Реформа местного самоуправления вступила в решающую фазу. Особенно это заметно в городах. К сожалению, не всегда с лучшей стороны: издержки правового регулирования местного самоуправления стали источником возникновения целого ряда проблем. Но даже не это главное. Плохо другое - по привычке все опять чего-то ждут. А ждать-то нечего – надо жить по новым правилам и улучшать их по ходу движения.
Впрочем, скорость движения по указанному пути увеличилась - подвижки заметны. В Тверской области среднедушевые доходы жителей растут, промышленность на подъеме, есть рост производства и численности занятых на предприятиях, местные бюджеты выполняют обязательства по уплате налогов. Однако несмотря на все нововведения в сфере бюджетирования изрядная доля несправедливости со стороны госвласти по отношению к муниципалитетам все-таки остаётся. Да, органы местного самоуправления получили полномочия, но чтобы их осуществить, нужны деньги. Как известно, основной объем поступлений налоговых доходов в муниципальный бюджет обеспечивается за счет налогов. Удельный вес местных налогов в налоговых доходах местных бюджетов, в том числе земельного налога, налога на имущество физических лиц не превышает 30 процентов. Всем очевидно, что предусмотренные законом доходные источники муниципальных бюджетов не обеспечивают полного и качественного осуществления органами МСУ установленных государством полномочий.
Сегодня муниципальным образованиям не хватает денег на все: на приведение в рабочее состояние жилищно-коммунального хозяйства, на переселение граждан из ветхого и аварийного фонда, на капремонт жилых домов, объектов социальной сферы и проезжей части улиц. Здания учреждений образования и культуры разрушаются. Много других аварийных объектов. В то же время здания органов государственной власти, местного самоуправления регулярно ремонтируются, и деньги на это находятся. И это нужно делать, но, как говорится, в порядке общей очереди.
Кажется, уже всем ясно, что местное самоуправление не встанет на ноги, пока не будет подкреплено финансами. Но установленный государством характер межбюджетных отношений не оставляет ему шансов полностью выполнять государством же установленные полномочия. Право распределения финансовых ресурсов принадлежит сначала федеральному центру, потом - области, а то, что остается, передается на муниципальный уровень. Эта схема до боли напоминает прошлые времена, когда партия все решала, но ни за что не отвечала. Но время оставило позади несостоятельный политический институт.
Логика межбюджетных отношений должна быть основана на реальных расходах – для того, чтобы создать условия росту доходной базы местного самоуправления. В межбюджетных расчетах должны быть решены, прежде всего, первоочередные проблемы - выплата зарплаты, расчеты за тепло-энергоносители, содержание и капитальный ремонт объектов социальной инфраструктуры. Без достижения оптимального баланса параметров распределения налоговых доходов в цепочке «центр-регион-муниципалитет» местное самоуправление не станет сильным. Конечно, центр вполне обеспечен с забираемыми им 60-ю процентами налоговых доходов, да и региональная власть не стеснена, а вот местное самоуправление остается больше названием. К сожалению, местный уровень - делить не рубли, а копейки, да и тех становится все меньше и меньше. Фактически органа местного самоуправления, как он задумывался, нет. Но все можно поправить, если формировать бюджеты всех уровней снизу доверху, оставляя в бюджете муниципального образования до 60 процентов всех налогов. Для этого надо внести соответствующие поправки в федеральный закон о финансовых основах местного самоуправления.
Нужно изменить законодательство так, чтобы полномочия были не только переданы, но и финансово обеспечены. Для достижения реальной сбалансированности местных бюджетов и стимулирования органов местного самоуправления к развитию налоговой базы на соответствующих территориях необходимо увеличивать налоговые доходы местных бюджетов. Было бы правильным увеличить до 40-50 процентов долю налога на доходы физических лиц, закрепленной на постоянной основе за бюджетами муниципальных образований. Зачислять в местные бюджеты часть налоговых поступлений от налога на прибыль организаций. Но для этого придется внести соответствующие изменения в Налоговый и Бюджетный кодексы.
Инициировать эти процессы могли бы как областные законодатели, так и депутаты Госдумы, избранные от Тверской области. Органам госвласти области надо полнее использовать права и обязанности регионов передавать дополнительные налоги своим муниципальным образованиям.
Большие проблемы возникают в процессе разграничении имущества и земли. Пока ходим по замкнутому кругу: по закону недвижимое имущество передается в собственность после государственной регистрации прав. Оформление прав собственности муниципальных образований связано с учетом, инвентаризацией, оформлением технической документации на муниципальное имущество и земельные участки. Кадастровая оценка земли требует пересмотра, так как тоже не соответствует современным требованиям. Генеральные планы, без которых невозможно территориальное развитие, устарели. Все эти процедуры стоят немалых денег. Но доходы местных бюджетов, как уже отмечено, не обеспечивают формирования достаточной собственной доходной базы.
Уже сейчас на уровне местного самоуправления трудно решается проблема кадров. Не хватает грамотных людей, отвечающих требованиям муниципальной службы. Старики уходят на пенсию, молодые люди из тех, кто поспособнее, идут в бизнес. Нужно срочно решать кадровый вопрос.
Депутаты Государственной Думы Федерального Собрания задают темп преобразований и устанавливают правовой коридор для других уровней власти. Пока же эффективность принимаемых правовых актов невысока. Они не стыкуются, отстают от времени. Принятие жизненно важных законов тормозится. Взять проект закона о государственных минимальных социальных стандартах. Без передышки говорят о приоритетности преобразований в социальной сфере, но состояние образования, здравоохранения, культуры не отвечает современным требованиям. Поэтому формирование минимальных социальных стандартов и социальных гарантий, организация адресной социальной помощи является важнейшей задачей органов государственной власти. Депутатам Госдумы, особенно избранным от Тверской области, надо бы довести до логического разрешения законопроект о государственных минимальных стандартах предоставления населению гарантированных Конституцией услуг в сферах. Исходя из этих нормативов и должны формироваться областной и муниципальные бюджеты. Есть и другие очевидные вопросы. Почему государство не вводит государственную монополию на продажу винно-водочных изделий? Сразу наполнились бы бюджеты и решилась масса проблем: по повышению пенсий, стипендий, минимальных зарплат. Или почему никак не удается покончить с воровством цветных металлов? Или хотя бы начать не на словах, а на деле бороться с коррупцией? Нельзя же без конца откладывать реализацию принятых решений.
При реализации законов, регулирующих деятельность местного самоуправления, главный источник проблем заключается в их противоречивости, порой несогласованности. Российскому парламенту никак не удается достичь системности законодательства, сориентировать региональную политику на достижение финансово-экономической состоятельности местного самоуправления. Терминология и положения базовых федеральных законов зачастую не согласованы, оставляет желать лучшего качество проработки текстов законопроектов. Как следствие, действующее законодательство нестабильно – в принятые Государственной Думой законы изменения вносятся практически сразу после их опубликования.
Причем последние изменения Федерального закона №131-ФЗ свидетельствуют о существенном пересмотре его первоначальной концепции. Обозначилась тенденция включения системы органов местного самоуправления в систему органов государственной власти. Но, во-первых, это означает отклонение от принципов местного самоуправления, во-вторых, ведет к «размыванию» ответственности между уровнями публичной власти. Усиливающийся разрыв между конституционными принципами местного самоуправления, законодательством и практикой их реализации порождает нестабильность и неустойчивость местного самоуправления. Представительные органы местного самоуправления все больше превращаются в совещательные органы при исполнительной власти.
Мы с вами участвуем в этом процессе и чувствуем на себе все его издержки. В то же время мы прекрасно понимаем, что развитие демократических институтов – единственно возможный цивилизованный путь развития. Все мы теперь – местное самоуправление, и от нас зависит - какой изберем выборный орган, будет ли наполнен бюджет, хватит ли денег на отопление, ремонт школ и дорог. Так живет весь мир, так должны жить и мы. То, что можем решить самостоятельно – надо решать, что не в наших силах – надо заставлять решать тех, кто отвечает за это решение.
2008