Реформирование местного самоуправления, которое многие воспринимают лишь как некое преобразование структур власти, на самом деле может и должно быть нацелено на социально-экономическое развитие территорий.
По уровню социально-экономического развития муниципальные образования отличаются друг от друга. Осложняет ситуацию то, что их возможности по выравниванию социально-экономического положения своих территорий крайне незначительны. На селе экономическая база выживания сжалась до личного подворья. Без должной материальной и финансовой поддержки остались социальная сфера, жильё, школы, и вся забота о них легла на сельскую власть, которая без денег стала безвластной. Многие хозяйства, вполне успешные в советское время, разорились. Частный капитал из-за больших рисков в аграрный сектор экономики не идёт. Сохранение такого положения дел ведет к фактическому обезлюдению больших территорий. Мы должны честно признаться: вскоре половина муниципальных образований превратится в тень – так же, как и вымирающие деревни. Выбора нет: без восстановления нормальных условий жизни на селе нечего и говорить об успехе демографической политики, о сохранении народа.
Для начала попробуем разобраться – на сегодняшний день много или мало у вставших в строй муниципалитетов собственных налоговых доходов, и в какой степени они зависят от межбюджетных трансфертов из областного бюджета. Местные налоги – на имущество физических лиц и земельный – собираются плохо из-за проблем с регистрацией налогоплательщиков, недостаточным уровнем доступности налоговых органов. В итоге, доля земельного налога в структуре доходной базы муниципалитетов составляет 3 процента, а налога на имущество физических лиц – доли процента. Многие сельские поселения не располагают ни имуществом, ни населением, а выполнять полномочия им нужно. Есть территории, в которых, кроме сельскохозяйственных угодий, вообще ничего нет, поэтому сколько им ни передавай налогов, доходы от этого не увеличатся и самодостаточные бюджеты не сформируются..
Из всего перечисленного видно, что предусмотренные законом доходные источники муниципальных бюджетов при всём желании не в состоянии обеспечить полного и качественного осуществления органами местного самоуправления установленных полномочий. Местные налоги продуктивны в муниципальных образованиях с высокой плотностью заселения. В Тверской области, которая относится к малонаселённым, где земля не так дорога, как, например, в Московской области, а имущество собственники, уезжая, просто бросают, эти налоги практически не работают.
Закреплённые за муниципалитетами доходы мало связаны с производственной деятельностью предприятий и организаций, находящихся на их территории (прибыль, стоимость имущества, производство подакцизных товаров), а значит, у муниципальных образований нет особой заинтересованности в развитии местной экономики. Муниципалитеты фактически отстранены от процедур кадастровой оценки земли, а у сельских муниципальных образований нет реальной возможности распоряжаться землёй. Росстат не предоставляет органам самоуправления достоверные сведения о деятельности малого бизнеса, который должен быть главным источником их развития, а прав и средств на проведение статистических обследований у муниципалитетов нет.
Фактический объём расходов, осуществляемых муниципальными образованиями, в разы меньше, чем требуется, - 20-40%. Сегодня муниципалитетам не хватает денег на все: на приведение в рабочее состояние жилищно-коммунального хозяйства, на переселение граждан из ветхого и аварийного фонда, на капремонт жилых домов, объектов социальной сферы и проезжей части улиц. Деньги в основном идут на заработную плату. Основная часть бюджетов муниципальных образований высокодотационная.
Кажется, уже всем ясно, что местное самоуправление не встанет на ноги, пока не будет подкреплено финансами. Но установленный государством характер межбюджетных отношений не оставляет местному самоуправлению шансов полностью выполнять государством же установленные полномочия. Право распределения финансовых ресурсов принадлежит сначала федеральному центру, потом - области, а то, что остается, передается на муниципальный уровень, чтобы муниципалитеты и отвечали за социально-экономическое развитие. Эта простая и надежная, с точки зрения органов государственной власти, схема до боли напоминает прошлые времена, когда партия все решала, но прямой ответственности за свои решения не несла. В результате общество отвергло несостоятельный политический институт.
Очевидно, что наше общество достаточно повзрослело, чтобы не впасть в очередной самообман. Через совершенствование межбюджетных отношений между регионом и муниципалитетами можно добиться увеличения доходов муниципальных образований. В связи с этим нужно в полном объеме предусматривать в консолидированных бюджетах субъектов Федерации средства, компенсирующие расходы местных бюджетов на жизненно важные для населения мероприятия. Если не получается на практике реализовать установки 131-го Закона о самодостаточности местных бюджетов, то хотя бы нормативы нужно применять реальные. Необходимо разработать методики расчёта минимальных финансовых потребностей муниципальных образований в решении вопросов местного значения. Следует законодательно установить критерии по определению реальных потребностей муниципальных образований в осуществлении текущих и капитальных расходов в наиболее приоритетных социальных отраслях, таких, как образование, здравоохранение, жилищно-коммунальное хозяйство, содержание и ремонт дорог, транспортное обслуживание, обеспечение жильём малообеспеченных граждан, организация предоставления социальных и бытовых услуг. И уже на этой основе субсидировать муниципальные образования. А ещё лучше – увеличить размеры отчислений в местные бюджеты от федеральных и региональных налогов, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов РФ, в целях увеличения доходов местных бюджетов.
В межбюджетных расчетах должны быть решены, прежде всего, первоочередные проблемы - выплата зарплаты, расчеты за тепло-энергоносители, содержание и капитальный ремонт объектов социальной инфраструктуры. Нужно как минимум в два раза увеличить финансирование муниципальных образований. Логика межбюджетных отношений должна быть основана на реальных расходах – для того, чтобы создать условия для роста доходной базы местного самоуправления.
Без достижения оптимальных параметров распределения налоговых доходов в цепочке «центр-регион-муниципалитет» местное самоуправление не станет сильным. Конечно, центр вполне состоятелен с забираемыми им 60-ю процентами налоговых доходов, да и областная власть не стеснена, а вот местное самоуправление остается виртуальным, продекларированным названием. К сожалению, муниципальный уровень - делить не рубли, а копейки, да и тех становится все меньше и меньше. Фактически органа местного самоуправления, как он задумывался, нет. Но все можно поправить, если формировать бюджеты всех уровней снизу вверх, оставляя в бюджете муниципального образования до 60 процентов всего сбора налогов. Для этого надо внести соответствующие поправки в федеральный закон о финансовых основах местного самоуправления.
Нужно изменить законодательство так, чтобы полномочия были не только переданы, но и финансово обеспечены. Для достижения реальной сбалансированности местных бюджетов и стимулирования органов местного самоуправления к развитию налоговой базы на соответствующих территориях необходимо увеличивать налоговые доходы местных бюджетов.
Было бы правильным увеличить до 40-50 процентов долю налога на доходы физических лиц, закрепленную на постоянной основе за бюджетами муниципальных образований, зачислять в местные бюджеты часть налоговых поступлений от налога на прибыль организаций. Но для этого придется внести соответствующие изменения в Налоговый и Бюджетный кодексы. Инициировать эти процессы могли бы как областные законодатели, так и депутаты Госдумы, избранные от Тверской области. Органам госвласти области надо полнее использовать права и обязанности регионов передавать дополнительные налоги своим муниципальным образованиям.
Каким образом можно ещё увеличить доходную базу? Можно в пользу местных бюджетов перераспределить подоходный налог по месту жительства. Можно дать им существенную долю налога на добавленную стоимость, либо налога с продаж. Можно ввести местный налог на недвижимость. Другого механизма нет, без этого налоги не увеличатся. Безусловным плюсом будет создание новых производств, новых рабочих мест, что и делается в ряде поселений.
Финансовая проблема у муниципальных образований усугубляется ещё и проблемами в области земельных и имущественных отношений. В 2008 году у большинства местных бюджетов выпало до 30 процентов поступлений от земельного налога - основного налога, зачисляемого в местные бюджеты. Причины уменьшения поступлений от земельного налога в местные бюджеты следующие: наличие значительного числа льгот, причём федеральных, а не местных; незавершённость работы по межеванию земельных участков, находящихся в общей долевой собственности, по оформлению земельных участков в собственность или в аренду; наличие бесхозных земель и необходимость проведения работ по закреплению их в пользовании или в собственности. Нуждается в уточнении кадастровая оценка земель, являющаяся основой земельного налога. Если говорить о земельном кадастре, то нужно просто поменять методику и дифференцированно увеличить плату за землю.
Для эффективного использования жилья и имущества ЖКХ, сдачи в аренду требуется его регистрация, инвентаризация в установленном порядке. Все это стоит денег, которых у муниципальных образований всегда не хватает. Развитие территорий не может идти без наличия генеральных планов поселений. Без генеральных планов в соответствии с Градостроительным кодексом невозможно выделение земельных участков под строительство, а подготовка этих планов также требует значительных финансовых ресурсов. Но доходы местных бюджетов, как уже отмечено, не обеспечивают формирования достаточной собственной доходной базы.
Уже сейчас на уровне местного самоуправления труднорешаема проблема кадров. Не хватает грамотных людей, отвечающих требованиям муниципальной службы. Старики уходят на пенсию, те, кто поактивнее, идут в бизнес. Федеральный закон о муниципальной службе, призванный решить кадровый вопрос, необходимо откорректировать таким образом, чтобы создать дополнительные стимулы для поступления на муниципальную службу.
Поэтому при формировании и корректировке федерального бюджета нужно предусмотреть средства на софинансирование расходов местных бюджетов, а также дополнительные средства на: учет, инвентаризацию, оформление правоустанавливающих документов на земельные участки и муниципальное имущество; проведение капитального ремонта муниципального жилого фонда; разработку генпланов и другой документации по планировке территорий; профессиональную подготовку и повышение квалификации должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих.
Депутаты Государственной Думы Федерального Собрания задают темп преобразований и устанавливают правовой коридор для других уровней власти. Пока же эффективность принимаемых правовых актов невысока. Они не стыкуются, отстают от времени. Принятие жизненно важных законов тормозится. Взять проект закона о государственных минимальных социальных стандартах. Мы без передышки говорим о приоритетности преобразований в социальной сфере, но состояние образования, здравоохранения, культуры не отвечает современным требованиям. Поэтому формирование минимальных социальных стандартов и социальных гарантий, организация адресной социальной помощи является важнейшей задачей органов государственной власти. Депутатам Госдумы, особенно избранным от Тверской области, порекомендовал бы довести до логического разрешения законопроект о государственных минимальных стандартах предоставления населению гарантированных Конституцией услуг. Исходя из этих нормативов и должны формироваться областной и муниципальные бюджеты. Есть и другие очевидные вопросы. Почему государство не вводит государственную монополию на продажу винно-водочных изделий? Сразу наполнились бы бюджеты и решилась масса проблем: по повышению пенсий, стипендий, минимальных зарплат. Или почему никак не удается покончить с воровством цветных металлов? Или хотя бы начать не на словах, а на деле бороться с коррупцией? Нельзя же без конца откладывать принятие нужных решений.
При реализации законов, регулирующих деятельность местного самоуправления, главный источник проблем заключается в их противоречивости, порой несогласованности. Российскому парламенту никак не удается достичь системности законодательства, сориентировать правовыми рычагами региональную политику на достижение финансово-экономической жизнеспособности местного самоуправления. Терминология и положения базовых федеральных законов зачастую не согласованы, оставляет желать лучшего качество проработки текстов законопроектов. Как следствие, действующее законодательство нестабильно – в принятые Государственной Думой законы изменения вносятся практически сразу после их опубликования.
Причем последние изменения Федерального закона №131-ФЗ свидетельствуют о существенном пересмотре его первоначальной концепции. Обозначилась тенденция включения системы органов местного самоуправления в систему органов государственной власти. Но, во-первых, это означает отклонение от принципов местного самоуправления, во-вторых, ведет к «размыванию» ответственности между уровнями публичной власти. Усиливающийся разрыв между конституционными принципами местного самоуправления, законодательством и практикой их реализации порождает нестабильность и неустойчивость местного самоуправления. Представительные органы местного самоуправления все больше превращаются в совещательные органы при исполнительной власти.
Мы с вами участвуем в этом процессе и чувствуем на себе все его издержки. В то же время мы прекрасно понимаем, что развитие демократических институтов – единственно возможный цивилизованный путь развития нашей страны в целом и каждой ее территории в отдельности, как бы ее ни называли.
Заявленная стратегия развития региона должна обеспечиваться эффективной государственной налоговой и бюджетной политикой. Пока ее нет! Идут постоянные разговоры об инвестиционной привлекательности региона, рекреационных зонах, элитном спорте и туризме, и одновременно увеличиваются диспропорции в распределении налоговых доходов между регионом и муниципальными образованиями. Усугубляет положение и субъективный фактор, когда от уровня отношений между региональной и муниципальной властями то или иное муниципальное образование получает средств больше или меньше. Поэтому первоочередными задачами органов государственной власти должно стать создание прозрачных, законодательно утвержденных финансовых основ местного самоуправления, формируемых на основе баланса доходных и расходных полномочий. Баланс должен быть построен на базе минимального стандарта муниципальных услуг - жилищных, коммунальных, культурных, транспортных и т.п., а не на условно-подушевом финансировании по нормативам.
Мы теперь – местное самоуправление, и от нас зависит - какой изберем выборный орган, будет ли наполнен бюджет, хватит ли денег на отопление, ремонт школ и дорог. Так живет весь мир, так должны зажить и мы. То, что можем решить самостоятельно, надо решать, что не в наших силах – надо всем миром подвигать к решению тех, кто должен это решение безотлагательно принять. Даже если им не хочется поделиться властью, финансами, имуществом.
Мы должны решить острейшие вопросы, без ответов на которые функционирование органов местного самоуправления может стать просто бессмысленным. Прежде всего, это межбюджетные отношения и доходы местных бюджетов, земля и земельный кадастр, имущество и его инвентаризация, территориальное планирование, генеральные планы муниципальных образований, капитальный ремонт жилья, дороги, транспорт. Необходимо продолжить и активно развивать работу по реформированию жилищно-коммунального хозяйства, модернизации и обновлению жилищного фонда. Создание правовой основы для решения всех этих задач, вставших во весь рост перед местным сообществом, есть обязанность государства.
2008