрание) не устанавливал законом «иное» (то есть, не устанавливал для данного МО статус городского поселения), проведя определенные процедуры, в том числе и голосование по поводу отказа населением данного МО от статуса городского округа. Так установил закон.
Однако при проведении реформы МО «Город Гатчина» было незаконно лишено статуса городского округа (об этом позже), и оно было включено в состав МО «Гатчинский муниципальный район» на нижнем уровне МС. При этом незаконно было сформировано новое МО «Гатчинское городское поселение» (впоследствии при принятии нового устава в декабре 2005 года гатчинские депутаты вернули ему прежнее название).
А вместо МО «Гатчинский район» было сформировано новое МО - «Гатчинский муниципальный район». По сравнению с существовавшем МО «Гатчинский район» изменились границы нового МО, и в его состав были включены города Гатчина и Коммунар.
При этом интересы жителей Гатчины и Коммунара были незаконно ущемлены, поскольку статус их городов был понижен, у них стало меньше вопросов местного значения, часть которых отошла к району. Меньше стало самостоятельности, существенно был уменьшен бюджет в пользу района (значительная часть средств, собираемых на территории этих городов, перешла в распоряжение района).
Такая реформа проводилась не только в Ленинградской области, но практически по всей России в интересах губернаторов, которым, видимо, хотелось иметь как можно более простую структуру управления, без городских округов, со слабыми представительными органами МО и с назначением, хотя бы на первых порах, глав администраций всех МО.
Ситуация с Гатчиной усложнилась еще тем, что кроме отсутствия голосования населения по поводу лишения Гатчины статуса городского округа, принятие областного закона о Гатчине, отнявшего у города статус городского округа, произошло с серьёзными нарушениями законодательства.
Во-первых, этот закон был инициирован одним из областных депутатов (К.В.Поляковым), хотя по областному законодательству подобный закон имел право вносить только губернатор.
Во-вторых, этим законом Гатчина, как МО, была включена в состав Гатчинского муниципального района, который к тому моменту ещё не был определён, поскольку закон о его создании еще не вступил в законную силу.
Наконец, в-третьих, данный закон отменил закон о границах МО «Город Гатчина», якобы в связи с принятием границ МО «Гатчинское городское поселение». Это было грубейшей юридической ошибкой, в результате которой была ликвидирована правовая основа существования МО «Город Гатчина», которое по ФЗ прекращало свое существование лишь 31 декабря 2005 года. Так что весь 2005 год МО «Город Гатчина» существовало, не имея описания своей территории.
Судья областного суда Е.Е.Морозкова в своём решении от 11 ноября 2005 года все, в том числе перечисленные, доводы заявителя гатчинца В.Ф.Васильева свела к якобы неверному толкованию норм ФЗ. Но сама при этом, чтобы не отменять принятый закон о Гатчине, принялась до неузнаваемости извращать нормы ФЗ о МС.
Во-первых, принялась доказывать, что по новому ФЗ о местном самоуправлении должно было в этом случае произойти не преобразование МО «Город Гатчина», а появление с момента принятия областного закона вновь образованного МО «Гатчинское городское поселение», которое, якобы, и существует весь 2005 год. А вопросы местного значения в соответствии с п.4 ст.84 ФЗ для вновь образованного МО, якобы, решают органы МС МО «Город Гатчина».
На самом деле судья здесь была не права даже в том случае, если бы в Гатчине действительно появлялось вновь образованное МО. Данный пункт ФЗ устанавливает, что на территориях вновь образованных МО местное самоуправление осуществляется в организационно правовой форме продолжающих еще существовать МО. А сами вновь образованные МО в соответствии с п.5 ст.84 ФЗ начинают существовать только с 1 января 2006 года после формирования своих органов и принятия устава.
В противном случае весь 2005 год глава МО «Город Гатчина» должен был добавлять к своей должности слова: «осуществляющий полномочия на территории МО «Гатчинское городское поселение». Или еще более интересный случай для главы МО «Гатчинский район», который весь 2005 год должен был бы издавать правовые акты для каждого из вновь образованных МО, приписывая к своей должности, например, слова: «осуществляющий свои полномочия на территории МО «Кобринское сельское поселение». Бред какой-то! Естественно, что никто этого и не делал.
Но «интересна» система аргументации судьи, придуманная ей для того, чтобы доказать, что МО «Гатчинское городское поселение» является вновь образованным. Такой вывод она сделала, якобы, на основании положения абзаца 2 п.3 ст.84 ФЗ, основанного на том, что наделение статусом городских, сельских поселений территорий, расположенных В ГРАНИЦАХ РАЙОНА, ЯВЛЯЮЩЕГОСЯ МО, не является изменением границ, преобразованием данного района. Судья устанавливает: «При этом для поселений, входящих в состав АДМИНИСТРАТИВНЫХ районов… и бывших самостоятельными МО, исключений не сделано…. Наделение населенных пунктов, расположенных на территории Гатчинского административного района статусом городских и сельских поселений является наделением МО полномочиями на осуществление МС в связи с новой двухуровневой системой МС, вводимой ФЗ.… Таким образом, Гатчинское городское поселение является вновь образованным МО». Конец цитаты.
Эти последовательные фразы придуманы, чтобы создать видимость логического заключения. Уже первая фраза судьи - неверна. Исключение в законе «сделано» и выделено мною - «… в границах района, являющегося МО», а также о таком исключении свидетельствуют нормы абзаца 4 п.3 ст.84 ФЗ, о чём было сказано выше. К тому же эта фраза судьи вводит понятие административного района, которым ФЗ нигде не оперирует. Но ведь Гатчинский административный район не был МО, в него входят еще города Гатчина и Коммунар – тоже, как пишет судья, «самостоятельные МО». Поэтому и второе предложение противоречит ФЗ: в законе - речь только о районе, являющимся МО. Кстати, и двухуровневая система – не новая, она была прописана в предыдущем законе, и МО по закону все самостоятельные (уже эти «оговорки» судьи говорят о том, насколько она знает закон).
Во-вторых, судья Морозкова определяет: «Оспариваемый областной закон не затрагивает вопросов административно-территориального устройства Ленинградской области». Поэтому, мол, ссылка заявителя на то, что в нарушение областного закона «Об административно-территориальном устройстве Ленинградской области» оспариваемый закон внесен не губернатором, является необоснованной.
На самом деле областной закон «Об административно-территориальном устройстве Ленинградской области» на этот счёт содержит четкие определения:
- Пункт 1 статьи 11: «Наименование и переименование территориальных образований производятся областными законами, принимаемыми по инициативе губернатора либо по инициативе органов местного самоуправления…». (Внесён законопроект о переименовании МО «город Гатчина» в МО «Гатчинское городское поселение»);
- Статья 3: «Территориальными образованиями в Ленинградской области являются административно-территориальные и муниципальные образования, в которых осуществляются государственное управление и местное самоуправление соответственно».
Интересно, что в ответ на мои аргументы, с которыми я выступил на суде, последовало не их опровержение, а следующее заключение: «Суд принимает во внимание возражение представителя Законодательного собрания Малкина Д.В. о том, что свидетель изложил свою точку зрения и свое понимание федерального и областного законодательства». Вот вам и выполнение требований процессуального кодекса об объективности суда.
Как и следовало ожидать, определение судебной коллегии Верховного Суда РФ от 05.04.06 г. (по кассационной жалобе по данному делу) решение Ленинградского областного суда оставило без изменения. Судьи Верховного Суда, в частности, «определили»:
1. «Правильным является вывод суда о том, что Гатчинское городское поселение является вновь образованным муниципальным образованием.
2. «Областной законодатель имел право наделить соответствующим статусом муниципальное образование … без согласия населения этого муниципального образования».
Что тут скажешь? Оба пункта определения судей Верховного суда явно противоречат ФЗ о МС и одобрили то беззаконие, что сотворил областной законодатель под давлением губернатора с МО «город Гатчина».
Например, как уже сообщалось, абзац 4 п.3 ст.84 ФЗ содержит единственную норму: установление законом субъекта федерации для городского МО статуса городского поселения возможно только с согласия населения. Иначе все городские МО должны получить более высокий статус – статус городского округа. Но все суды утверждали – согласия не требуется. И в Ленинградской области в нарушение закона статус городского округа получил только Сосновый Бор (как наукоград).
Но что интересно, прошло немного времени, и справедливость в данном толковании закона восторжествовала (очень редкий случай!). Определением Конституционного Суда РФ от 03.04.2007 № 171-О-П в данный ФЗ было внесено следующее дополнение: «Положения части третьей статьи 84 в системе действующего правового регулирования предполагают, что при установлении и изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, при преобразовании и (или) упразднении муниципальных образований необходим учёт мнения населения соответствующих муниципальных образований». Но было уже поздно.
Понятно, почему так поступили судьи. Если бы они вынесли законное решение, то вся реформа МС, проводимая в России (Ленинградская область – частный случай) была бы признана незаконной, и её бы следовало начинать сначала. Но тогда виновным оказался бы и президент Путин, не обеспечивший контроль над выполнением инициированного им закона.
В результате мы ещё раз имеем убедительное доказательство того, что наши суды, в том числе и Верховный Суд, действительно встроены в вертикаль власти.
Да, не зря говорят: «Не так страшен закон, как его толкуют».