Правовое регулирование отношений по подаче питьевой воды и оказанию услуг по приему сточных вод отнесено в ч. 2 Гражданского кодекса РФ к главе 30 "Купля - продажа" § 6 "Энергоснабжение" (ст. 539 - 548) (на основании п. 2 ст. 548 Гражданского кодекса РФ) и главе 39 "Возмездное оказание услуг" (ст. 779 - 783).
Договор подачи питьевой воды и оказания услуг по приему сточных вод является двусторонним, консенсуальным, возмездным, смешанным, публичным (п. 3 ст. 421, п. 1 ст. 423, п. 1 ст. 433, ст. 426 Гражданского кодекса РФ, ч. 1).
Публичным договором признается договор, заключенный коммерческой организацией и устанавливающий ее обязанности по продаже товаров, выполнению работ или оказанию услуг, которые такая организация по характеру своей деятельности должна осуществлять в отношении каждого, кто к ней обратится (розничная торговля, перевозка транспортом общего пользования, услуги связи, энергоснабжение, медицинское, гостиничное обслуживание и т.п. - п.1.ст.426 ГК РФ).
То есть продавец предлагает, а покупатель покупает воду для своих нужд. Затем покупатель использованную воду возвращает продавцу.
Договор энергоснабжения заключается с абонентом при наличии у него отвечающего установленным техническим требованиям энергопринимающего устройства, присоединенного к сетям энергоснабжающей организации, и другого необходимого оборудования, а также при обеспечении учета потребления энергии (п.2. ст.539 ГК РФ).
Оплата энергии производится за фактически принятое абонентом количество энергии в соответствии с данными учета энергии, если иное не предусмотрено законом, иными правовыми актами или соглашением сторон (п.1. ст. 544. ГК РФ).
К отношениям, связанным со снабжением через присоединенную сеть газом, нефтью и нефтепродуктами, водой и другими товарами, правила о договоре энергоснабжения ст.ст.539-547 применяются, если иное не установлено законом, иными правовыми актами или не вытекает из существа обязательства (п.2.ст. 548. ГК РФ).
В силу п. 3 ст. 539 ГК РФ договор по подаче питьевой воды и оказанию услуг по приему сточных вод подлежит регулированию также утвержденными Постановлением Правительства РФ от 12 февраля 1999 г. N 167 «Правилами пользования системами коммунального водоснабжения и канализации в РФ», которые являются основным нормативным правовым актом, регламентирующим деятельность субъектов в сфере пользования системами коммунального водоснабжения и канализации в РФ.
Согласно п.1 «Правил пользования системами коммунального водоснабжения и канализации в РФ» (далее Правила):
"абонент" - юридическое лицо, а также предприниматели без образования юридического лица, имеющие в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении объекты, системы водоснабжения и (или) канализации, которые непосредственно присоединены к системам коммунального водоснабжения и (или) канализации, заключившие с организацией водопроводно-канализационного хозяйства в установленном порядке договор на отпуск (получение) воды и (или) прием (сброс) сточных вод,
К числу абонентов могут относиться также организации, в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении которых находятся жилищный фонд и объекты инженерной инфраструктуры; организации, уполномоченные оказывать коммунальные услуги населению, проживающему в государственном (ведомственном), муниципальном или общественном жилищном фонде; товарищества и другие объединения собственников, которым передано право управления жилищным фондом,
"лимит водопотребления (водоотведения)" - установленный абоненту органами местного самоуправления предельный объем отпущенной (полученной) питьевой воды и принимаемых (сбрасываемых) сточных вод на определенный период времени;
"нормативы водоотведения или нормативы сброса" - установленные органами местного самоуправления показатели объема и состава сточных вод, разрешенные к приему (сбросу) в системы канализации и обеспечивающие ее нормальное функционирование;
"разрешительная документация" - разрешение на присоединение к системам водоснабжения (канализации), выдаваемое органами местного самоуправления по согласованию с местными службами госсанэпиднадзора, и технические условия на присоединение, выдаваемые организацией водопроводно-канализационного хозяйства;
"самовольное присоединение к системам водоснабжения или канализации" - присоединение, произведенное без разрешительной документации либо с нарушением технических условий;
"самовольное пользование" - пользование системами водоснабжения и канализации при отсутствии договора на отпуск (получение) воды и прием (сброс) сточных вод, а также в случае нарушения условий договора абонентом;
"сверхнормативный сброс сточных вод" - сброс сточных вод и загрязняющих веществ, превышающий установленные нормативы водоотведения по объему и составу;
"сверхлимитное водопотребление" - объем воды, потребляемый абонентом на хозяйственно-питьевые и производственные нужды сверх установленного лимита;
Правила не распространяются на отношения между организациями водопроводно-канализационного хозяйства и гражданами, отношения между которыми регулируются Правилами предоставления коммунальных услуг гражданам, утвержденными Правительством Российской Федерации (п.3. Правил).
Странно – на отношения с объединениями граждан-собственников рассматриваемые Правила распространяются, а на отношения с просто гражданами – нет.
Отношения, не урегулированные настоящими Правилами, с учетом дополнительных требований, предусматривающих местную специфику и особенности пользования системами водоснабжения и канализации, определяются договором между сторонами в соответствии с общими положениями главы 30 Гражданского кодекса Российской Федерации. (п.10 Правил).
Для заключения договора абонент (заказчик) представляет в организацию водопроводно-канализационного хозяйства в числе прочих документов заявку с указанием объектов, непосредственно присоединенных (присоединяемых) к системам водоснабжения и канализации, данных о субабонентах, а также объемах водопотребления и водоотведения сточных вод абонента и субабонентов;…(п.12. Правил).
Каким образом абонент определяет объемы водопотребления и водоотведения сточных вод? Скажем, организации, в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении которых находятся жилищный фонд и объекты инженерной инфраструктуры; организации, уполномоченные оказывать коммунальные услуги населению, проживающему в государственном (ведомственном), муниципальном или общественном жилищном фонде; товарищества и другие объединения собственников, которым передано право управления жилищным фондом?
В договоре ...предусматриваются следующие существенные условия ...лимиты на отпуск (получение) питьевой воды и прием (сброс) сточных вод; ...осуществление учета отпущенной (полученной) питьевой воды и принятых (сброшенных) сточных вод; ...порядок, сроки, тарифы и условия оплаты, включая за сверхлимитное водопотребление и превышение норматива сброса сточных вод и загрязняющих веществ; … (п.13. Правил).
Как назначаются лимиты на отпуск (получение) питьевой воды и прием (сброс) сточных вод?
В случаях самовольного присоединения и самовольного пользования системами водоснабжения и канализации количество израсходованной питьевой воды исчисляется по пропускной способности устройств и сооружений для присоединения к системам водоснабжения и канализации при их круглосуточном действии полным сечением и скорости движения воды 1,2 метра в секунду с момента обнаружения. Объем водоотведения при этом принимается равным объему водопотребления (п. 57. Правил).
Оплата абонентом полученной питьевой воды и сброшенных сточных вод производится в соответствии с данными учета, если иное не предусмотрено настоящими Правилами или договором, а фактического количества загрязняющих веществ, сброшенных со сточными водами в систему канализации, - в соответствии с данными учета, полученными на основании лабораторного контроля (п. 69. Правил).
Расчеты абонентов с организацией водопроводно-канализационного хозяйства за потребление питьевой воды без средств измерений, с неисправными приборами или по истечении их межпроверочного срока, с нарушением целости пломб на средствах измерений и при необеспечении абонентом представителю водопроводно-канализационного хозяйства доступа к узлу измерений производятся в соответствии с настоящими Правилами, а количество отпущенной питьевой воды и принятых сточных вод при этом определяется в соответствии с пунктом 57…(п. 77. Правил).
Термин – потребление питьевой воды без средств измерений – некорректен. Ведь при заключении договора предполагается наличие прибора учета, либо его отсутствие, зафиксированное в договоре. По смыслу речь может идти только о самовольном присоединении, самовольном пользовании, пользовании неисправным или неповеренным прибором.
Абонент (заказчик) обязан: ...обеспечивать учет получаемой питьевой воды и сбрасываемых сточных вод; ... (п. 88. Правил).
А если неучет уже зафиксирован в договоре?
Методология лимитирования была зафиксирована Приказом Минжилкомхоза РСФСР от 3 февраля 1984 г. N 65, которым была утверждена до сих пор не утратившая силы «Инструкция по лимитированию и регулированию отпуска питьевой воды промышленным предприятиям».
Целью лимитирования является упорядочение использования питьевой воды на основе нормирования и контроля всех видов ее расхода промышленными предприятиями … (п.1.4. Инструкции).
Итак, согласно «Инструкции…» в основе лимитирования лежат нормы.
Предприятие ВКХ обязано…устанавливать лимиты и режимы отпуска воды промышленным предприятиям и представлять их на утверждение в местные Советы народных депутатов; контролировать соответствие фактического водопотребления промышленными предприятиями установленным лимитам и при сверхлимитном потреблении взимать с них в установленном порядке повышенную плату;... (п.1.11. Инструкции).
Повышенная плата должна была, по мысли разработчиков, заставить промышленные предприятия сокращать водопотребления и водоотведение, сводя их до лимитов.
Под лимитом следует понимать предельное количество воды, необходимое промышленному предприятию для ведения производственных процессов, на хозяйственно-питьевые нужды рабочих и служащих, коммунально-бытовые и иные цели, определяемые на нормативной основе с учетом сложившейся на момент разработки лимита схемы водоснабжения промышленного предприятия, фактически действующего технологического водопотребляющего оборудования и процессов, а также состава и вида коммунально-бытовых служб и численности работающих (п.2.1. Инструкции).
При расчете лимитов на отпуск воды промышленным предприятиям следует руководствоваться следующими нормативами расхода воды:
-для технических целей: по видам технологического оборудования, для отдельных агрегатов, аппаратов, машин и механизмов - по данным организаций-разработчиков или заводов-изготовителей в соответствии с техническими паспортами, инструкциями по эксплуатации или другими сопровождающими оборудование документами; на технологический процесс - в соответствии с технологическими картами;
-для хозяйственно-питьевых нужд рабочих и служащих предприятий: СНиП 2.04.02-84;
-для коммунально-бытовых нужд: СНиП II-30-76. (примечание - документ был заменен на СНиП 2.04.01-85 - Внутренний водопровод и канализация зданий). (п.2.6. Инструкции).
Приказом Минэкономики России от 6 мая 1999 г. №240 были утверждены «Методические рекомендации по формированию нормативов потребления услуг жилищно-коммунального хозяйства», в которых была предложена методика дифференцированного назначения нормативов потребления услуг жилищно-коммунального хозяйства.
Под нормативами потребления жилищно-коммунальных услуг понимается группа показателей, характеризующих необходимый на текущий период минимальный объем потребления жилищно-коммунальных услуг, оказываемых населению (п.5. Методических рекомендаций).
Здесь уже речь не о пределе, а о минимально необходимом объеме потребления.
Определение нормативов водоснабжения и водоотведения основано на учете основных, наиболее типичных процедур использования воды в быту при наличии централизованного холодного и горячего водоснабжения и стандартном наборе сантехнического оборудования.
Данные относительно продолжительности и периодичности процедур базируются на материалах выборочных натурных и анкетных обследований и экспертных оценок; секундных расходов воды через краны различных санитарно - технических устройств, принятых в соответствии с рекомендациями СНиП. (п.14. Методических рекомендаций).
…Норматив потребления, определяющий физиологическую и хозяйственную потребность в воде, включает внутриквартирные хозяйственно-питьевые потребности населения (индивидуальные и общесемейные), а также внутриквартирные расходы воды в пределах жилищного фонда.
Индивидуальные потребности включают в себя использование воды на личные санитарно-гигиенические нужды, стирку белья и приготовление пищи. К общесемейному потреблению относится использование воды на мытье посуды, сантехнического оборудования, влажную уборку жилых помещений, полив комнатных растений (п.16. Методических рекомендаций).
Внутриквартирное потребление воды проживающими в многоквартирных домах, имеющих все виды благоустройства, включая ванны, л/сутки:
Индивидуальное потребление
работающий взрослый 122
неработающий взрослый 135
ребенок 146
общее на семью 29
Для исчисления общего объема потребления воды в пределах жилищного фонда в расчет включаются потери и неучтенные расходы (10% от суммарного потребления на семью), расходы на внеквартирные нужды (уборка лестниц, холлов, полив придомовых территорий и зеленых насаждений) - рекомендуется принимать в размере 5 л в сутки на 1 человека, а также предусматривать резерв водоснабжения в размере 25 л в сутки на 1 человека.
Стандартный уровень потребления воды в пределах жилого фонда семьей из трех человек составляет 185 л в сутки в расчете на одного члена семьи (в том числе потери и нерациональный расход - 14 + 25 = 39 л в сутки на 1 человека).
Этот уровень соответствует сложившейся практике бытового водопользования, низкому уровню оплаты и отсутствию приборов учета. (П.17. Методических рекомендаций).
Подобное утверждение с российской практикой на самом деле никоим образом не связано. Фактически это среднеевропейский уровень водопотребления.
Для населения, проживающего в жилищном фонде с пониженным уровнем благоустройства, социальные нормативы водопотребления составляют:
-в жилых домах с водопроводом, канализацией, ванными и газовыми водонагревателями - 125 л в сутки на 1 человека;
-в жилых домах с водопроводом и канализацией, без ванн- 80 л в сутки на 1 человека. (п.19. Методических рекомендаций).
Норматив водоотведения принимается на уровне норматива водопотребления за вычетом 5-10 л на 1 человека, теряющихся при приготовлении пищи, уборке помещений и территории, поливке зеленых насаждений и не попадающих в канализацию.
Средние показатели норматива по водоотведению составляют, л/сутки на человека:
· в полностью благоустроенном жилищном фонде - 175;
· в жилищном фонде без горячего водоснабжения - 115;
· в жилищном фонде без горячего водоснабжения и без ванн - 70.
· В среднем для жилищного фонда - 155.
Все расчеты соответствуют средним климатическим условиям (II зона).
В СНиП 2.04.01-85 «Внутренний водопровод и канализация зданий» приведены нормы расхода воды (общая/горячая), в частности, для домов квартирного типа с централизованным горячим водоснабжением, на 1 человека, в среднем, л/сут.:
С душами 195/85
с ваннами длиной 1500-1700 мм 250/105.
То есть в 1985 г. норма водопотребления в благоустроенном жилье составляла 250 л/сутки на человека. Через 15 лет в Методических рекомендациях речь пошла о 185 л/сутки.
Согласно данным Росстроя РФ (Фатахетдинова А.) в 2004 г. средние месячные нормативы водопотребления в РФ составили 6,85 м3/чел, водоотведения (0,99~0,95 от водоснабжения и ГВС) 6,51-6,78 м3/чел. В сутки средняя норма водопотребления – 228 л/чел.
В 2006 г. утверждены постановлением Правительства №306 от 23.05.06 «Правила установления и потребления коммунальных услуг».
Согласно этим Правилам:
"норматив потребления коммунальных услуг" - месячный (среднемесячный) объем (количество, норма) потребления коммунальных ресурсов (холодной и горячей воды....) потребителем в многоквартирном доме или жилом доме при отсутствии приборов учета;
..."уполномоченные органы" - органы местного самоуправления, в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге - органы государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации, в отношении услуг по электроснабжению и газоснабжению - органы государственной власти субъектов Российской Федерации (п.2 Правил установления).
Нормативы потребления коммунальных услуг утверждаются уполномоченными органами. (п.4. Правил установления).
Установление нормативов потребления коммунальных услуг производится по инициативе уполномоченных органов или ресурсоснабжающих организаций. (п.8. Правил установления).
Нормативы потребления коммунальных услуг устанавливаются едиными для многоквартирных домов и жилых домов, имеющих аналогичные конструктивные и технические параметры, а также степень благоустройства. При различиях в конструктивных и технических параметрах, а также степени благоустройства нормативы потребления коммунальных услуг дифференцируются. (п.10. Правил установления).
Для установления нормативов потребления коммунальных услуг необходимо их определить либо рассчитать…. (п.14. Правил установления).
При установлении нормативов потребления коммунальных услуг применяются: 1) метод аналогов; 2) экспертный метод; 3) расчетный метод. (п.20. Правил установления).
Решение о применении одного из методов либо их сочетания принимается уполномоченными органами. (п.24. Правил установления).
При определении нормативов потребления коммунальных услуг учитываются нормативные технологические потери коммунальных ресурсов (технически неизбежные и обоснованные потери холодной и горячей воды,...) и не учитываются расходы коммунальных ресурсов, возникшие в результате нарушения требований технической эксплуатации внутридомовых инженерных коммуникаций и оборудования, правил пользования жилыми помещениями и содержания общего имущества в многоквартирном доме. (п.25. Правил установления).
Коммунальные услуги, предназначенные для содержания общего имущества в многоквартирном доме, учитываются при установлении нормативов потребления коммунальных услуг для потребителей. (п.26. Правил установления).
В норматив холодного и горячего водоснабжения включается расход воды исходя из расчета расхода холодной и горячей воды на 1 потребителя, необходимого для удовлетворения его физиологических, санитарно-гигиенических, хозяйственных потребностей и содержания общего имущества многоквартирного дома, с учетом требований к качеству соответствующих коммунальных услуг. (п.27. Правил установления).
И что же, органы местного самоуправления (представим себе, сколько их по стране!) должны рассчитывать расход холодной и горячей воды на 1 потребителя, необходимый для удовлетворения его физиологических, санитарно-гигиенических, хозяйственных потребностей (опять-таки – у всех одинаковые потребности?) и содержания общего имущества многоквартирного дома, с учетом требований к качеству соответствующих коммунальных услуг.
Определение нормативов потребления коммунальных услуг с применением метода аналогов и экспертного метода производится на основе выборочного наблюдения потребления коммунальных услуг в многоквартирных домах и жилых домах. (п.32. Правил установления).
На основании измерений объема (количества) потребления коммунальных ресурсов коллективными приборами учета, а также данных выборочных замеров определяется месячная (среднемесячная) величина потребления коммунальных ресурсов по выбранным группам многоквартирных домов или жилых домов (степеням дифференциации). (п.42. Правил установления).
Норматив водоснабжения определяется исходя из оснащенности жилых помещений водоразборными устройствами и санитарно-техническим оборудованием. (п.46. Правил установления).
Итак:
Лимит водопотребления определяет орган местного самоуправления.
В том числе для организаций, в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении которых находятся жилищный фонд и объекты инженерной инфраструктуры; организаций, уполномоченных оказывать коммунальные услуги населению, проживающему в государственном (ведомственном), муниципальном или общественном жилищном фонде; товарищества и другие объединения собственников, которым передано право управления жилищным фондом.
Основой лимита является норма водопотребления. Которая зависит одновременно от физиологических и социокультурных потребностей человека, и от конструктивных и технических параметров зданий.
За превышение лимита положен штраф в виде резкого увеличения тарифа.
Но штраф должно платить юридическое лицо. Физические лица подобной санкции не подвергаются. То есть если коллективный узел учета показывает сверхлимитное водопотребление, штрафные санкции нельзя взимать с жителей многоквартирного дома. А с кого их тогда взимать?
А нужны ли эти штрафы? Если вода – товар, то пусть покупатель сам решает, сколько ему нужно. По его потребностям. И его возможностям.
Но для этого нужен учет потребления.
Кто его должен вести? По логике – поставщик. Причем это может быть сам «Водоканал». Либо посредник. В любом случае тот, кто контролирует сеть до потребителя и отпускает тому товар по прибору.
Теперь о нормативном потреблении.
Если в доме имеется узел учета на входе, а у части потребителей отсутствуют приборы учета, то возникает абсурдная ситуация. Когда потребители, имеющие приборы учета, платят больше, чем те, кто платит по нормативу. (Попутно – та же ситуация с теплоснабжением. Один установил современные окна, а другой нет. Расчет за потребление тепла - по общедомовому теплосчетчику и по общей площади).
Попытка переложить бремя платежей полностью на потребителей путем установки и контроля только коллективных приборов учета – по-меньшей мере глупость.
Да еще на фоне подлинной вакханалии тарифов. В Москве тарифы на ЖКХ с 1 января 2010 года решили повысить на 26%. Успокаивая людей тем, что, мол, первоначально планировалось повышение на 44%. И что будет оплачиваться не более 65% стоимости услуг. (Юрий Кочемин. Монополии требуют все больше. /НГ. 2009-12-11 /).
Объяснения повышение тарифов совершенно нелепые. Мол, растет стоимость энергоресурсов. Так уменьшайте энергоемкость продукта!
Или уж совсем абсурдное – мол, одной из причин роста цен является увеличение расходов бюджета на социальные нужды - доплаты к пенсиям, бесплатный отпуск медикаментов, эксплуатация жилищного фонда, увеличение городского минимума оплаты труда. То есть тарифы – форма налога!