Глава 4. Исполнительная власть
В современных странах президентов принято величать „главами государств”, при том, что эта должность в гораздо большей мере относится к исполнительной ветви власти, чем к двум другим ее ветвям (особенно в президентских республиках, где должность премьер-министра отсутствует, и работой правительства руководит непосредственно президент). А исполнительная власть должна быть подчинена законодательной и судебной власти и реализовывать решения, принимаемые ими в рамках их компетенции.
Если исходить из этого, то право президента распускать парламент явно противоречит элементарной логике. Многие президенты наделены им в первую очередь вследствие того, что получают должность в результате голосования, проводимого в пределах всей страны.
В то же время любой депутат-мажоритарщик становится обладателем своего мандата благодаря тем, кто проголосовали за него лишь в каком-то отдельном избирательном округе. Что касается члена парламента, ставшего им в результате выборов, проведенных по пропорциональной системе, то он тем более не может похвастаться значительной поддержкой электората, так как люди голосовали не лично за него, а за партию, по списку которой он был избран, и, к тому же, эта партия обычно набирает не большинство голосов, а только некоторое их количество, необходимое для получения депутатских мест.
Решение же о председателе парламента в настоящее время вообще принимается большинством членов этого парламента. Как правило, народ не имеет никакого отношения и к распределению судейских должностей.
Вот и выходит, что при нынешней системе кадрового комплектования государственных органов лицом, пользующимся наибольшей народной поддержкой, является „всенародно избранный” президент, который по этой причине мнит себя выше парламента.
Подобную ситуацию порой можно наблюдать и на местном уровне в случае, если глава исполнительной власти какой-либо административно-территориальной единицы был избран ее населением. Например, мэр города на этом основании может заявить, что не будет подчиняться решениям городского законодательного собрания или органа законодательной власти более высокого уровня.
Итак, исходя из своей „всенародной избранности” президент считает свое право роспуска парламента вполне мотивированным и обоснованным. Поэтому в парламентско-президентском и, особенно, в президентско-парламентском государстве всегда существует возможность возникновения ситуации, когда большинство парламента не поддерживает президента, а он, озлобившись или устав от этого, распускает парламент, что может привести к нарастанию напряженности во всем обществе и к крайне негативным последствиям (один из наиболее ярких примеров – вооруженные столкновения в Москве осенью 1993 года после того, как Б. Ельцин распустил Верховный Совет России, а председатель Верховного Совета, заключивший союз с вице-президентом, отказался признать это решение).
В парламентских республиках право распустить парламент или его нижнюю палату обычно имеет президент, который народом не избирается.
Что касается стран, где наряду с парламентской формой правления продолжает сохраняться рудимент конституционной монархии, то можно видеть, как в них это происходит по инициативе тоже не избираемого народом напрямую премьер-министра, причем главой государства считается совсем не он, а монаршая особа, роль которой в данной ситуации сводится к тому, чтобы дать на это свое чисто формальное согласие.
Оба эти варианта лишь подтверждают очевидную нелепость предоставления права роспуска всего высшего законодательного органа или одной из его двух частей человеку, который номинально или реально руководит работой нижестоящей по отношению к законодательной исполнительной власти.
Для государств президентского и президентско-парламентского типов вообще весьма характерно стремление высшей исполнительной власти, прежде всего президента, подчинить себе парламент, сделать его сговорчивым и прирученно-послушным. В этих целях обычно создается партия или партийная коалиция, как правило, центристского толка, которую поручается возглавить особо доверенному лицу (главе секретариата президента, премьер-министру, какому-нибудь вице-премьеру или министру). Такую партию безо всякого стеснения называют „партией власти”, то есть марионеткой, с помощью которой президент пытается укрепить свои позиции путем установления контроля над высшим законодательным органом страны.
Как вы думаете, будут ли тратиться на ее создание и участие в выборах (равно как и на избирательную кампанию действующего президента, губернатора или другого человека, возглавляющего какой-либо орган исполнительной власти, а также лиц, которых они хотят видеть своими преемниками) средства из государственного бюджета, и будут ли работать на ее (его) имидж государственные средства массовой информации? Правильно, конечно же, будут.
Главная задача „партии власти” – получение в парламенте большинства, с помощью которого можно было бы проводить законы, в которых заинтересован президент. Если, несмотря на все усилия властей (подкуп, запугивание, применение „административного ресурса”, технологических манипуляций и т.д.), она все-таки не побеждает на парламентских выборах, искомое большинство сколачивается путем применения правила „кнута и пряника” к депутатам от других партий. В отношении же особо непокладистых („непримиримой”, а не „конструктивной” оппозиции) применяется другое правило – „разделяй и властвуй”, в результате чего в их ряды вносится раскол, и они перестают быть способными выступать единым фронтом против того, к чему стремится власть. И если ее устремления более-менее совпадают с тем, чего хочет народ, значит, последнему просто сильно повезло.
Постоянные и часто небезуспешные попытки „глав” президентских и президентско-парламентских республик подмять под себя парламенты своих стран, особенно если они наделены правом их роспуска, наряду с производимыми ими без какого-либо согласования с этими парламентами назначениями и освобождениями от должности членов правительства и других высокодолжностных лиц в системе исполнительной власти, а также назначением ими судей и вмешательствами как их самих, так и действующих по их директивам президентских секретариатов в работу судебных органов, вынужденных в силу этого принимать „нужные” решения, дают основание для вывода о том, что президентская и президентско-парламентская формы правления обладают довольно существенным потенциалом для установления авторитаризма. При них буквально все в государстве зависит от одного человека, который стоит над всеми тремя ветвями власти (в том числе и даже над судебной) и легко может оказаться, мягко говоря, не совсем положительным.
В парламентско-президентских и парламентских республиках работой исполнительной власти руководит премьер-министр, а президент имеет намного меньшие полномочия. В парламентских республиках эти полномочия вообще являются в основном декоративными, и президент там избирается не народом, а парламентом либо расширенной коллегией, в которую, кроме парламентариев, могут входить представители региональных органов власти. Эти выборы – кулуарная процедура, в ходе которой определяется человек, наиболее устраивающий силы, которые имеют наибольшее влияние в парламенте или в указанной коллегии, то есть наиболее устраивающий те партии, которые пользуются наибольшей поддержкой со стороны крупного капитала.
Весьма противоречивым выглядит и то, что парламент, как правило, имеет право начать процедуру смещения президента с поста в порядке импичмента. Это право вроде бы целиком органично вписывается в положение о необходимости подчинения исполнительной власти законодательной, но здесь снова возникает вопрос о том, насколько логичен такой ныне действующий порядок. Ведь согласно нему человека, который в президентских, президентско-парламентских и парламентско-президентских республиках избирается всенародно, отчего-то правомочен сместить с должности парламент, образованный из депутатов от партий или депутатов, избираемых в мажоритарных округах, то есть людей, которые большинством всего народа не избираются.
При переходе к общенародному государству все эти недостатки и противоречия будут раз и навсегда преодолены, а должность президента как главного гаранта проведения в жизнь воли отечественного или иностранного капитала (в зависимости от того, какой из них привел его к власти) утратит свое нынешнее качество.
Тем более что должность эта сейчас довольно противоречива сама по себе, так как лицо, которое ее занимает, выполняет функции, относящиеся сразу ко всем трем ветвям власти.
К тому же, многое из того, чем занимаются нынешние президенты, вполне может успешно выполняться другими высшими должностными лицами государства и по своему характеру даже больше гармонирует с другими возложенными на них служебными обязанностями. Так, осуществлять помилование должен не президент, а скорее председатель Верховного суда, представлять страну в межгосударственных отношениях может премьер-министр, принимать верительные и отзывные грамоты руководителей дипломатических миссий других держав и представительств международных организаций – министр иностранных дел, решать вопросы принятия в гражданство и выхода из него – министр внутренних дел*, а принимать решения об объявлении всеобщей или частичной мобилизации и о введении военного или чрезвычайного положения – парламент по представлению соответственно министра обороны или министра по вопросам чрезвычайных ситуаций.
* Более точным названием для Министерства внутренних дел было бы „Министерство охраны общественного порядка”, поскольку ко внутренним делам государства относятся и его оборона, и сельское хозяйство, и транспорт, и связь, и энергетика и многое другое. Точно так же к иностранным делам вполне можно отнести, например, внешнюю торговлю или внешнюю разведку. Поэтому Министерство иностранных дел корректнее было бы именовать „Министерством дипломатических отношений”.
С учетом всего этого в принципе пост президента мог бы быть упразднен, и исполнительную власть мог бы возглавлять премьер-министр, но все-таки функции последнего носят в первую очередь хозяйственный, а не политический характер. Поэтому, чтобы не отрывать главу правительства от целенаправленных занятий экономическими вопросами, а также для того, чтобы был отдельный человек, персонально несущий ответственность за все, что происходит в стране, и нужна должность президента.
В общенародном государстве небезопасное для общества, порой приводящее к глубоким кризисам власти соперничество высшей исполнительной и высшей законодательной властей навсегда прекратится, и их взаимоотношения обретут, наконец, так необходимые
им четкость и сбалансированность. Исполнительная власть во главе с президентом будет подчинена законодательной власти, судебной власти и народу и не будет предпринимать попыток изменить такое положение вещей. Глава исполнительной власти, как и любой другой государственный служащий, будет получать свою должность в результате проведения конкурсного отбора, а не всенародного голосования. Тогда у него не будет оснований считать себя выше законодательной и даже судебной власти, как не будет и полномочий, дающих ему какие-либо преимущества перед ними.
И тогда все сразу встанет на свои места: он будет самым достойным для того, чтобы занимать свою должность, члены парламента – самыми достойными для занятия своих, судьи – своих, каждый будет четко знать свое место, никто никому не будет совать палки в колеса, и все начнут спокойно, конструктивно и ответственно, в тесном и продуктивном взаимодействии друг с другом заниматься своим делом. И не нужны будут никакие сдержки и противовесы.
Отсюда следует и то, что лицо, возглавляющее подчиненную парламенту исполнительную власть, не должно иметь права подписывать принятые парламентом законы, как и права накладывать вето на те из них, которые его чем-то не устраивают, хотя бы еще и потому, что не должен один человек на свое личное усмотрение утверждать или не утверждать результат работы многих других людей. Право вето, как и право роспуска парламента, – монархические пережитки, унаследованные президентской властью от абсолютизма.
Контроль за тем, соответствуют ли принимаемые парламентом законы и решения Конституции и другому действующему законодательству, должны осуществлять сам парламент и высший орган судебной власти. Они обязаны выполнять такую функцию самостоятельно, не дожидаясь запроса с чьей-либо стороны. Если президент посчитает, что эти государственные органы не заметили, что какой-либо из принятых парламентом нормативно-правовых актов противоречит Основному или другому закону, то он может обратить на это его внимание или же с его разрешения довести свои соображения по данному поводу до сведения высшей судебной инстанции.
Если ни парламент, ни Верховный суд не предпримут в связи с этим никаких действий, или если глава исполнительной власти сочтет принятые ими решения неправильными, то при отсутствии возражений со стороны их обоих он будет вправе апеллировать к верховной власти страны. То есть при обязательном условии успешного сбора законодательно оговоренного количества подписей имеющих право голоса граждан в поддержку такой необходимости, проведенного в пределах всей страны в течение установленного срока, этот или любой другой поставленный президентом вопрос должен быть вынесен на общегосударственный референдум (именно должен, а не может, так как игнорирование собранных в установленном количестве подписей граждан недопустимо).
На всенародное голосование после сбора необходимого количества подписей любой вопрос должен быть вынесен и в случае, если с таким предложением выступит парламент (против чего не должен возражать высший орган судебной власти) или сам Верховный суд.
Как будет сказано ниже, инициатором проведения общегосударственного или местного референдума по любому не носящему антиобщественного характера вопросу может быть как любой государственный орган, так и любой дееспособный и достигший совершеннолетия гражданин государства.
Что касается права роспуска парламента, то оно должно принадлежать высшему органу судебной власти, который делал бы это строго в предусмотренных Конституцией случаях, например, если парламент не в состоянии нормально функционировать в течение установленного продолжительного времени. Хотя если его члены будут профессионалами, думающими об интересах страны, а не о чьих-то частных интересах, такое крайне маловероятно.
Этим правом, безусловно, должен обладать и народ. Для роспуска парламента таким путем необходимо, чтобы за это высказалось большинство участников общегосударственного референдума по данному вопросу, который должен состояться, опять же, только в том случае, если по инициативе какого-либо органа государственной власти или по инициативе любого дееспособного имеющего право голоса гражданина в течение определенного законом времени в поддержку необходимости проведения этого референдума в стране будет собрано достаточное количество подписей других граждан, имеющих право голоса.
Но намного целесообразнее не распускать весь парламент, а выводить из его состава отдельных депутатов, переставших удовлетворять предъявляемым к ним требованиям, и проводить новые отборы на ставшие вакантными места. То есть роспуск всего парламента или какого-либо другого законодательного органа, как и отправка в отставку всего правительства или другого органа исполнительной власти, – мера исключительная, которая возможна только в том фантастическом случае, когда со своими обязанностями одновременно вдруг перестали справляться все его члены.
Нелишним будет заметить, что, выполняя утвержденную парламентом программу развития страны, правительство не должно согласовывать с ним буквально каждый свой шаг. Оно должно иметь определенную оперативную тактическую свободу действий, необходимую для быстрого и результативного решения вопросов, входящих в сферу его компетенции. В то же время оно обязано быть готовым ответить за свою работу перед парламентом и должно получать его согласие на действия, связанные с наиболее важными, стратегическими вопросами.
Ни в коей мере не считая изложенное истиной в конечной инстанции, приглашаю всех желающих к его обсуждению.
При каком-либо использовании материала ссылка на автора и название данной работы обязательна.