Тема: «Прокуратура буржуазной России».
План.
Введение.
1. Историческая справка.
2. Актуальность проблемы.
I. Переход к министерской системе управления в изменении роли прокурорского надзора, как предпосылки буржуазной судебной реформы 1864 года.
II. Буржуазный этап в деятельности российской прокуратуры.
III. Изменения в системе прокурорского надзора в конце XIX – начале XX веков.
IV. Основные направления деятельности пореформенной прокуратуры.
Заключение.
Введение.
1. Осуществляя радикальные государственные реформы, Петр I придавал особое значение созданию действенного контроля за деятельностью государственных учреждений от Сената до местных органов власти. Так, первоначально царь поручил контроль за деятельностью Сената дежурным штаб-офицерам гвардии, которые исполняли данную обязанность помесячно, прослеживая исполнения данной Сенату инструкции, проведение в жизнь указов императора. Полномочие гвардейских офицеров были достаточно широки, вплоть до ареста нерадивых сенаторов и заключения их в крепость.
27 января 1722 года Петр I подписал указ об учреждении постоянной должности генерал-прокурора Сената, которого император рассматривал как свое «око» и «стряпчего в делах государственных».
С этого дня и ведет свое летоисчисление Российская прокуратура. 27 апреля 1722 года был принят указ «О должности генерал-прокурора» в новой редакции, который являлся основным законодательным актом о прокуратуре на протяжении XVIII столетия.
На начальном этапе становления прокурорской системы главная функция прокуроров состояла в надзоре за деятельностью тех учреждений, при которых они состояли. Генерал-прокурор надзирал за Сенатом, обер-прокурор Синода – за деятельностью Синода. За коллегами надзирали прокуроры этих ведомств. Правовые средства надзора не отличались широтой и разнообразием и сводились к принесению протеста, напоминанию о необходимости выполнения должностными лицами законов и служебных обязанностей, а также к донесениям о беззаконности и бездеятельности.
После смерти Петра I должности генерал-прокурора и прокуроров надзорных судов, а также прокуроров большей части коллегий были упразднены. Однако, уже в период царствования Анны Иоановны начинается возрождение прокуратуры.
Ее указом, в октябре 1730 года, упраздненные должности были восстановлены. Основания для такого решения были изложены в самом указе: «…в государственных делах слабое чинится управление и челобитники по делам своим справедливого и скорого решения так, как указы повелевает, получить не могут, и бедные от сильных утесняемы, обиды и разорения претерпевают».
В 1730 году был принят законодательный акт «Должности губернского прокурора», в котором прокурорам было предоставлено право приносить протесты на незаконные действия местных властей и судов с одновременным уведомлением генерал-прокурора. Однако укрепление прокуратуры продолжалось недолго. Уже в царствование Елизаветы Петровны роль прокуратуры снизилась.
В результате реформ Екатерины II, в частности реформы Сената (1764г.) и губернской реформы (1775г.) значительно снизилась компетенция Сената как органа, руководившего деятельностью центральных учреждений управления и как органа контроля за местным управлением, но в то же время возросла его роль как высшего судебного учреждения страны. Сенат был разделен на шесть департаментов. Соответственно увеличилось и количество обер-прокуроров. За первым департаментом, выполнявшем роль правительства, надзирал непосредственно генерал-прокурор, за остальными обер-прокуроры. Фактически департаменты Сената превратились в апелляционные инстанции для судов губерний. Положительным результатом губернской реформы явилось введение прокурорских должностей при судах.
Прокурорская система, созданная в период царствования Екатерины II, оказалась достаточно эффективной и приемлемой для Российской империи. Практически в неизменном виде она сохранилась до середины XIX века.
2.Актуальность проблемы. В общественном мнении и в настоящее время преобладают идеи реформирования прокуратуры, вопрос о роли и значении этого государственного органа в новых общественных условиях сохраняет актуальность. Скандалы , связанные с арестом олигархов Гусинского, Ходорковского, отставкой генерального прокурора Ю.И. Скуратова – лишнее тому подтверждение.
В связи с вступлением России в Европейский союз и в связи с той большой ролью, которую прокуратура играла и продолжает играть в нашем обществе и государстве, видимо вопрос об изменении функций прокуратуры в условиях рыночной экономики и нового политического режима будет продолжаться оставаться актуальным. В последние годы все чаще в средствах массовой информации в тех кругах, которые принято называть представителями общественности, высказывается мнение, что в России прокуратура – один из самых опасных для народа институтов государственной власти. Критики считают, что прокуратуре дано слишком много прав, и она этими правами злоупотребляет, в том числе и в политических целях. В спорах приводятся разные аргументы, в том числе и исторического плана.
Так в «Концепции судебной реформы в России» встречается утверждение, что «…Петр I учредил должность фискала, а Екатерина II заменила фискалов прокурорами». Ознакомившись с краткой историей прокуратуры, можно определить, что фискалы существовали на этапе предшествующем созданию прокуратуры, которая была Петром I учреждена 22 января 1722 года.
Есть и другой тезис вызывающий возражение: «Судебная реформа 1864 года существенно изменила институт прокуратуры, оставив за прокурорами лишь функцию поддержания государственного обвинения в суде». В этой фразе имеются две ошибки считает, С.М. Казанцев в введении к книге «Дореволюционные юристы о прокуратуре». «Во-первых, судебная реформа не оставляет функцию государственного обвинения прокурорам, впервые ее устанавливает (раньше в судах выступали стряпчие и выполняли там скорее функцию надзора, чем обвинения); во-вторых функция обвинения и после реформы не является единственной (прокурорский надзор в судебной сфере сохраняется)».
Имеется и ряд других неточностей, что не являются доказательством ошибочности авторов, хотя и ставят под сомнения эти выводы.
Поэтому изучение судебной реформы 1864 года, высказывание российских прокуроров XIX – начала XX века имеет важное значение для изучения влияния оказанного реформой 60-х годов XIX века на современный переход России в состояние буржуазной государственности.
Реорганизация прокуратуры в XIX веке имела прогрессивный характер. Отмена крепостного права возвела необходимость буржуазных реформ в судебном праве, существенно изменилась структура и функции прокуратуры.
I. Переход к министерской системе управления в изменении роли прокурорского надзора, как предпосылки буржуазной судебной реформы 1864 года.
Начало царствования Александра I шло под лозунгом: «Править по законам и сердцу бабки нашей Екатерины Великой». Были восстановлены не только утраченные при Павле некоторые привилегии дворянского сословия, но и упразднены должности и учреждения. Происходили кадровые перестановки. Одним из первых был назначен на должность генерал-прокурор Александр Андреевич Беклешев.
При Беклешеве были восстановлены должности губернских и уездных стряпчих, а кроме того в Петербурге- должности стряпчих, в губернском магистрате и надзиратели в суде. В это время генерал-прокурор, хоть и не обладал той колоссальной властью, какую имел при Павле, но формально был освобожден только от обязанностей главы тайной экспедиции Сената в связи с ее ликвидацией и играл существенную роль в государственном управлении.
До образования министерств генерал-прокурор продолжал играть роль первого министра.
Александр I издал указ о правах Сената, который если и ограничивал власть генерал-прокурора, то только в объеме, установленном еще екатерининским законодательством. 8 сентября 1802 года император подписал Манифест об учреждении министерств, который гораздо заметнее изменил роль генерал-прокурора. В соответствии с этим манифестом должность генерал-прокурора была соединена с должностью министра юстиции, которому «планировалось передать управление судами и прокурорской империи». Соответственно он устранялся от руководства всеми административными органами, как в центре, так и на местах.
В Манифесте определялись обязанности всех министров кроме министра юстиции, который впредь до издания нового уложения должен был руководствоваться инструкцией генерал-прокурора. Первым министром юстиции был назначен известный поэт Гаврил Романович Державин. Департамент был разделен на три экспедиции: по делам Сената, по делам губернского надзора, по делам герольдии. Под руководством генерал -прокурора продолжала оставаться сенатская канцелярия, и по представлению министра юстиции утверждались императором правила судопроизводства в Сенате. Освобожденный от финансовых и административных дел министр юстиции стал больше уделять внимание местной прокуратуре. Г.Р. Державин подписал циркуляр, в котором подтверждалась обязанность губернского прокурора о всяком незаконном решении в присутственных местах сообщать губернскому правлению и одновременно генерал-прокурору, но не останавливая их исполнения. В случаях, когда прокурор обнаруживал незаконное постановление или распоряжение какого-либо министра, он должен был только доводить это до сведения министра юстиции. Это положение – также вполне естественное ограничение прокурорского надзора в условиях бюрократической системы. Прокурорам предписывалось три раза в год представлять министру юстиции рапорты о тех правонарушениях, которые невозможно было предотвратить, с объяснением причин и мер для предотвращения таковых впредь для пользы службы. Эти предложения должны были составлять исходный материал для ежегодного отчета, представляемого Сенату министром юстиции. Прокуроры должны были докладывать, имеют ли тюрьмы необходимые условия: теплоту, сухость, свежий воздух и пр. Ордер впервые возлагал на прокуроров надзор за следствием как особую сферу контроля. В надзоре по гражданским делам главное внимание прокуроров должно быть сосредоточено на соблюдении подсудности и пересечении всякого рода притеснений. С 15 декабря 1802 года циркуляр был подтвержден и стал обязательным для исполнения всеми присутственными местами империи.
Несмотря на активность Г.Р. Державина в руководстве прокуратурой, он оставался в должности министра юстиции менее года. Главной причиной его отставки стал его характер. Александр I был недоволен стремлением генерал-прокурора поучать монарха и оспаривать его указания. Державин был отправлен в отставку, а на его место назначен Петр Васильевич Лопухин. В этой должности он пробыл до 1810 года, но при нем не произошло изменений. Тенденции бюрократизации прокуратуры и ее сращивание с администрацией продолжало усиливаться.
В целом первую половину XIX века можно считать периодом застоя в истории русской прокуратуры. Министерство юстиции лишь с большой натяжкой можно рассматривать в это время в качестве генеральной прокуратуры империи: сенатские обер-прокуроры, подчинявшиеся министру юстиции, не были связаны с местной прокуратурой и в отличие от нее фактически осуществляли судебный надзор в Сенате; местная прокуратура в осуществлении общего надзора, хотя и представляла единую организацию, но положения о губернских прокурорах, стряпчих и уездных стряпчих были включены в различные книги в Своде учреждений губернских. Министр юстиции, стоявший во главе прокуратуры ,в отличии от генерал-прокуроров XVIII века являлся членом правительства, за которым не осуществлял надзора. В этот период обнаружилась полная несостоятельность прокурорского надзора, особенно после перехода от коллегиальной к министерской системе управления. Генерал-прокурор перестал быть «оком государевым». Центр тяжести прокурорского надзора переместился из столицы в провинцию, он становится формальным и бюрократическим, эффективность его была нулевой. В эти годы основной формой прокурорского надзора являлся просмотр и визирование журналов присутственных мест. Взяточничество, казнокрадство оставались вне досягаемости блюстителей порядка.
Беспомощность и бесполезность прокуратуры было обусловлено как пороками всей российской бюрократической системы, так и недостатками всей системы прокуратуры. Причины этого были в том, что прокурорский надзор подчинялся исполнительной власти в лице министра. Другая причина была в том, что прокуратура не представляла стройной, целостной системы. В третьих, сфера надзора и конкретные функции были обширны и неопределенные. Все это приводило к тому, что прокуратура находилась в состоянии застоя и требовала, как и другие структуры государственной власти, коренной реорганизации.
II. Буржуазный этап в деятельности российской прокуратуры.
Радикальные изменения , в правой статус российской прокуратуры ,были внесены Судебной реформой 1864 года. Демократические реформы 60-х годов, по своей сути буржуазные, не могли не затронуть и институт прокуратуры. Ее бессмысленная бюрократическая организация должна была пасть или преобразоваться в связи с созданием демократических судебных органов, адвокатуры и демократизацией местного управления.
Реформы неизбежно поднимали уровень законности, В этот период были созданы основы законности в России.
Законность была в этот период достигнута не за счет усовершенствования прокурорского надзора, а сопровождалась упразднением общего надзора прокуратуры.
Только гарантии законности со стороны демократически формируемых судебных органов могли обеспечить успех, но переход к новой судебной реформе требовал и реорганизации прокуратуры.
Первым законопроектом, в котором намечались существенные изменения роли прокурорского надзора, был проект Устава гражданского судопроизводства (1857г.).
В проекте предусматривалось отделение судебной власти от административной, уничтожение канцелярской тайны, введение гласного, устного и состязательного процесса, учреждение сословия присяжных поверенных.
Новые функции судопроизводства повлекли за собой изменение функций прокуратуры. В уголовном судопроизводстве тоже предусматривалось введение состязательного гласного процесса, право обвиняемого на защиту, презумпция невиновности, реформа следствия, создание адвокатуры. Эти изменения также требовали реорганизации прокуратуры.
Проект положения о судопроизводстве произвел настоящий переворот в организации прокурорского надзора. Менялись не только функции прокуратуры, но и структура. Так статья 145 проекта возлагала на прокуратуру надзор за органами юстиции (судами, адвокатурой, нотариатом), надзор, за следствием и исполнением решений и приговоров. Кроме этого прокурор становился активным участником судебного процесса, выступал с заключениями по делам.
Этот проект подвергся внимательному изучению и суровой критике. Обсудив проект устава о судоустройстве, Государственный совет пришел к выводу, что организация прокуратуры должна быть основана на следующих началах: а) при каждом уездном, окружном суде или при каждой судебной палате желательно иметь особого прокурора, а в тех случаях, когда есть необходимость, министр юстиции назначает ему товарищей; б) при кассационном суде учреждается должность обер-прокурора; в) удаление от должности прокуроров (так же и судей) допускается не иначе, как по суду за преступления и происки.
В процессе подготовки судебной буржуазной реформы с интересными предложениями выступил К.П. Победоносцев. Он считал, что было бы полезнее отделить должности министра юстиции и генерал-прокурора, что необходимо всячески ограничить распорядительную власть прокурора, но надо вооружить его правом и дать ему все способы настаивать, информировать общество о нарушениях.
И в проектах, и в замечаниях много места уделялось преобразованию следствия и надзору за следствием и дознанием. Для наблюдения за быстротой, беспристрастностью и точностью следствия прокурорам предоставлялось право знакомиться с делами и давать указания о проведении дополнительного следствия. На практике же прокурор и стряпчий редко пользовались этими правами.
Недостатки проводимого полицией предварительного расследования были настолько очевидны, что передача следствия органам юстиции была осуществлена еще до Великих реформ Александра II. 8 июня 1860 года было утверждено Учреждение судебных следователей. В соответствии со статьей 30 этого акта прокурор имел право давать следователю не приказания, а лишь предложения. За ним сохранялось право знакомиться с материалами дела (ст.25), а губернатор должен был согласовывать с ним кандидатуру на должность следователя (ст.2).
В подготовленных Государственной канцелярией в 1862 году «Основных положениях преобразования судебной части в России» отношение к вопросу о надзоре за следствием существенно изменилось. Было решено возложить на прокурора целиком не только надзор, но по существу и руководство следствием. Прокурор получал право требовать от следователя рассмотрения различных версий дела. Прокурорский надзор был распространен и на дознание, проводимое полицией. Прокурору было поручено составление обвинительного акта по материалам следствия и поддержание обвинения в судебном заседании. Заключение о придании суду и прекращении следствия также принадлежало прокуратуре.
В процессе подготовки «Основных положений» претерпели значительные изменения и другие стороны прокурорского надзора. Прокурору было предоставлено право предлагать суду свое заключение о применении закона о наказаниях, а в случаях, предусмотренным законом, требовать посредством протеста, чтобы приговор был пересмотрен высшим судом.
В «Основных положениях» было закреплено предложение графа В.Н. Панина и Н.А. Буцковского о предоставлении прокурору права на обвинительную речь в судебном заседании, а не только на прочтение обвинительного заключения.
Кроме того, прокурорам предоставлялось право на законодательную инициативу, которое могло быть реализовано через министра юстиции.
«Основные положения» были утверждены императором 29 сентября 1862 года. Эти положения предусматривали при каждом суде иметь прокурора, а при необходимости и его товарищей, которые утверждались министром юстиции. Верховный надзор за прокуратурой осуществлял генерал-прокурор – министр юстиции. По его представлениям назначались царем обер-прокуроры Сената. Функции прокуратуры с новым ее назначением ограничивались и составляли лишь наблюдения за единообразным и точным соблюдением законов, обнаружение и преследование всякого нарушения законного порядка и требование его восстановления предложения суду, в предварительных заключениях в случаях, означенных в условиях гражданского и уголовного судопроизводства. Прокуратура освобождалась от функции общего надзора и просмотра журналов губернских присутственных мест. За прокурором был сохранен надзор за местами лишения свободы.
Согласно «Основным положениям» принципиально менялась роль прокурора в уголовном процессе. Постоянный надзор за производством следствий принадлежал теперь исключительно прокурору (ст.47). В условиях состязательного процесса при устном и гласном судопроизводстве на прокурора возлагалась новая функция – поддержание обвинения в суде. Для ее осуществления прокурору предоставлялись все права участника процесса и целый ряд особых прав (право протеста на решения судов первой инстанции).
В гражданском процессе круг дел, в которых принимал прокурор, был ограничен делами казны, лиц состоящих под опекой, безвестно отсутствующих.
Прокурор мог требовать рассмотрения того или иного дела при закрытых дверях и обжаловать решения по казенным делам в кассационном порядке.
После опубликований «Основных положений преобразования судебной части» была созвана с привлечением ученых юристов специальная комиссия во главе с государственным секретарем В.П. Бутковым для подготовки и редактирования Уставов. «Основные положения» стали предметом широкого обсуждения.
Всего поступило 448 отзывов, из которых 321 принадлежали лицам судебного ведомства.
Ни прокурорские работники, ни другие участники обсуждения не обошли вниманием органы надзора и их значение в уголовном и гражданском процессе. Прокуратуре, правда, уделялось меньше внимания, чем суду присяжных или мировым судьям, поскольку прокурорский надзор не создавался, а лишь преобразовывался, хотя и кардинально, необходимой в работе в новых буржуазных условиях.
В ходе обсуждения судебных уставов 1864 года было видно, какое большое внимание уделялось реорганизации прокуратуры, и сколь противоречивы и нередко противоположны были мнения и взгляды. Однако, несмотря на многообразие взглядов, оценок, среди них можно выделить два подхода в оценке деятельности прокуратуры: либеральный, который предлагал ограничение функций надзора, власти прокурора в процессе следствия и суда, второй бюрократический, предполагающий расширение функций надзора за судами и власти прокурора в уголовном и гражданском процессе.
Работа над проектом судебных уставов шла в комиссии, созданной в государственной канцелярии, была закончена в декабре 1863 года. Тогда же к их обсуждению приступили департаменты Государственного совета.
Основные принципы организации и деятельности прокуратуры были изложены в учреждении судебных постановлений прокуратуры.
В процессе подготовки Устава судоустройства было представлено три проекта данного закона. Глава VII последнего проекта так и называлась «О лицах прокурорского надзора», в которой были буквально воспроизведены положения ст.9, 47, 49, 50 и 52 «Основ положений преобразования судебной части». Вместе с ними появились новые нормы права: 1) о товарищах прокурора в других городах судебного округа; 2) об обер-прокурорах при общем собрании Сената; 3) о товарищах обер-прокуроров; 4) о заявлении прокурорами своих мнений по делам; 5) о праве высшего прокурора заменить низшего и др.
В подготовленных комиссией проектах (Устава гражданского судопроизводства, учреждения судебных исполнений) прокуратура предстает как орган исключительно судебного надзора. Однако к такому выводу комиссия пришла не сразу и не единогласно. Так, четверо членов комиссии предлагали включить в проект учреждения судебных установлений статью, что прокурор судебной палаты, а в городах, где нет судебной палаты – прокурор окружного суда присутствуют в общем собрании палаты с губернским правлением для разъяснения точного смысла законов. Другая группа предлагала указать, что прокурор по должности является директором комитета, попечительного о тюрьмах и с подчинением ему смотрителей тюрем. Но большинством голосов эти предложения были отвергнуты.
Большое значение для новой прокуратуры имел переход от следственного, инквизиционного процесса к состязательному, следственно-обвинительному. Как считали составители уставов, судебную власть, особенно на местах, следовало отделить от обвинительной, которая целиком должна принадлежать прокуратуре.
В то же время прокуратура по судебным уставам и законам являлась государственным учреждением в системе Министерства юстиции, то есть находилась de jure и de facto в подчинении исполнительной власти.
Функции прокуратуры, неопределенно изложенные в «Основных положениях» были уточнены и ограничивались делами судебного ведомства. Таким образом, общий надзор прокуратуры упразднился.
Вся работа, проведенная при подготовке судебной реформы, показала, что успешная деятельность судов возможна только при эффективной деятельности органов дознания и следствия.
Создание адвокатуры, устное и открытое производство дел в судах вынуждали правительство привести в рамки дозволенного деятельность по подготовке уставов дознания. Следствию и надзору за ним уделялось самое пристальное влияние. Дело в том, что Министерство внутренних дел, руководившее полицией, не было заинтересовано в отвлечении своих сотрудников для выполнения поручения суда и прокуратуры и поэтому смотрело сквозь пальцы на упущения в деле дознания и следствия. Поскольку успех дознания и следствия без помощи был невозможен, комиссия предложила наделять прокуроров правом привлекать полицейских к ответственности за упущения в дознании и следствии.
Заключение комиссии вызвало яростную критику со стороны Министерства внутренних дел. Государственный совет принял компромиссное решение, согласно которому полицейские чины, за беспорядки и упущения по следственной части, привлекаются к ответственности прокурором, однако подлежали уголовному суду лишь по распоряжению своего начальства.
Существенные разногласия в комиссии возникли по вопросу о том, должен ли следователь исполнять, необоснованные на его взгляд, предложения прокурора. Государственный совет поддержал норму, согласно которой в случае разногласий прокурора и следователя, последний получал право не исполнять требований прокурора, сообщая об этом суду, только тогда когда речь шла об аресте. Во всех других случаях следователь обязан исполнять решения прокурора.
В уставе судоустройства прокуратура строилась на принципах единоначалия и абсолютного подчинения низших прокуроров- высшим.
Органы прокуратуры представляли единую, централизованную и достаточно стройную систему. Следовательно, вышестоящие органы прокуратуры имели право давать нижестоящим поручения и требовать их исполнения. Существенной гарантией прав нижеподчиненных органов было разрешение действовать им по своему убеждению.
Окружные прокуроры и их товарищи назначались на должность министром юстиции по представлению прокурора судебной палаты. Государственный совет решил повысить авторитет высшего надзора в государстве и установил назначение их царем, по представлению министра юстиции. Это должно было служить подтверждением тому, что прокуратура ,как в центре, так и на местах является органом высшего надзора.
К прокурорам предъявлялись требования политической благонадежности, профессионального опыта. Был установлен образовательный ценз и различные сроки службы в судебных ведомствах. Причем, норма устанавливающая в качестве ценза высшее юридическое образование, имела альтернативу. Должности прокурора разрешалось занимать и лицам, доказавшим свои познания по судебной части. Сроки службы устанавливались для всех без исключения: для товарища прокурора окружного суда не менее 4-х лет, для прокурора окружного суда и товарища судебной палаты не менее 6 лет, для прокурора судебной палаты – не менее 12 лет.
Судьям и прокурорам Устав запрещал заниматься коммерческими делами. В случаях занятия этой деятельностью в ущерб своим прямым обязанностям, правительство должно было освобождать их от должностей.
Порядок ответственности в Учреждении судебных установлений был единым для всех должностных лиц судебного ведомства, но применительно к прокурорам имел свою специфику. Согласно статье 266, лица прокурорского надзора подлежали наказанию по непосредственному усмотрению министра юстиции. Меры взыскания, какие могли быть , это: для обер-прокуроров – предостережения, для товарищей обер-прокуроров, прокуроров судебных палат и товарищей, для прокуроров окружных судов – предостережения, замечания, выговор без занесения в послужной список. На товарищей прокуроров окружного суда кроме прочих взысканий, еще предусматривался вычет из жалования, арест до 7 суток, перемещения на низшую должность.
2 октября 1864 года было окончено обсуждение судебных уставов в общем собрании Государственного совета, а 20 ноября они были утверждены Александром II и стали законами Российской империи, составив 16-й том Свода. Единого же положения о прокурорском надзоре так и не было принято.
Таким образом, судебные уставы, сохранив некоторые основные принципы устройства прокуратуры, существенно изменили и повысили роль прокурорского надзора, приспособив его к первым шагам самодержавия в сторону буржуазной монархии.
Новая прокуратура во многом заимствовала опыт западноевропейской юридической теории и практики. При этом не было слепого копирования, а на русскую почву перенесены лишь те достижения, которые не подрывали основ монархии.
Впервые в уставах функции прокуратуры были ограничены судебно-следственной областью с целью повышения эффективности ее работы.
Реорганизация прокуратуры имела прогрессивный характер. Это был шаг вперед по сравнению с пассивной дореформенной прокуратурой. Такая реорганизация явилась необходимой частью судебной реформы. Старая прокуратура не могла бы существовать с новыми судами и адвокатурой. Новая прокуратура не только стала органом обвинения, но и осталась органом, охраняющим устои самодержавия. Реорганизация прокуратуры была вызвана, с одной стороны стремлением самодержавия и либерального дворянства установить законность, с другой – прокуратура стала надежным инструментом в борьбе с нарастающим революционным движением.
III. Изменения в системе прокурорского надзора в конце XIX – начале XX века.
В связи с реорганизацией прокуратуры в соответствии с принципами судебной реформы 1864 года менялась и система прокурорского надзора: губернская прокуратура уступала место прокуратуре, создаваемой в судебных округах. Проведение судебной реформы шло медленно, оно закончилось только к началу XX века. В 60-90 годы XIX века в прокурорском надзоре существовало две ветви: губернская и судебная прокуратура. Обе ветви в этот период претерпевают изменения.
В 1866 году произошли изменения только в десяти губерниях. В них упразднялась старая прокуратура. Комиссии, высочайше учрежденной для окончания работ по преобразованию судебной власти ,было поручено распространить новые законы по всей территории империи. Одним из итогов деятельности этой комиссии стало создание нового положения о губернской прокуратуре. Оно было утверждено 7 марта 1866 года. Это положение действовало во всех губерниях, где еще не приступили к работе общие суды и соответствующие прокуроры.
Губернская прокуратура освобождалась от присутствия в большинстве губернских и уездных административных органах , а также от просматривания журналов казенных палат, палат государственных имуществ и других учреждений, за исключением актов присутственных мест о предании суду и административных взысканиях . Приговоры и решения судов дореформенного устройства подлежали рассмотрению губернского прокурорского надзора в соответствии с уставами 1864 года. Круг гражданских дел ограничивался. От аналогичных обязанностей освобождались и уездные стряпчие.
Однако, в отличие от новой прокуратуры, губернская не принимала на себя функции обвинения. Кроме того ,за ней сохранились некоторые обязанности надзора за местами лишения свободы, за губернскими по крестьянским делам присутствиями, за губернскими правлениями, полицией и другими органами.
Компетенция губернской прокуратуры определялась и, так называемыми ,отличительными правилами, которые были приняты 11 октября 1865 года и распространяли отдельные положения судебных уставов на судопроизводство в дореформенных судах. В соответствии с ними прокурор имел право передавать дознание судебным следователям, если считал прекращение дела необоснованным, а также опротестовывать приговоры и решения судов. Императорским указом от 30 июня 1868 года в некоторых губерниях вводились только мировые суды, на которые распространялся надзор губернского прокурора. В еще большей степени губернская прокуратура приблизилась к новой, судебной с изданием, утвержденных 10 марта 1869 года царем правил, по которым она наделялась всеми правами надзора за дознанием и следствием ,и обязанностью поддерживать обвинение в палате уголовного суда.
Губернские прокуроры оставались в непосредственном подчинении министру юстиции. Товарищи губернского прокурора в отличие от прежних стряпчих подчинялись только прокурору и были независимыми от губернской администрации, что впоследствии было подтверждено определениями первого департамента Сената от 20 января 1872 года, за 7 марта 1874 года.
Положение «судебной прокуратуры в этот период тоже модифицируется. Так по закону от 7 марта 1866 года представитель прокуратуры вводится в состав губернского присутствия по крестьянским делам.
Тем же законом на прокурора возлагается не только наблюдение за тюрьмами, но и непосредственное участие в их управлении ими. Прокурорам судебных палат присваивается звание вице-президентов всех губернских комитетов попечительного общества о тюрьмах, входящих в округ судебной палаты, нижестоящим прокурорам – директоров этих комитетов и их отделений. Впоследствии прокуроры вошли в состав чуть ли не всех губернских присутствий, которые представляли собой административные коллегиальные учреждения и состояли из губернских начальников различных ведомств. Они решали наиболее важные и спорные дела исполнительно-распорядительного характера по соответствующим отраслям управления.
Прокурор участвовал в работе губернских присутствий по городским , воинским , фабричным, земским делам, а также в губернском правлении, по освидетельствованию сумасшедших, всего около 30 присутствий, комитетов и комиссий.
Кроме того, прокуратура законами от 12 июня 1884 года и 28 апреля 1887 года была привлечена к участию в составлении списков присяжных заседателей.
Прокурор принимал участие в работе губернских административных органов в качестве одного из членов с правом голоса, но без права протеста. По определению Н.В. Муравьева в «административной области прокурор являлся скорее в качестве юрисконсульта и представителя судебного ведомства, нежели блюстителя законного порядка».
Следовательно, наряду с функциями обвинения прокуратура обрела и функции государственного юрисконсульта.
Усиление реакции в 70-80 годы привело к некоторым изменениям не только в деятельности, но и в статусе прокуратуры. Прямым следствием появления революционного движения было сосредоточение всей власти на борьбе с крамолую, часто в ущерб соблюдения законности. Прокурорский надзор не всегда в создавшихся условиях имел возможность осуществлять принадлежащие ему права по соблюдению закона и занимал пассивную позицию.
Для усиления надзора за судами, по закону 11 мая 1872 года высшие чины прокуратуры получили право ревизовать окружные и мировые суды. По существу они превращались в ревизионные органы министерства юстиции.
Постепенно усиливался прокурорский надзор за деятельностью адвокатуры. Так законом 11 мая 1874 года прокурорам судебных палат и окружных судов были предоставлены права возбуждать дисциплинарные дела о частных поверенных за их неправильные или предосудительные действия.
В нарушение принципа несменяемости судей по закону 1883 года в составе Сената было образовано высшее дисциплинарное присутствие для рассмотрения дел лиц судебного ведомства. При нем была учреждена должность особого обер-прокурора, которому министр юстиции мог поручить присутствие в кассационных департаментах по данной категории дел.
По мере того, как расширялась компетенция прокуратуры в качестве органа Министерства юстиции на местах, усиливалась бюрократизация аппарата. В 1872 году было расширено право, вышестоящего прокурора ,заменять в уголовном и гражданском процессе любого из числа подчиненных ему лиц.
Первоначально внутренний распорядок в прокуратуре регулировался утвержденными царем правилами, общими для всех судебных установлений, но со временем основным источником становятся циркуляры Министерства юстиции. Министр юстиции устанавливал правила регистрации документов, порядок отчетности, хранения дел, вещественных доказательств и пр. ,поскольку делопроизводство в прокуратуре имело немаловажное значение. Из года в год рос объем бумажной работы.
Вопрос о реорганизации прокурорского надзора обсуждался в комиссии для пересмотра законоположений под руководством министра юстиции Н.В. Муравьева. Задачей этой комиссии являлся пересмотр судебных уставов с целью завершения контрреформы. Несмотря на поступавшие предложения по усилению прав, например, в области общего надзора, комиссия признала, что деятельность прокурорского надзора является удовлетворительной и прокуратура не нуждается в организационных изменениях. Такого взгляда придерживалось царское правительство и в XX веке. Существенно ни в результате деятельности комиссии Н.В. Муравьева, ни в дальнейшем, система органов прокурорского надзора не изменилась вплоть до падения самодержавия.
Таким образом, во второй половине XIX – начале XX века развитие системы прокурорского надзора проходило в двух направлениях: вытеснение губернской прокуратуры по мере проведения судебной реформы и усиление надзора за работой судов, адвокатурой и наделением прокуратуры функциями государственного юрисконсульта. Выдвигавшиеся идеи в создании отдельной системы прокурорского надзора за административными органами и расширением прав в судебной прокуратуре в области общего надзора, успеха не имели.
В пореформенный период у прокуроров появилась возможность заниматься живым делом добросовестно. Стало формироваться новое поколение прокурорского надзора, которое было лишено пороков предыдущего поколения: взяточничества, непрофессионализма и безответственности.
Новая прокуратура хотя и продолжала оставаться органом исполнительной власти, но в сравнении с губернской прокуратурой была более самостоятельна и независима от местных властей.
V. Основные направления деятельности пореформенной прокуратуры.
Роль прокурора в уголовном процессе. Судебная реформа принципиально изменила роль прокурора в уголовном процессе. Из формального надзирателя прокурор превратился в активного обвинителя – центральную фигуру по борьбе с преступностью. Деятельность прокуратуры по уголовным делам была наиболее важной и обширной. Составители судебных уставов от 20 ноября 1864 года указывали: «что прокурор должен являться публичным обвинителем во всех уголовных делах и вести их во всех судебных инстанциях в качестве представителя правительства и закона».
Вместе с тем, возлагая на прокурора обязанность публичного обвинителя во всех уголовных делах, вместе с тем сохранилось право и обязанность ведение надзора за законностью. Особенно ярко это проявлялось на стадии предварительного следствия, когда прокурор одновременно был и обвинительной стороной в процессе и надзирателем за работой следствия.
Такое сочетание обвинительной и надзорной функцией превращало прокурора в хозяина судебного процесса, особенно на стадии предварительного процесса. Уставы не запрещали производство дознания лично прокурором. А.Ф. Кони вспоминал, что в бытность прокурором окружного суда, ему неоднократно приходилось самому проводить дознание по серьезным делам». Полицейские чины поставлены в непосредственную зависимость не от полицейского начальства, а от прокурорского надзора.
В процессе подготовки судебных уставов обсуждался вопрос о предоставлении прокурорам права не только рассматривать материалы следствия на месте, но и требовать их к себе для ознакомления. Но этот вопрос не был решен положительно. Более того, следователи были освобождены от обязанности предоставлять прокурору справки или отчеты по делу. Только одно исключение разрешил Сенат: прокуроры могли требовать со всех судебных мест, в том числе от следователей, сведения о положении арестантов.
Руководящая роль прокурора при производстве предварительного следствия закреплялось в ст.281, которая обязывала следователя исполнять требования его требования .
Отношения прокурора и следователя рассматривались в ряде статей. У судебных следователей сохранялось право обращаться в окружной суд, если требования прокурора представлялись ему сомнительными. Наиболее четко вопрос о взаимоотношениях прокурора и следователя был решен применительно к взятию обвиняемого под стражу. Об аресте обвиняемого следователь обязан был немедленно сообщать прокурору, который мог потребовать от следователя ограничиться менее строгой мерой пресечения, если бы счел, что обвиняемый не нуждается в заключении под стражу.
Устав уголовного производства предоставлял прокурору право требовать дополнения следствия, признанного следователем оконченным.
Зависимость следователей от прокурора закреплялась в статьях, в которых следователи назначались на должности по предоставлению прокурора.
На прокуроров не распространялось право отвода, предусмотренное для судей.
Прокурор в пореформенном суде принимал решения в форме обвинительного акта, участвовал в заседаниях суда, выступал как обвинитель в процессе. Прокурор имел право протеста по всем делам в судах, где он являлся и апелляционной стороной, и кассационной.
Последней стадией судопроизводства являлось исполнение приговора. И здесь прокурору отводилось важное место. В его обязанности входил надзор за исполнением приговоров. За ним, как и прежде, сохранялась функция надзора за тюрьмами и другими местами заключения.
Таким образом ,прокуратура в пореформенной России была единственным представителем государственной власти, пронизывающем насквозь все уголовное судопроизводство сверху донизу. Она играла ведущую роль на всех стадиях процесса, за исключением судебного разбирательства, где выступала в качестве одной из сторон. Добиться в процессе идеального сочетания обвинительной и надзорной функции в одном органе не удалось. Задачи надзора все больше обуславливались интересами обвинения.
Роль прокурора в гражданском процессе. До судебной реформы 1864 года гражданско-процессуальное законодательство наделяло прокурора функцией надзора за рассмотрением гражданских дел в судах, в присутственных местах губернии в Сенате. Надзор этот состоял в основном из просмотра журналов поднадзорных государственных органов. Обо всех замеченных в журналах нарушениях закона прокурор уведомлял губернское начальство или Министерство юстиции. Протест прокурора не мог приостановить исполнения принятого решения по делу. Особое внимание прокурор уделял казенным делам, участвовал в некоторых делах частных лиц (умалишенных или малолетних).
Прокурор имел право привнесения протеста на любое дело, независимо от того, подлежало оно обжалованию сторон или нет.
«Основные положения гражданского судопроизводства» 1862 года пошли по пути ограничения гражданских дел, в которых принимал прокурор. Было предусмотрено его участие лишь по делам казны, безвестно отсутствующих, несовершеннолетних и других лиц, состоящих под опекой, по спорам о подсудности и о праве бедности. Прокурор должен был давать заключения по этим делам, мог требовать рассмотрения того или иного дела при закрытых дверях и обжаловать решения по делам казны.
Таким образом, судебная реформа должна была сузить круг поднадзорных дел с тем, чтобы повысить эффективность надзора по наиболее важным делам.
Прокурор не мог по собственному усмотрению вступать в те гражданские дела, которые хотя и имели общественное значение или затрагивали государственные интересы, но не были означены в законе.
Прокуратура в качестве защитника закона должна была помогать суду в тех гражданских делах, где одна из сторон отсутствует, либо не может в силу своего положения или состояния защищать себя. В отличие от адвоката прокурор в гражданском процессе должен был защищать не права лиц или ведомств, а самою силу закона.
Устав гражданского судопроизводства предусматривал необходимость заключения прокурора по следующим категориям дел: по делам казенного управления, по делам земских учреждений, городских и сельских обществ и некоторым другим.
Прокурор должен был выступать и на съездах мировых судей с заключениями по делам лиц, не достигших совершеннолетия, глухонемых, умалишенных, по делам казенного управления, земских учреждений, а равно как по вопросам подсудности и по делам, в которых истцами или ответчиками являются железные дороги. Прокурор давал заключения и об отстранении членов мирового суда. Предусматривалось участие прокурора в охранительном судопроизводстве: о безвестном отсутствии, об узаконении и усыновлении детей, об исправлении в актах гражданского состояния. В Сенате обер-прокурор давал заключения после доклада сенаторов по всем делам.
Прокурорское заключение должно было найти отражение в протоколе судебного заседания решение по делу. По брачным делам и о законности рождения в тех случаях, когда не было ответчика, а также о признании лиц умалишенными, прокурор участвовал с правом стороны, в том числе правом обжалования судебных решений. По другим гражданским делам (о признании лиц безвестно отсутствующими, умалишенными и расточительными, а также об исправлении актов гражданского состояния) прокурор не только выступал с заключениями, но и имел право возбуждения дел.
Итак, судебные уставы 1864 года значительно ограничили сферу прокурорского надзора в гражданском процессе по сравнению со Сводом законов, а также изменили методы его осуществления, что наряду с возрастанием роли прокурора в уголовном процессе, привело на практике к превращению этого направления прокурорского надзора в второстепенное. Но достоинством новых уставов было то, что они обязывали прокурора участвовать в процессе хотя бы по некоторым делам. Фактически роль прокурора в гражданском суде ограничивалась только заключениями, бесполезность которых скоро обнаружилась. Прокурор относился к своим обязанностям в гражданском судопроизводстве формально.
Только 1 июня в Государственную думу было внесено законодательное предложение «Об освобождении членов прокурорского надзора от дачи заключений по гражданским делам». После обсуждения этого законопроекта в течение нескольких лет, 9 мая 1911 года проект с большими изменениями и дополнениями стал законом, но очень далеким от совершенства.
Таким образом, закон от 9 мая 1911 года привел лишь к частичной отмене заключений прокурора по некоторым категориям дел. Сократив число заключений по одним делам, законодатель установил их по другим.
Анализ прокурорского надзора по гражданским делам пореформенной России показывает, что фактически роль прокурора сводилась к положению юрисконсульта судебной коллегии, чье мнение не имело существенного значения.
Заключение.
Реорганизация прокуратуры в 60-е годы XIX века носила прогрессивный характер.
В России были заложены основы законности демократическими буржуазными реформами 60-х годов XIX века, которые потребовали коренной реорганизации прокурорского надзора. В результате судебной реформы создавалось по существу новая прокуратура, как по своей структуре, так и по функциям.
Это был шаг вперед, по сравнению с пассивной дореформенной прокуратурой. Такая реформа явилась необходимой составной частью судебной реформы. Старая прокуратура не могла бы существовать рядом с новыми судами. Новая прокуратура осталась органом, строго сохраняющим интересы самодержавия, «государевым оком» в судебной «республике». Стало формироваться новое поколение прокуроров, из их рядов вышли новое поколение прокуроров, такие известные ораторы, как П.А. Александров, М.Ф. Громницкий, А.Ф. Кони, Н.В. Муравьев.
Развитие системы прокурорского надзора во второй половине XIX – начале XX века шло в двух основных направлениях: замена губернской прокуратуры прокуратурой при судах и усиление надзора за судами и адвокатурой и наделение прокуратуры функциями государственного юрисконсульта.
Судебная реформа принципиально изменила роль прокурора в уголовном процессе: из формального надзирателя прокурор превратился в активного обвинителя – центральную фигуру в борьбе с преступностью. Работа прокуроров по уголовным делам являлась не только весьма обширной, но и наиболее важной.
Составители Судебных уставов прямо указывали, что уголовное преследование является главным предметом занятий прокурорского надзора, что «прокурор должен являться публичным обвинителем во всех уголовных делах и вести их во всех судебных инстанциях в качестве представителя правительства и закона». Вместе с тем законодатель, возлагая на прокуроров бремя обвинительной власти, сохранил за ними и обязанность надзора за законностью в судебной сфере.
Сочетание обвинительной и надзорной функции в лице прокурора превращало его в хозяина процесса на стадии предварительного расследования. Производство всех дознаний происходило под руководством, а иногда и при участии прокуроров. Руководящая роль прокурора при производстве предварительного следствия закреплялась в ст. 281 Устава уголовного судопроизводства.
Судебные уставы 1864 года ограничили сферу прокурорского надзора в гражданском процессе, а также изменили методы его осуществления, что наряду с возрастанием роли прокурора в уголовном процессе, привело к превращению этого направления прокурорского надзора во второстепенное. Прокурор мог принимать участие только в делах по делам казны, земских и городских учреждений, безвестно отсутствующих лиц, стоящих под опекой, т.е. по тем делам, которые по мысли законодателя, должны состоять под особым покровительством закона, вследствие неравноправности сторон. 9 мая 1911 года император утвердил Закон об освобождении прокуроров от процедуры заключений по гражданским делам. Значение прокурорского надзора по гражданским делам не возрастало, а уменьшалось.
Как видно, функции и структура прокуратуры не оставались неизменными. Коренная реорганизация прокуратуры произошла в связи с судебной реформой 1864 года, которая превратила прокуратуру в организацию обвинительной власти, но сохранила за ней в значительной мере и надзорную власть в уголовных, гражданских и даже административных делах.
Таким образом, прокуратура в дореволюционной России стала эффективным и важным, несмотря на все недостатки, элементом государственного аппарата только после наделения ее качествами обвинительной власти. И лишь такой статус позволил ей в ряду с другими органами, в условиях независимости суда от администрации, стать гарантом законности.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Басков В.И. Прокурорский надзор. М.: Городец-издат, 1995г.
2. Звягинцев А.Г., Орлов Ю.Г. Под сенью русского орла. Русские прокуроры. XIX в. М.: Дело, 1995г.
3. Звягинцев А.Г., Орлов Ю.Г. В эпоху потрясений и реформ. Российские прокуроры 1906-1917гг. М.: Дело, 1996г.
4. Казанцев С.М. История царской прокуратуры. СПб: Изд-во университета, 1993г.
5. Казанцев С.М. Дореволюционные юристы о прокуратуре. СПб: Юридический центр ПРЕСС, 2001г.
6. Коротких М.Г. Самодержавие и судебная реформа 1864 г. в России. Воронеж: Изд-во ИНФРА, 1989г.
7. Судебные уставы 20 ноября 1864 год. Российское законодательство в X – XX вв.М.: Юридическая литература, т.4, 5, 8, 1986-1991г.
8. Чистяков О.И., Новицкая Т.Е. Реформы Александра II. М.: Юридическая литература, 1998г.