Меморандум о подлинной автономии для тибетского народа
26 февраля 2009
I. ВСТУПЛЕНИЕ
С момента возобновления прямых контактов с Центральным правительством Китайской народной республики (КНР) в 2002 году состоялись обстоятельные обсуждения между посланниками Его Святейшества Далай-ламы XIV и представителями Центрального правительства. В ходе этих обсуждений мы ясно изложили чаяния тибетцев. Суть подхода Срединного пути заключается в том, чтобы добиться подлинной автономии для тибетского народа в рамках Конституции КНР. Такое решение является взаимовыгодным и отвечает долгосрочным интересам тибетского и китайского народов. Мы сохраняем твердую приверженность отказу от борьбы за отделение или независимость. Мы стремимся решить тибетский вопрос посредством обретения подлинной автономии, согласующейся с принципами автономии, изложенными в Конституции Китайской народной республики (КНР). Защита и развитие уникальной самобытности тибетского народа во всех ее аспектах отвечает интересам человечества в целом, а также интересам тибетского и китайского народов в частности.
В ходе седьмого раунда встреч, который состоялся 1 и 2 июля 2008 в Пекине, заместитель председателя Всекитайского комитета Народного политического консультативного совета и заведующий отделом Единого фронта ЦК КПК Ду Цинлинь прямо заявил, что китайская сторона готова рассмотреть предложения Его Святейшества Далай-ламы по обеспечению стабильности и развитию Тибета. Заместитель заведующего отделом Единого фронта Чжу Вэйцунь в свою очередь сказал, что они хотели бы узнать нашу точку зрения о степени и форме автономии, которой мы добиваемся, а также услышать наше мнение по всем аспектам региональной автономии в рамках Конституции КНР.
В настоящем меморандуме, таким образом, изложена наша позиция по вопросу подлинной автономии, а также соображения о том, как можно удовлетворить потребность тибетского народа в автономии и самоуправлении посредством претворения в жизнь принципов автономии, заложенных в Конституции Китайской народной республики, как мы их понимаем. Его Святейшество Далай-лама убежден, что основополагающие потребности тибетского народа могут быть удовлетворены путем предоставления ему подлинной автономии в составе КНР.
Будучи многонациональным государством, КНР, подобно многим другим странам мира, стремится к решению национальных вопросов через предоставление национальным меньшинствам автономии и самоуправления. В Конституции КНР заложены фундаментальные принципы автономии и самоуправления, которые полностью согласуются с потребностями и чаяниями тибетского народа. Региональная национальная автономия позволяет избежать как ущемления прав национальных меньшинств, так и возможных проявлений сепаратизма, отвергая одновременно ханьский шовинизм и местный национализм. Такая автономия способна обеспечить сохранение культуры и самобытности национальных меньшинств через предоставление им возможности самостоятельно вести свои внутренние дела.
Реализация конституционных принципов предоставления автономии, как мы их понимаем, может удовлетворить большую часть потребностей тибетского народа. По нескольким пунктам Конституция КНР предоставляет значительные дискреционные права государственным органам в плане принятия решений и проведения в жизнь автономии. Эти дискреционные права могут быть использованы для упрощения процедуры предоставления подлинной автономии тибетцам с учетом специфики Тибета. При применении этих принципов в конечном итоге может возникнуть необходимость пересмотра или изменения законодательства по автономии с тем, чтобы привести его в соответствии со спецификой и потребностями тибетского народа. При наличии доброй воли обеих сторон, существующие проблемы могут быть решены в рамках предусмотренных Конституцией КНР принципов предоставления автономии. Таким образом, будут достигнуты национальное единство, стабильность и гармоничные отношения между представителями тибетской и иных национальностей.
II. УВАЖЕНИЕ НАЦИОНАЛЬНОЙ ЦЕЛОСТНОСТИ ТИБЕТСКОГО НАРОДА
Независимо от того, каково административное деление страны на сегодняшний день, тибетцы принадлежат к единой, пусть и малочисленной, нации. Национальную целостность тибетского народа следует уважать. Такое уважение является отражением духа, смысла и основополагающего принципа, заложенного в конституционной концепции национальной региональной автономии, а также принципа равенства представителей всех национальностей.
Тибетцы говорят на одном языке, у них единая культура, духовные традиции, основные ценности и обычаи; они принадлежат к одной этнической группе и обладают ярко выраженным чувством национальной общности. Это непреложный факт. Несмотря на то, что в истории тибетского народа случались периоды политических и административных разногласий, тибетцев всегда объединяла их религия, культура, образование, язык, образ жизни и уникальная природная среда высокогорного плато.
В силу того, что тибетский народ живет на единой территории Тибетского нагорья на протяжении тысячелетий, он является коренным народом этой местности. Что же касается принципов региональной национальной автономии, то тибетцы в составе КНР проживают как единая нация на всей территории Тибетского нагорья.
Исходя из вышеизложенного, КНР признала тибетцев как одно из 55 национальных меньшинств.
III. ЧАЯНИЯ ТИБЕТСКОГО НАРОДА
Богатая и уникальная история, культура и духовные традиции тибетского народа являются важной частью всемирного наследия. Тибетцы стремятся не только сохранить собственное наследие, которое чрезвычайно дорого для них, но и продолжать развивать свою культуру, духовную жизнь и знания в соответствии с новыми условиями и потребностями человечества в 21 веке.
Быстрое развитие науки и экономики, которое переживает сейчас КНР, может принести огромную пользу тибетскому народу как неотъемлемой части этого многонационального государства. Мы стремимся активно участвовать в этом развитии, внести в него свой вклад. Но при этом мы считаем необходимым обеспечить сохранность национальной самобытности, культуры и основных ценностей тибетского народа, защитить уникальную и хрупкую природную среду Тибетского нагорья, коренными жителями которого являются тибетцы.
КНР признает уникальность ситуации в Тибете. Это было отражено еще в «Соглашении из 17 пунктов», а впоследствии получило подтверждение в официальных заявлениях и политике лидеров КНР. Признание уникальности ситуации в Тибете и впредь должно лежать в основе определения масштабов и структуры особой автономии, которой будут пользоваться тибетцы в составе КНР. В Конституции КНР заложен фундаментальный принцип гибкости, позволяющий находить приемлемые решения для учета специфических особенностей и удовлетворения потребностей национальных меньшинств.
Его Святейшество Далай-лама ясно и недвусмысленно выражает приверженность поиску решения тибетского вопроса в составе КНР. Эта позиция полностью согласуется с заявлением высшего руководителя КНР Дэна Сяопиня, в котором тот особо подчеркнул, что все вопросы, за исключением независимости, могут быть решены посредством диалога. Поскольку мы со своей стороны признаем и обязуемся уважать территориальную целостность КНР, мы ожидаем от центрального правительства признания и уважения национальной целостности тибетского народа, а также права тибетского народа на подлинную автономию в составе КНР. Мы полагаем, что именно такой подход должен стать основой разрешения противоречий между нами. Он также послужит укреплению единства, стабильности и гармонии в межнациональных отношениях.
Для того чтобы тибетцы как самостоятельная нация прогрессивно развивались в составе КНР, необходимо, чтобы экономическое, социальное и политическое развитие в Тибете шло в ногу с развитием в КНР и в мире в целом, сохраняя при этом свои национальные черты. Это невозможно без признания и претворения в жизнь права тибетцев на самоуправление в соответствии с их собственными нуждами, приоритетами и национальными особенностями в местах их компактного проживания по всей территории КНР.
Лишь сами тибетцы, и никто другой, способны сохранить и приумножить культуру и национальную самобытность своего народа. Следовательно, тибетцы должны иметь право на самопомощь, саморазвитие и самоуправление. При этом должен быть найден оптимальный баланс между этими потребностями и необходимостью в руководстве и содействии со стороны центрального правительства и других провинций и регионов КНР. Такие руководство и содействие мы можем только приветствовать.
IV. ОСНОВНЫЕ ПОТРЕБНОСТИ ТИБЕТЦЕВ
Предметы ведения самоуправления
1) Язык
Язык является важнейшим атрибутом национальной самобытности тибетского народа. Тибетский язык - это основной язык повседневного общения, на нем написаны литературные произведения, духовные тексты и научные работы. Тибетский язык не просто находится на одном уровне с санскритом по сложности грамматики, это единственный язык, позволяющий абсолютно точно и без малейших ошибок переводить с санскрита. В силу этого тибетский язык обладает богатейшим и обширнейшим собранием высококачественных переводов. Но этим его достоинства не ограничиваются. По мнению многих ученых собрание литературных произведений, написанных собственно на тибетском языке, также является одним из самых обширных и богатых в мире. Статья 4 Конституции КНР гарантирует представителям всех национальностей свободу «использовать и развивать свой устный и письменный язык…».
Чтобы обеспечить право тибетцев на использование и развитие своего собственного языка, тибетскому языку должен быть присвоен статус основного разговорного и письменного языка. Соответственно основным языком тибетских автономных областей должен быть тибетский.
Этот принцип нашел свое отражение в статье 121 Конституции КНР, которая гласит, что «органы самоуправления в национальных автономных областях должны использовать в качестве разговорного и письменного языка язык, являющийся общеупотребимым в данной местности». Согласно статье 10 Закона о региональной национальной автономии (ЗРНА), такие органы управления «должны гарантировать представителям национальностей свободу использования и развития собственного разговорного и письменного языка в своих областях…».
В соответствии с этим принципом, тибетский язык должен быть признан основным языком в областях проживания тибетцев. ЗРНА (статья 36) также позволяет руководству автономной области решать, какой язык использовать для составления инструкций и на вступительных экзаменах в учебные заведения. Это влечет за собой признание тибетского языка основным языком, на котором ведется обучение.
2) Культура
Основной задачей национальной региональной автономии является сохранение культуры национальных меньшинств. Вопросы сохранения культуры отражены в статьях 22, 47 и 119 Конституции КНР, а также в статье 38 ЗРНА. Для тибетского народа тибетская культура неразрывно связана с его религией, традициями, языком и национальной самобытностью, которые сегодня подвергаются опасности на самых разных уровнях. Поскольку тибетцы живут в многонациональном государстве, их уникальному культурному наследию должна быть обеспечена защита в соответствии с положениями Конституции КНР.
3) Религия
Религия является основой тибетского общества. Буддизм и национальная самобытность тибетцев неразрывно связаны между собой. Мы признаем важность принципа разделения церкви и государства. Но такое разделение не должно ущемлять свободы и права верующих на осуществление религиозной практики. Для тибетцев личная и общественная свобода неотделимы от свободы вероисповедания, совести и религии. Конституция КНР признает важность религии и защищает право исповедовать свою веру. Статья 36 гарантирует всем гражданам право на свободу вероисповедания. Никто не имеет права принуждать других верить или не верить. Дискриминация по религиозному признаку запрещена.
Если подходить к толкованию конституционного принципа с точки зрения международных стандартов, то необходимо рассматривать также свободу способов выражения веры и отправления религиозных культов. Такая свобода подразумевает право создавать монастыри и управлять ими в соответствии с буддийской монашеской традицией. При этом монастыри должны иметь право проводить учения, устанавливать количество монахов и монахинь, а также возраст для поступления в монастырь в соответствии с этой традицией. Эта свобода распространяется также и на проведение публичных учений и посвящений, которые могут сопровождаться большим стечением народа. Государство не должно вмешиваться в отправление обрядов и религиозные традиции, такие как отношения между учителем и учениками, управление монастырями, признание реинкарнаций.
4) Образование
Тибетский народ стремится развивать собственную систему образования и управлять ею, координируя свою деятельность с министерством образования центрального правительства. Это стремление полностью согласуется с положениями Конституции КНР об образовании, так же как и желание участвовать и вносить свой вклад в развитие науки и технологий. В последнее время все большее признание получает вклад, который вносит буддийская психология, метафизика, космология и изучение ума, в развитие современной науки.
В то время как, в соответствии со статьей 19 Конституции КНР, государство обязано обеспечить образование для всех граждан, статья 119 гласит, что «в национальных автономных областях органы самоуправления независимо принимают решения в том, что касается образования в этих областях...» Этот принцип также отражен в статье 36 ЗРНА.
Поскольку степень свободы автономий в принятии решений не совсем ясна, важно подчеркнуть, что само желание тибетского народа пользоваться подлинной автономией в вопросах обеспечения образования представителям своей национальности не противоречит конституционным принципам.
Что касается желания участвовать и вносить вклад в развитие научного знания и технологий, такое право четко отражено в Конституции (статья 119) и ЗРНА (статья 39).
5) Защита окружающей среды
В Тибете берут начало величайшие реки Азии. Здесь также находятся высочайшие горы на Земле, прорезанные глубокими долинами, нетронутыми человеком. Самые обширные в мире высокогорные плато Тибета богаты полезными ископаемыми, здесь произрастают девственные леса.
Сохранению окружающей среды Тибета способствовало традиционное для тибетцев уважение ко всем формам жизни, запрещающее причинять вред любым существам, будь то люди, или животные. Тибет долгое время оставался уникальным естественным природным заповедником.
Сегодня природе Тибета наносится непоправимый ущерб. Наибольшему воздействию подвергаются луга и пастбища, пахотные угодья, леса, водные ресурсы и дикие животные.
Ввиду вышесказанного и в соответствии со статьями 45 и 66 ЗНРА, тибетскому народу должно быть предоставлено право на самостоятельное природопользование и следование своим традициям охраны окружающей среды.
6) Использование природных ресурсов
В отношении защиты и управления окружающей средой и использования природных ресурсов Конституция КНР и ЗРНА упоминают лишь ограниченную роль органов местного самоуправления автономных областей (см. ЗРНА, статьи 27, 28, 45, 66 и Конституцию КНР, статья 118, где сказано, что государство «должно учитывать интересы [национальных автономных областей]»). В ЗРНА говорится о том, как важно, чтобы в автономных областях защищали и развивали леса, пастбища и луга (статья 27), а также о необходимости «отдавать приоритет рациональной обработке и использованию природных ресурсов, находящихся в ведении местных органов управления», но только в рамках государственных планов и юридических положений. В действительности, центральная роль государства в этих вопросах закреплена статьей 9 Конституции КНР.
На наш взгляд, сами по себе провозглашенные в Конституции КНР принципы автономии не сделают тибетцев подлинными хозяевами своей судьбы, если к ним не добавить полноправное участие в принятии решений об использовании природных ресурсов, таких как полезные ископаемые, водные ресурсы, леса, горы, луга, пастбища и пр.
Право собственности на землю лежит в основе развития природных ресурсов и экономики, налоговых сборов и доходов. Поэтому необходимо, чтобы нация, проживающая в автономной области, обладала в отношении земли, не являющейся собственностью государства, юридическими полномочиями передавать права на землю или сдавать ее в аренду. Автономная область также должна обладать полномочиями независимо формулировать и претворять в жизнь планы развития, согласованные с планами государства.
7) Экономическое развитие и торговля
В экономическом плане Тибет является одним из наиболее отсталых регионов КНР. Он нуждается в экономическом развитии, и такое развитие можно только приветствовать.
В Конституции КНР указано, что руководство автономных областей может сыграть важную роль в экономическом развитии своих областей, поскольку оно осведомлено о местных особенностях и потребностях (статья 118 Конституции КНР, а также частично статья 25 ЗРНА). Конституция КНР также признает принцип автономии в руководстве и управлении финансами (статья 117 Конституции КНР и статья 32 ЗРНА). В то же время в Конституции КНР говорится о необходимости государственного финансирования и поддержки автономных областей в интересах ускорения развития (статья 122 Конституции КНР, статья 22 ЗРНА).
В соответствии со статьей 31 ЗРНА, в компетенцию автономных областей, в особенности таких как Тибет, расположенных на границе с другими государствами, входит ведение приграничной торговли, а также участие в международной торговле. Этот конституционный принцип очень важен для тибетского народа с учетом его близости к зарубежным государствам, с населением которых у него существуют культурные, религиозные, этнические и экономические связи.
Содействие, которое оказывает Центральное правительство и другие провинции, может быть полезным в краткосрочной перспективе. Но, если в долгосрочной перспективе тибетский народ вместо того, чтобы обрести экономическую самостоятельность, станет зависимым от других, это нанесет ему большой вред. Исходя из этих соображений, важной целью автономии станет предоставление тибетскому народу экономической самостоятельности.
8) Здравоохранение
В соответствии с Конституцией, на государстве лежит обязанность предоставлять услуги в области медицины и здравоохранения (статья 21). Статья 119 признает это зоной ответственности автономных областей. ЗРНА (статья 40) также признает право органов самоуправления автономных областей самостоятельно принимать планы развития у себя в области услуг у области медицины и здравоохранения, способствовать развитию как современной, так и традиционной народной медицины.
Существующая система здравоохранения не способна в полной мере удовлетворить потребности тибетского населения сельских областей. В соответствии с указанными выше законами, органы управления областной автономии должны обладать компетенцией и ресурсами для того, чтобы полностью удовлетворить потребности всего населения Тибета в медицинских услугах. Они также должны обладать компетенцией для развития традиционной тибетской медицины и астрологии строго в соответствии с народными традициями.
9) Общественная безопасность
В вопросах, касающихся общественной безопасности, важно, чтобы большинство служащих в органах безопасности были представителями местного населения, которые понимают и уважают местные обычаи и традиции.
На сегодняшний день в Тибете местные представители власти тибетской национальности не обладают должными полномочиями для принятия решений.
Важным аспектом автономии и самоуправления является поддержание внутреннего общественного порядка и безопасности в автономных областях. Конституция КНР (статья 120) и ЗРНА (статья 24) признают важность участия местных властей в обеспечении порядка и безопасности и наделяют их правом с одобрения Государственным Советом организовывать собственную систему внутренней безопасности «в соответствии с государственной системой обороны и практическими потребностями».
10) Миграционная политика
Основной задачей национальной областной автономии и самоуправления является сохранение национальной самобытности, культуры, языка и других особенностей национальных меньшинств, а также превращение их в хозяев своего положения. Применительно к конкретной территории, на которой компактно, в рамках одного или нескольких сообществ, проживает национальное меньшинство, поощрение крупномасштабной миграции и заселения этой территории представителями национального большинства ханьской и других национальностей подрывает сам принцип национальной областной автономии. Серьезные демографические изменения в результате такой миграции приведут не к интеграции тибетского населения в ханьскую национальность, а к его ассимиляции и, в конченом итоге, к постепенному исчезновению уникальной тибетской культуры и национальной самобытности. Кроме того, с притоком большого количества ханьских китайцев и других национальностей коренным образом изменятся условия проживания тибетцев, и к ним уже сложно будет применить конституционный критерий предоставления областной автономии, который требует, чтобы национальное меньшинство проживало в «компактных сообществах» на определенной территории. Если бесконтрольный приток мигрантов и переселенцев продолжится, тибетцы уже не будут проживать компактными сообществами на своих землях, а, следовательно, согласно Конституции КНР уже не смогут пользоваться правом на национальную областную автономию. Это станет прямым нарушением самого принципа, которым руководствуется Конституция КНР в подходе к решению национальных вопросов.
В КНР есть прецедент, когда было наложено ограничение на перемещение или поселение граждан. Право автономных областей принимать меры для контроля над «временными поселенцами» признается лишь частично. Для нас жизненно важно, чтобы в целях проявления уважения к самому принципу автономии органы самоуправления автономной области имели право регулировать пребывание, проживание и трудоустройство или другую экономическую деятельность лиц, которые хотели бы приехать в Тибет из других частей КНР.
Мы не намерены выгонять не-тибетцев, которые поселились в Тибете на постоянное жительство, выросли в Тибете и прожили здесь долгое время. Мы озабочены поощряемым правительством массовым притоком мигрантов преимущественно ханьской, но также и других национальностей во многие области Тибета, в результате которого разрушаются сложившиеся местные сообщества, происходит маргинализация тибетского населения, нарушается хрупкое природное равновесие.
11) Культурный, образовательный и религиозный обмен с другими странами
ЗРНА (статья 42) наравне с важностью обменов и сотрудничества между тибетцами и представителями других национальностей, провинций и областей КНР в таких вопросах, как культура, искусство, образование, наука, здравоохранение, спорт, религия, охрана окружающей среды, экономика и т.д., также признает право автономных областей на подобные обмены и сотрудничество с зарубежными странами.
V. ВВЕДЕНИЕ ЕДИНОЙ АДМИНИСТРАЦИИ ДЛЯ ВСЕХ ПРЕДСТАВИТЕЛЕЙ ТИБЕТСКОЙ НАЦИОНАЛЬНОСТИ НА ТЕРРИТОРИИ КНР
Для того чтобы тибетская нация могла развиваться и процветать, сохраняя уникальную самобытность, культуру и духовные традиции, посредством осуществления самоуправления в перечисленных выше вопросах, все тибетское сообщество, включая те области, которые КНР относит к тибетским автономным областям, должны быть под единым административным руководством. Существующее административное устройство, при котором тибетские сообщества подпадают под руководство и управление разных провинций и областей КНР, усугубляет фрагментацию и неравномерность развития, ослабляет способность тибетского народа сохранять и развивать свою общую культурную, духовную и этническую самобытность. Эта политика не оказывает должного уважения к целостности нации, но, напротив, усугубляет ее расслоение и попирает сам дух автономии. В то время как другие национальные меньшинства, такие как уйгуры и монголы, осуществляют практически полное самоуправление на территории своих единых автономных областей, к тибетцам относятся так, как если бы они были не единой нацией, а несколькими национальными меньшинствам.
Стремление собрать всех тибетцев, проживающих в настоящее время в областях, названных тибетскими автономиями, под управление единой администрации полностью согласуется с конституционным принципом, записанном в статье 4, а также отраженном в ЗРНА (статья 2), который гласит, что «региональная автономия осуществляется в областях компактного проживания представителей национальных меньшинств». ЗРНА описывает региональную национальную автономию как «основную политику коммунистической партии КНР в решении национальных вопросов в Китае». В предисловии к закону также объясняется смысл и назначение национальной автономии:
Национальные меньшинства под единым государственным руководством пользуются региональной автономией в областях, в которых они проживают компактными сообществами, и образуют органы самоуправления для осуществления права на автономию. Региональная национальная автономия является воплощением всестороннего уважения государства к правам национальных меньшинств на управление своими внутренними делами, а также гарантией соблюдения принципа равенства, единства и процветания представителей всех национальностей.
Очевидно, что тибетцы в составе КНР смогут в полной мере осуществлять свое право на самоуправление и эффективно вести свои внутренние дела только при условии, что управление будет осуществляться через единый орган самоуправления, чья юрисдикция распространяется на весь тибетский народ в целом.
В ЗРНА содержится указание на то, что может потребоваться изменение границ национальных автономных областей. Потребность в региональной автономии, сохраняющей единство тибетской нации, отвечает основополагающим принципам Конституции КНР и является абсолютно легитимной. Административные изменения, которые могут понадобиться для ее осуществления, также не нарушают конституционных принципов. Более того, существует несколько прецедентов таких изменений.
VI. ПРИРОДА И СТРУКТУРА АВТОНОМИИ
Степень, в какой может быть применено право тибетцев на самоуправление и самостоятельное ведение дел по указанным выше направлениям, определяет сам характер предоставляемой Тибету автономии. В этой связи первоочередной задачей будет определение способов регулирования и осуществления автономии с тем, чтобы такая автономия в полной мере отвечала специфике ситуации и базовым потребностям тибетского народа.
Предоставление подлинной автономии должно включать право тибетцев на формирование собственного областного правительства, правительственных учреждений и процессов управления, которые бы наилучшим образом отвечали их нуждам и особенностям. Народный конгресс автономной области должен обладать полномочиями осуществлять законодательную власть по всем вопросам, находящимся в компетенции области (что обозначено в приведенных выше положениях), а другие органы автономного правительства должны иметь полномочия автономно проводить в жизнь принятые решения и контролировать их исполнение. Автономия также подразумевает представительство в органах центрального правительства и действенное участие в принятии решений на государственном уровне. Подлинная автономия также должна предусматривать процедуры проведения эффективных консультаций и тесного сотрудничества, или же совместного принятия решений центральным и областным правительствами в сферах, представляющий обоюдный интерес.
Жизненно важным элементом подлинной автономии являются закрепленные в Конституции или ином законодательстве полномочия и обязанности, которые предоставлены автономной области и не могут быть аннулированы или изменены в одностороннем порядке. Это означает, что ни центральное правительство, ни правительство автономной области не могут без обоюдного согласия изменять основополагающие характеристики автономии.
Параметры и специфика такой подлинной автономии Тибета, отвечающей уникальным потребностям тибетского народа и условиям региона, должны быть достаточно подробно изложены в нормативных документах по предоставлению автономии, как это предусмотрено статьей 116 Конституции КНР (статья 19 ЗРНА), или, если это представляется более уместным, в отдельном своде законов или норм, специально разработанным для этой цели. Конституция КНР, в том числе статья 31, предоставляет возможность применения гибкого подхода к разработке особых законов, отвечающих специфике конкретной ситуации, например, ситуации с Тибетом, при соблюдении установленного в стране социального, экономического и политического порядка.
Раздел VI Конституции КНР предусматривает возможность создания органов самоуправления национальных автономных областей и признает их право на осуществление законодательной деятельности. В статье 116 Конституции (статья 19 ЗРНА) говорится о предоставлении им права принимать «отдельные нормы с учетом политических, экономических и культурных особенностей национальности/национальностей, проживающих в данной местности». Подобным образом, Конституция КНР признает полномочия автономной администрации в ряде областей (статьи 117-120), а также право автономных правительств на применение гибкого подхода при проведении в жизнь законов и политики центрального правительства и высших государственных органов власти в соответствии с условиями данной автономной области (статья 115).
Вышеуказанные правовые положения накладывают значительные ограничения на принятие решений органами правительства автономной области. Но, тем не менее, Конституция КНР признает, что органы самоуправления вправе принимать решения по законодательству и политике, которые отвечают местным нуждам, и их решения могут отличаться от принятых иными органами, в том числе центральным правительством.
Хотя потребности тибетцев по большей части соотносятся с принципами автономии, изложенными в Конституции КНР, как было показано выше, их осуществление затруднено в силу ряда проблем, которые в настоящее время затрудняют или делают неэффективным применение этих принципов.
Для претворения в жизнь подлинной автономии, например, необходимо четкое разграничение полномочий и обязанностей между центральным правительством и правительством автономной области в отношении той или иной сферы компетенции. В настоящий момент на этот счет нет ясности, и объем полномочий автономных областей в сфере законодательной деятельности остается непонятным и строго ограниченным. Таким образом, хотя в Конституции КНР признается особая необходимость осуществления автономными областями законодательной деятельности по многим вопросам, затрагивающим их напрямую, содержащееся в статье 116 требование о получении предварительной санкции высшего органа центрального правительства – Постоянного комитета Национального народного конгресса, тормозит претворение в жизнь этого принципа автономии. В действительности, лишь автономные национальные конгрессы нуждаются в получении такой санкции, в то время как конгрессы обычных (не автономных) провинций КНР не нуждаются в получении предварительного разрешения и должны лишь докладывать о принятии тех или иных норм Постоянному комитету Национального народного конгресса «для их внесения в архивы» (статья 100).
Автономия также осуществляется в рамках целого ряда законов и норм в соответствии со статьей 115 Конституции КНР. Некоторые из законов в значительной степени ограничивают автономию автономных областей и при этом не всегда согласуются друг с другом. В результате объем предоставляемой автономии остается неясным и не является жестко фиксированным, поскольку может быть изменен в одностороннем порядке при введении тех или иных законов и норм высшими государственными органами и даже изменении политики. Не предусмотрено соответствующих процедур получения консультаций и устранения разногласий, которые могут возникать между органами центрального правительства и регионального правительства в отношении объема и осуществления автономии. Возникающая неопределенность на практике ограничивает инициативы региональных властей и препятствует осуществлению подлинной автономии тибетским народом в настоящее время.
На этом этапе мы не хотим вдаваться в подробности в отношении тех или иных препятствий на пути осуществления подлинной автономии тибетским народом в настоящее время, но упоминаем о них в качестве примера с тем, чтобы мы могли в будущем вернуться к их обсуждению в соответствующем порядке и в процессе диалога. Мы продолжим изучение Конституции КНР и других, относящихся к этому вопросу, юридических положений и в надлежащее время будем рады предоставить дальнейший анализ этих вопросов, как мы их пониманием.
VII. ШАГ ВПЕРЕД
Как мы отмечали в начале настоящего меморандума, нашим намерением было исследовать, каким образом потребности представителей тибетской национальности могут быть удовлетворены в составе КНР, поскольку полагаем, что эти потребности соответствуют принципам автономии, заложенным в Конституции КНР. Как неоднократно заявлял Его Святейшество Далай-лама, у нас нет скрытой повестки дня. У нас нет ни малейшего намерения использовать какое-либо соглашение о подлинной автономии как трамплин для отделения от КНР.
Цель Тибетского правительства в изгнании – представлять интересы тибетского народа и выступать от его имени. Поэтому, как только между нами будет достигнуто соглашение [по тибетскому вопросу], в нем [Тибетском правительстве в изгнании] более не будет нужды, и оно будет распущено. В действительности, Его Святейшество Далай-лама подтвердил свое решение не занимать никакой политической должности в Тибете когда-либо в будущем. Его Святейшество Далай-лама, однако, планирует использовать свое личное влияние для того, чтобы обеспечить такому соглашению законную силу, необходимую для его поддержки со стороны тибетского народа.
Учитывая эти твердые обязательства, мы предлагаем, чтобы следующим шагом в этом процессе стало достижение соглашения о начале серьезных обсуждений по вопросам, поднятым в этом меморандуме. В целях осуществления эффективной работы мы предлагаем провести обсуждение и прийти к согласию о взаимоприемлемых механизме/механизмах, а также графике работ.
Перевод c английского: Наталья Иноземцева, Юлия Жиронкина
Translated from the original Tibetan)
MEMORANDUM ON GENUINE AUTONOMY FOR THE TIBETAN PEOPLE
I INTRODUCTION
Since the renewal of direct contact with the Central Government of the People's Republic of China (PRC) in 2002, extensive discussions have been held between the envoys of His Holiness the 14th Dalai Lama and representatives of the Central Government. In these discussions we have put forth clearly the aspirations of Tibetans. The essence of the Middle Way Approach is to secure genuine autonomy for the Tibetan people within the scope of the Constitution of the PRC. This is of mutual benefit and based on the long-term interest of both the Tibetan and Chinese peoples. We remain firmly committed not to seek separation or independence. We are seeking a solution to the Tibetan problem through genuine autonomy, which is compatible with the principles on autonomy in the Constitution of the People’s Republic of China (PRC). The protection and development of the unique Tibetan identity in all its aspects serves the larger interest of humanity in general and those of the Tibetan and Chinese people in particular.
During the seventh round of talks in Beijing on 1 and 2 July 2008, the Vice Chairman of the Chinese People’s Political Consultative Conference and the Minister of the Central United Front Work Department, Mr. Du Qinglin, explicitly invited suggestions from His Holiness the Dalai Lama for the stability and development of Tibet. The Executive Vice Minister of the Central United Front Work Department, Mr. Zhu Weiqun, further said they would like to hear our views on the degree or form of autonomy we are seeking as well as on all aspects of regional autonomy within the scope of the Constitution of the PRC.
Accordingly, this memorandum puts forth our position on genuine autonomy and how the specific needs of the Tibetan nationality for autonomy and self-government can be met through application of the principles on autonomy of the Constitution of the People’s Republic of China, as we understand them. On this basis, His Holiness the Dalai Lama is confident that the basic needs of the Tibetan nationality can be met through genuine autonomy within the PRC.
The PRC is a multi-national state, and as in many other parts of the world, it seeks to resolve the nationality question through autonomy and the self-government of the minority nationalities. The Constitution of the PRC contains fundamental principles on autonomy and self-government whose objectives are compatible with the needs and aspirations of the Tibetans. Regional national autonomy is aimed at opposing both the oppression and the separation of nationalities by rejecting both Han Chauvinism and local nationalism. It is intended to ensure the protection of the culture and the identity of minority nationalities by powering them to become masters of their own affairs.
To a very considerable extent Tibetan needs can be met within the constitutional principles on autonomy, as we understand them. On several points, the Constitution gives significant discretionary powers to state organs in the decision-making and on the operation of the system of autonomy. These discretionary powers can be exercised to facilitate genuine autonomy for Tibetans in ways that would respond to the uniqueness of the Tibetan situation. In implementing these principles, legislation relevant to autonomy may consequently need to be reviewed or amended to respond to the specific characteristics and needs of the Tibetan nationality. Given good will on both sides, outstanding problems can be resolved within the constitutional principles on autonomy. In this way national unity and stability and harmonious relations between the Tibetan and other nationalities will be established.
II RESPECT FOR THE INTEGRITY OF THE TIBETAN NATIONALITY
Tibetans belong to one minority nationality regardless of the current administrative division. The integrity of the Tibetan nationality must be respected. That is the spirit, the intent and the principle underlying the constitutional concept of national regional autonomy as well as the principle of equality of nationalities.
There is no dispute about the fact that Tibetans share the same language, culture, spiritual tradition, core values and customs, that they belong to the same ethnic group and that they have a strong sense of common identity. Tibetans share a common history and despite periods of political or administrative divisions, Tibetans continuously remained united by their religion, culture, education, language, way of life and by their unique high plateau environment.
The Tibetan nationality lives in one contiguous area on the Tibetan plateau, which they have inhabited for millennia and to which they are therefore indigenous. For purposes of the constitutional principles of national regional autonomy Tibetans in the PRC in fact live as a single nationality all over the Tibetan plateau.
On account of the above reasons, the PRC has recognised the Tibetan nationality as one of the 55 minority nationalities.
III TIBETAN ASPIRATIONS
Tibetans have a rich and distinct history, culture and spiritual tradition all of which form valuable parts of the heritage of humanity. Not only do Tibetans wish to preserve their own heritage, which they cherish, but equally they wish to further develop their culture and spiritual life and knowledge in ways that are particularly suited to the needs and conditions of humanity in the 21st century.
As a part of the multi-national state of the PRC, Tibetans can benefit greatly from the rapid economic and scientific development the country is experiencing. While wanting to actively participate and contribute to this development, we want to ensure that this happens without the people losing their Tibetan identity, culture and core values and without putting the distinct and fragile environment of the Tibetan plateau, to which Tibetans are indigenous, at risk.
The uniqueness of the Tibetan situation has consistently been recognised within the PRC and has been reflected in the terms of the ‘17 Point Agreement’ and in statements and policies of successive leaders of the PRC since then, and should remain the basis for defining the scope and structure of the specific autonomy to be exercised by the Tibetan nationality within the PRC. The Constitution reflects a fundamental principle of flexibility to accommodate special situations, including the special characteristics and needs of minority nationalities.
His Holiness the Dalai Lama’s commitment to seek a solution for the Tibetan people within the PRC is clear and unambiguous. This position is in full compliance and agreement with paramount leader Deng Xiaoping's statement in which he emphasised that except for independence all other issues could be resolved through dialogue. Whereas, we are committed, therefore, to fully respect the territorial integrity of the PRC, we expect the Central Government to recognise and fully respect the integrity of the Tibetan nationality and its right to exercise genuine autonomy within the PRC. We believe that this is the basis for resolving the differences between us and promoting unity, stability and harmony among nationalities.
For Tibetans to advance as a distinct nationality within the PRC, they need to continue to progress and develop economically, socially and politically in ways that correspond to the development of the PRC and the world as a whole while respecting and nurturing the Tibetan characteristics of such development. For this to happen, it is imperative that the right of Tibetans to govern themselves be recognised and implemented throughout the region where they live in compact communities in the PRC, in accordance with the Tibetan nationality’s own needs, priorities and characteristics.
The Tibetan people's culture and identity can only be preserved and promoted by the Tibetans themselves and not by any others. Therefore, Tibetans should be capable of self-help, self-development and self-government, and an optimal balance needs to be found between this and the necessary and welcome guidance and assistance for Tibet from the Central Government and other provinces and regions of the PRC.
IV BASIC NEEDS OF TIBETANS
Subject Matters of Self-government
1) Language
Language is the most important attribute of the Tibetan people’s identity. Tibetan is the primary means of communication, the language in which their literature, their spiritual texts and historical as well as scientific works are written. The Tibetan language is not only at the same high level as that of Sanskrit in terms of grammar, but is also the only one that has the capability of translating from Sanskrit without an iota of error. Therefore, Tibetan language has not only the richest and best-translated literatures, many scholars even contend that it has also the richest and largest number of literary compositions. The Constitution of the PRC, in Article 4, guarantees the freedom of all nationalities “to use and develop their own spoken and written languages ...”.
In order for Tibetans to use and develop their own language, Tibetan must be respected as the main spoken and written language. Similarly, the principal language of the Tibetan autonomous areas needs to be Tibetan.
This principle is broadly recognised in the Constitution in Article 121, which states, “the organs of self-government of the national autonomous areas employ the spoken and written language or language in common use in the locality.” Article 10 of the Law on Regional National Autonomy (LRNA) provides that these organs “shall guarantee the freedom of the nationalities in these areas to use and develop their own spoken and written languages....”
Consistent with the principle of recognition of Tibetan as the main language in Tibetan areas, the LRNA (Article 36) also allows the autonomous government authorities to decide on “the language used in instruction and enrolment procedures” with regard to education. This implies recognition of the principle that the principal medium of education be Tibetan.
2) Culture
The concept of national regional autonomy is primarily for the purpose of preservation of the culture of minority nationalities. Consequently, the constitution of PRC contains references to cultural preservation in Articles 22, 47 and 119 as also in Article 38 of the LRNA. To Tibetans, Tibetan culture is closely connected to our religion, tradition, language and identity, which are facing threats at various levels. Since Tibetans live within the multinational state of the PRC, this distinct Tibetan cultural heritage needs protection through appropriate constitutional provisions.
3) Religion
Religion is fundamental to Tibetans and Buddhism is closely linked to their identity. We recognise the importance of separation of church and state, but this should not affect the freedom and practice of believers. It is impossible for Tibetans to imagine personal or community freedom without the freedom of belief, conscience and religion. The Constitution recognises the importance of religion and protects the right to profess it. Article 36 guarantees all citizens the right to the freedom of religious belief. No one can compel another to believe in or not to believe in any religion. Discrimination on the basis of religion is forbidden.
An interpretation of the constitutional principle in light of international standard would also cover the freedom of the manner of belief or worship. The freedom covers the right of monasteries to be organised and run according to Buddhist monastic tradition, to engage in teachings and studies, and to enroll any number of monks and nuns or age group in accordance with these rules. The normal practice to hold public teachings and the empowerment of large gatherings is covered by this freedom and the state should not interfere in religious practices and traditions, such as the relationship between a teacher and his disciple, management of monastic institutions, and the recognition of reincarnations.
4) Education
The desire of Tibetans to develop and administer their own education system in cooperation and in coordination with the central government’s ministry of education is supported by the principles contained in the Constitution with regard to education. So is the aspiration to engage in and contribute to the development of science and technology. We note the increasing recognition in international scientific development of the contribution which Buddhist psychology, metaphysics, cosmology and the understanding of the mind is making to modern science.
Whereas, under Article 19 of the Constitution the state takes on the overall responsibility to provide education for its citizens, Article 119 recognises the principle that “[T]he organs of self-government of the national autonomous areas independently administer educational .... affairs in their respective areas...” This principle is also reflected in Article 36 of the LRNA.
Since the degree of autonomy in decision-making is unclear, the point to be emphasised is that the Tibetan need to exercise genuine autonomy with regard to its own nationality’s education and this is supported by the principles of the constitution on autonomy.
As for the aspiration to engage in and contribute to the development of scientific knowledge and technology, the Constitution (Article 119) and the LRNA (Article 39) clearly recognise the right of autonomous areas to develop scientific knowledge and technology.
5) Environment Protection
Tibet is the prime source of Asia's great rivers. It also has the earth's loftiest mountains as well as the world's most extensive and highest plateau, rich in mineral resources, ancient forests, and many deep valleys untouched by human disturbances.
This environmental protection practice was enhanced by the Tibetan people's traditional respect for all forms of life, which prohibits the harming of all sentient beings, whether human or animal. Tibet used to be an unspoiled wilderness sanctuary in a unique natural environment.
Today, Tibet's traditional environment is suffering irreparable damage. The effects of this are especially notable on the grasslands, the croplands, the forests, the water resources and the wildlife.
In view of this, according to Articles 45 and 66 of the LNRA, the Tibetan people should be given the right over the environment and allow them to follow their traditional conservation practices.
6) Utilisation of Natural Resources
With respect to the protection and management of the natural environment and the utilisation of natural resources the Constitution and the LRNA only acknowledge a limited role for the organs of self-government of the autonomous areas (see LRNA Articles 27, 28, 45, 66, and Article 118 of the Constitution, which pledges that the state “shall give due consideration to the interests of [the national autonomous areas]]”. The LRNA recognises the importance for the autonomous areas to protect and develop forests and grasslands (Article 27) and to “give priority to the rational exploitation and utilization of the natural resources that the local authorities are entitled to develop”, but only within the limits of state plans and legal stipulations. In fact, the central role of the State in these matters is reflected in the Constitution (Article 9).
The principles of autonomy enunciated in the Constitution cannot, in our view, truly lead to Tibetans becoming masters of their own destiny if they are not sufficiently involved in decision-making on utilisation of natural resources such as mineral resources, waters, forests, mountains, grasslands, etc.
The ownership of land is the foundation on which the development of natural resources, taxes and revenues of an economy are based. Therefore, it is essential that only the nationality of the autonomous region shall have the legal authority to transfer or lease land, except land owned by the state. In the same manner, the autonomous region must have the independent authority to formulate and implement developmental plans concurrent to the state plans.
7) Economic Development and Trade
Economic Development in Tibet is welcome and much needed. The Tibetan people remain one of the most economically backward regions within the PRC.
The Constitution recognises the principle that the autonomous authorities have an important role to play in the economic development of their areas in view of local characteristics and needs (Article 118 of the Constitution, also reflected in LRNA Article 25). The Constitution also recognises the principle of autonomy in the administration and management of finances (Article 117, and LRNA Article 32). At the same time, the Constitution also recognises the importance of providing State funding and assistance to the autonomous areas to accelerate development (Article 122, LRNA Article 22).
Similarly, Article 31 of the LRNA recognises the competence of autonomous areas, especially those such as Tibet, adjoining foreign countries, to conduct border trade as well as trade with foreign countries. The recognition of these principles is important to the Tibetan nationality given the region’s proximity to foreign countries with which the people have cultural, religious, ethnic and economic affinities.
The assistance rendered by the Central Government and the provinces has temporary benefits, but in the long run if the Tibetan people are not self-reliant and become dependent on others it has greater harm. Therefore, an important objective of autonomy is to make the Tibetan people economically self-reliant.
8) Public health
The Constitution enunciates the responsibility of the State to provide health and medical services (Article 21). Article 119 recognises that this is an area of responsibility of the autonomous areas. The LRNA (Article 40) also recognises the right of organs of self-government of the autonomous areas to “make independent decisions on plans for developing local medical and health services and for advancing both modern and the traditional medicine of the nationalities.”
The existing health system fails to adequately cover the needs of the rural Tibetan population. According to the principles of the above-mentioned laws, the regional autonomous organs need to have the competencies and resources to cover the health need of the entire Tibetan population. They also need the competencies to promote the traditional Tibetan medical and astro system strictly according to traditional practice.
9) Public Security
In matters of public security it is important that the majority of security personnel consists of members of the local nationality who understand and respect local customs and traditions.
What is lacking in Tibetan areas is absence of decision-making authority in the hands of local Tibetan officials.
An important aspect of autonomy and self-government is the responsibility for the internal public order and security of the autonomous areas. The Constitution (Article 120) and LRNA (Article 24) recognise the importance of local involvement and authorise autonomous areas to organise their security within "the military system of the State and practical needs and with the approval of the State Council."
10) Regulation on population migration
The fundamental objective of national regional autonomy and self-government is the preservation of the identity, culture, language and so forth of the minority nationality and to ensure that it is the master of its own affairs. When applied to a particular territory in which the minority nationality lives in a concentrated community or communities, the very principle and purpose of national regional autonomy is disregarded if large scale migration and settlement of the majority Han nationality and other nationalities is encouraged and allowed. Major demographic changes that result from such migration will have the effect of assimilating rather than integrating the Tibetan nationality into the Han nationality and gradually extinguishing the distinct culture and identity of the Tibetan nationality. Also, the influx of large numbers of Han and other nationalities into Tibetan areas will fundamentally change the conditions necessary for the exercise of regional autonomy since the constitutional criteria for the exercise of autonomy, namely that the minority nationality “live in compact communities” in a particular territory is changed and undermined by the population movements and transfers. If such migrations and settlements continue uncontrolled, Tibetans will no longer live in a compact community or communities and will consequently no longer be entitled, under the Constitution, to national regional autonomy. This would effectively violate the very principles of the Constitution in its approach to the nationalities issue.
There is precedent in the PRC for restriction on the movement or residence of citizens. There is only a very limited recognition of the right of autonomous areas to work out measures to control “the transient population” in those areas. To us it would be vital that the autonomous organs of self-government have the authority to regulate the residence, settlement and employment or economic activities of persons who wish to move to Tibetan areas from other parts of the PRC in order to ensure respect for and the realisation of the objectives of the principle of autonomy.
It is not our intention to expel the non-Tibetans who have permanently settled in Tibet and have lived there and grown up there for a considerable time. Our concern is the induced massive movement of primarily Han but also some other nationalities into many areas of Tibet, upsetting existing communities, marginalising the Tibetan population there and threatening the fragile natural environment.
11) Cultural, educational and religious exchanges with other countries
Besides the importance of exchanges and cooperation between the Tibetan nationality and other nationalities, provinces, and regions of the PRC in the subject matters of autonomy, such as culture, art, education, science, public health, sports, religion, environment, economy and so forth, the power of autonomous areas to conduct such exchanges with foreign countries in these areas is also recognised in the LRNA (Article 42).
V APPLICATION OF A SINGLE ADMINISTRATION FOR THE TIBETAN NATIONALITY IN THE PRC
In order for the Tibetan nationality to develop and flourish with its distinct identity, culture and spiritual tradition through the exercise of self-government on the above mentioned basic Tibetan needs, the entire community, comprising all the areas currently designated by the PRC as Tibetan autonomous areas, should be under one single administrative entity. The current administrative divisions, by which Tibetan communities are ruled and administered under different provinces and regions of the PRC, foments fragmentation, promotes unequal development, and weakens the ability of the Tibetan nationality to protect and promote its common cultural, spiritual and ethnic identity. Rather than respecting the integrity of the nationality, this policy promotes its fragmentation and disregards the spirit of autonomy. Whereas the other major minority nationalities such as the Uighurs and Mongols govern themselves almost entirely within their respective single autonomous regions, Tibetans remain as if they were several minority nationalities instead of one.
Bringing all the Tibetans currently living in designated Tibetan autonomous areas within a single autonomous administrative unit is entirely in accordance with the constitutional principle contained in Article 4, also reflected in the LRNA (Article 2), that “regional autonomy is practiced in areas where people of minority nationalities live in concentrated communities.” The LRNA describes regional national autonomy as the “basic policy adopted by the Communist Party of China for the solution of the national question in China” and explains its meaning and intent in its Preface:
the minority nationalities, under unified state leadership, practice regional autonomy in areas where they live in concentrated communities and set up organs of self-government for the exercise of the power of autonomy. Regional national autonomy embodies the state’s full respect for and guarantee of the right of the minority nationalities to administer their internal affairs and its adherence to the principle of equality, unity and common prosperity of all nationalities.
It is clear that the Tibetan nationality within the PRC will be able to exercise its right to govern itself and administer its internal affairs effectively only once it can do so through an organ of self-government that has jurisdiction over the Tibetan nationality as a whole.
The LRNA recognises the principle that boundaries of national autonomous areas may need to be modified. The need for the application of the fundamental principles of the Constitution on regional autonomy through respect of the integrity of the Tibetan nationality is not only totally legitimate, but the administrative changes that may be required to achieve this in no way violate constitutional principles. There are several precedents where this has been actually done.
VI THE NATURE AND STRUCTURE OF THE AUTONOMY
The extent to which the right to self-government and self-administration can be exercised on the preceding subject matters largely determines the genuine character of Tibetan autonomy. The task at hand is therefore to look into the manner in which autonomy can be regulated and exercised for it to effectively respond to the unique situation and basic needs of the Tibetan nationality.
The exercise of genuine autonomy would include the right of Tibetans to create their own regional government and government institutions and processes that are best suited to their needs and characteristics. It would require that the People’s Congress of the autonomous region have the power to legislate on all matters within the competencies of the region (that is the subject matters referred to above) and that other organs of the autonomous government have the power to execute and administer decisions autonomously. Autonomy also entails representation and meaningful participation in national decision-making in the Central Government. Processes for effective consultation and close cooperation or joint decision-making between the Central Government and the regional government on areas of common interest also need to be in place for the autonomy to be effective.
A crucial element of genuine autonomy is the guarantee the Constitution or other laws provide that powers and responsibilities allocated to the autonomous region cannot be unilaterally abrogated or changed. This means that neither the Central Government nor the autonomous region’s government should be able, without the consent of the other, to change the basic features of the autonomy.
The parameters and specifics of such genuine autonomy for Tibet that respond to the unique needs and conditions of the Tibetan people and region should be set out in some detail in regulations on the exercise of autonomy, as provided for in Article 116 of the Constitution (enacted in LRNA Article 19) or, if it is found to be more appropriate, in a separate set of laws or regulations adopted for that purpose. The Constitution, including Article 31, provides the flexibility to adopt special laws to respond to unique situations such as the Tibetan one, while respecting the established social, economic and political system of the country.
The Constitution in Section VI provides for organs of self-government of national autonomous regions and acknowledges their power to legislate. Thus Article 116 (enacted in Article 19 of the LRNA) refers to their power to enact “separate regulations in light of the political, economic and cultural characteristics of the nationality or nationalities in the areas concerned.” Similarly, the Constitution recognises the power of autonomous administration in a number of areas (Article 117-120) as well as the power of autonomous governments to apply flexibility in implementing the laws and policies of the Central Government and higher state organs to suit the conditions of the autonomous area concerned (Article 115).
The above-mentioned legal provisions do contain significant limitations to the decision-making authority of the autonomous organs of government. But the Constitution nevertheless recognises the principle that organs of self-government make laws and policy decisions that address local needs and that these may be different from those adopted elsewhere, including by the Central Government.
Although the needs of the Tibetans are broadly consistent with the principles on autonomy contained in the Constitution, as we have shown, their realisation is impeded because of the existence of a number of problems, which makes the implementation of those principles today difficult or ineffective.
Implementation of genuine autonomy, for example, requires clear divisions of powers and responsibilities between the Central Government and the government of the autonomous region with respect to subject matter competency. Currently there is no such clarity and the scope of legislative powers of autonomous regions is both uncertain and severely restricted. Thus, whereas the Constitution intends to recognise the special need for autonomous regions to legislate on many matters that affect them, the requirements of Article 116 for prior approval at the highest level of the Central Government - by the Standing Committee of National People’s Congress (NPC) - inhibit the implementation of this principle of autonomy. In reality, it is only autonomous regional congresses that expressly require such approval, while the congresses of ordinary (not autonomous) provinces of the PRC do not need prior permission and merely report the passage of regulations to the Standing Committee of the NPC “for the record” (Article 100).
The exercise of autonomy is further subject to a considerable number of laws and regulations, according to Article 115 of the Constitution. Certain laws effectively restrict the autonomy of the autonomous region, while others are not always consistent with one another. The result is that the exact scope of the autonomy is unclear and is not fixed, since it is unilaterally changed with the enactment of laws and regulations are higher levels of the state, and even by changes in policy. There is also no adequate process for consultation or for settling differences that arise between the organs of the Central Government and of the regional government with respect to the scope and exercise of autonomy. In practice, the resulting uncertainty limits the initiative of regional authorities and impedes the exercise of genuine autonomy by Tibetans today.
We do not at this stage wish to enter into details regarding these and other impediments to the exercise of genuine autonomy today by Tibetans, but mention them by way of example so that these may be addressed in the appropriate manner in our dialogue in the future. We will continue to study the Constitution and other relevant legal provisions and, when appropriate, will be pleased to provide further analysis of these issues, as we understand them.
VII THE WAY FORWARD
As stated at the beginning of this memorandum, our intention is to explore how the needs of the Tibetan nationality can be met within the framework of PRC since we believe these needs are consistent with the principles of the Constitution on autonomy. As His Holiness the Dalai Lama stated on a number of occasions, we have no hidden agenda. We have no intention at all of using any agreement on genuine autonomy as stepping stone for separation from the PRC.
The objective of the Tibetan Government in Exile is to represent the interests of the Tibetan people and to speak on their behalf. Therefore, it will no longer be needed and will be dissolved once an agreement is reached between us. In fact, His Holiness has reiterated his decision not to accept any political office in Tibet at any time in the future. His Holiness the Dalai Lama, nevertheless, plans to use all his personal influence to ensure such an agreement would have the legitimacy necessary to obtain the support of the Tibetan people.
Given these strong commitments, we propose that the next step in this process be the agreement to start serious discussions on the points raised in this memorandum. For this purpose we propose that we discuss and agree on a mutually agreeable mechanism or mechanisms and a timetable to do so effectively.
http://www.tibet.net/en/index.php?id=78&articletype=press