ПРАВО ПРОТИВ ЗЛА
В. Иванов, директор Федеральной службы по контролю за оборотом наркотиков, председатель Государственного антинаркотического комитета
Президентский контроль
Март, 2009
В публикуемом материале рассказывается о наркоситуации в Российской Федерации и основных направлениях формирования государственной политики в сфере борьбы с наркопреступностью, профилактики и лечения наркомании, необходимости совершенствования правовой базы в данной области.
Основной задачей Государственного антинаркотического комитета является выработка системы мер в целях эффективных действий государства по снижению уровня опасной ситуации, защиты жизни и здоровья граждан и всего общества в целом от угроз, которые несет в себе незаконный оборот наркотических средств.
Разумеется, только объединенная замыслом и целью система координации действий исполнительных и законодательных органов всех уровней государственной власти, общественных организаций и граждан способна привести к эффективному решению сложнейшей задачи по оздоровлению общества.
Принятая Верховным Советом Российской Федерации и действующая с 1993 года Концепция государственной политики по контролю за наркотиками эту задачу не решила ввиду своей декларативности и изначальной оторванности от реальной жизни.
Хаос 90-х годов, связанный с распадом страны, спонтанными процессами дезинтеграции в различных сферах жизнедеятельности государства и общества, возникновением новых и абсолютно неподготовленных технических и административно-правовых режимов государственных границ, породил феномен величайшей уязвимости, по сути, полной беззащитности России перед наркоугрозой. И прежде всего, перед идущим извне наркотрафиком.
Международная наркомафия в полной мере использовала сложившиеся возможности, сформировав на просторах России интенсивно действующий рынок сбыта, включая отлаженные пути поставок, армию наркокурьеров, сетевую структуру распространения отравы, обширную клиентскую базу из числа наших граждан.
Следует отметить, что сильнейшим фактором ухудшения наркоситуации в Российской Федерации наряду с ослабленным режимом границ стала армия гастарбайтеров, численность которой превысила 10% трудоспособного населения страны. Эти люди, находящиеся в условиях бедности и безработицы в своих государствах, вынуждены промышлять заработками в России. Такая возможность предоставлена им в рамках действующих соглашений о безвизовых поездках. Одновременно они представляют собой идеальную среду для рекрутирования наркокурьеров. Установлены факты пересечения государственной границы такими перевозчиками по внутренним документам Российской Федерации до 150 раз в год.
С 1990 года уровень потребления наркотиков вырос в России почти в 10 раз и в среднем в 8 раз превысил соответствующие показатели стран Европейского сообщества. После короткого периода стабилизации 2001—2004 гг. с 2005 года кривая поставленных на учет с диагнозом "наркомания" снова поползла вверх. Отрицательная тенденция развития ситуации отчетливо просматривается в ежегодно растущем количестве вновь выявленных наркозависимых лиц. Так, в 2005 году их было 60 тысяч, в 2006-м — 70, а в 2007-м — уже 78 тысяч. Ремиссия находящихся на специальном учете составляет менее 2%, а в латентной (скрытой) среде употребляющих отраву значение данного показателя практически приближается к нулю.
Специфика российской ситуации состоит в том, что почти 90% зависимых и больных "сидят" на афганском героине. Это особенно пагубно сказывается на их здоровье. С учетом того, что основным способом употребления опиатов является внутривенная инъекция, рост наркомании одновременно породил и эпидемический рост ВИЧ-инфицированных и больных гепатитом.
По информации Главного государственного санитарного врача Российской Федерации Г. Онищенко, более 65% ВИЧ-инфицированных в России заражено через инъекции наркотических веществ. Наибольшее количество больных СПИДом приходится на Москву и Санкт-Петербург, Свердловскую, Самарскую, Московскую, Ленинградскую, Иркутскую, Челябинскую, Оренбургскую, Кемеровскую области и Ханты-Мансийский автономный округ — Югру. Эта география полностью корреспондируется с основными маршрутами наркотрафика афганского героина.
Доминирующее число зарегистрированных наркобольных в России находится в возрастной группе от 18 до 39 лет, что служит зеркальным отражением картины носителей ВИЧ-инфекции. Отметим, однако: в приоритетном проекте сферы здравоохранения, связанном с профилактикой и лечением ВИЧ-инфицированных, Федеральная служба по контролю за оборотом наркотиков (далее — ФСКН России) как государственный инструмент борьбы с основной причиной СПИДа — инъекционными наркотиками, к сожалению, даже не упоминается.
Лица, потребляющие героин, быстро приобретают жесткую зависимость и, не получая необходимого лечения, через 5—7 лет обречены на смерть. Россия ежегодно теряет около 30 тыс. в большинстве своем молодых людей. Их число с лихвой пополняется новыми вовлеченными в наркоманию.
Афганский героин для нашей страны стал реальной угрозой здоровью населения, серьезным фактором ухудшения демографической ситуации и ударом по генофонду нации.
В данных обстоятельствах для России это огромный социально-экономический урон. Затраты, обусловленные издержками высокой преждевременной смертности в молодом возрасте, разрушенными семейными связями, снижением производительности труда, растущей стоимостью лечения, в том числе и от сопутствующих наркомании заболеваний, расходами на пенитенциарную систему, организацию следствия и судопроизводства, непосредственные потери от преступлений, в совокупности достигают 2,5% ВВП и составляют порядка 1,5 трлн. рублей. И это не считая прямого ущерба экономике в виде черного рынка наркоденег и их воздействия на легальный бизнес.
Потери общества от наркотрафика в России кратно выше потерь от онкологических заболеваний и диабета. Показательно, что за последнее пятилетие только за незаконный оборот наркотиков в стране осуждено более 500 тыс. человек. А принимая во внимание связь наркопреступлений с другими правонарушениями — это число значительно выше.
Таким образом, потери общества от ввоза и распространения гибельной заразы, включая отрицательное воздействие на демографию и здоровье нации, серьезные негативные социально-экономические последствия, несопоставимы с предпринимаемыми сегодня мерами, в том числе финансовыми, по их пресечению, организации профилактики и лечения наркоманов.
Основываясь на данных экспертов о том, что 2% нашего населения в возрасте от 15 до 64 лет, а это почти 2 млн. человек, регулярно употребляют наркотики, следует сказать: только активные и решительные меры позволят реально исправить сложившееся положение и оздоровить ситуацию.
Важнейшей составной частью наркотрафика и определяющим фактором стремительного ухудшения наркоситуации в России, безусловно, является очаг геополитической напряженности в Центральной Азии, доминантой которого стала военно-политическая обстановка в Афганистане. Именно ее особенности трансформировали экономику страны в своеобразный генератор наркотиков, производящий без малого 100% героина от общего мирового объема.
По сравнению с 2001 годом, когда военный контингент США и НАТО был введен в Афганистан, количество производимых опиатов выросло в 44 раза. Согласно данным ООН, на его складах хранится свыше 1 тыс. т чистого героина, ставшего своего рода страховым фондом на случай неурожая мака. Более того, за эти годы Афганистан переместился на второе место в мире (после Марокко) по производству марихуаны и гашиша.
Таким образом, страна, по сути, превратилась в наркогосударство.
Обращают на себя внимание выступления первых лиц Афганистана. В частности, действующий президент республики Хамид Карзай официально заявил, что международное присутствие способствовало возникновению параллельных легитимным органам страны структур, создаваемых в рамках проводимых США программ по управлению провинциями. Не случайно международные аналитики задаются вопросом о возможной субсидиарной ответственности всех компонент власти Афганистана за производство и трафик опиатов.
Не может не вызывать удивления и другой факт.
Несмотря на то, что тема афганского наркотрафика активнейшим образом обсуждается на всевозможных международных конференциях, семинарах и симпозиумах в различных форматах сотрудничества государств, она ни разу не стала предметом отдельного рассмотрения на Совете Безопасности ООН. Хотя до 2001 года тема афганского наркотрафика неоднократно поднималась на заседаниях Совбеза с принятием соответствующих резолюций.
Целесообразно и крайне полезно вновь обратиться к этому вопросу на заседании Совета Безопасности ООН, представляющему собой проблему, несущую гибель десятков, если не сотен тысяч людей, сравнимую разве что с последствиями применения оружия массового поражения.
Производство и трафик героина из Афганистана следует рассматривать как цивилизационный вызов России, а противодействие ему — как ключевую задачу по обеспечению национальной безопасности государства.
Учитывая особую важность проблемы, необходимо принять решение о создании рабочей группы Государственного антинаркотического комитета по выявлению причин, особенностей и последствий афганского наркотрафика. Ее основной задачей должна стать подготовка доклада с целью выработки предложений для международных сил по ликвидации производства и каналов поставки афганского героина.
Отметим, что при координирующей роли ООН (Управление по наркотикам и преступности) в среднеазиатских странах транзита афганского героина организована большая работа. Она проводится в рамках так называемых технических проектов сотрудничества в целях укрепления национальных возможностей противодействия афганской наркоугрозе.
Ведущие государства "восьмерки", европейские страны играют в этих проектах ключевую роль, реализуя десятки программ содействия на сумму свыше 100 млн. долларов США через адресную донорскую помощь, позволяющую им обеспечивать полевое присутствие своих полицейских сил в среднеазиатском регионе. Россия в данных проектах, к сожалению, не представлена, хотя ее участие необходимо и полностью отвечает нашим интересам со всех точек зрения, что ставит перед нами задачу по активизации работы на данном направлении.
Очевидно, требуется разработка новой государственной политики относительно оборота наркотиков, основные положения которой заложены в Федеральном законе "О наркотических средствах и психотропных веществах".
В первую очередь речь идет о подготовке Концепции государственной стратегии в сфере оборота наркотических средств как политико-правовом документе, акцентирующем внимание на основных направлениях работы ФСКН России и соответствующем плане по ее реализации, что должно найти свое отражение в Федеральной целевой программе "Комплексные меры противодействия злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту", рассчитанной до 2014 года. Программа призвана стать планом согласованных действий всех заинтересованных органов власти в реализации новой антинаркотической государственной политики, закрепленной в Концепции. В ней предполагается утвердить основные принципы и направления этой политики, а также механизмы и процедуры совместной работы.
За основу документа необходимо взять результаты тщательного, глубокого и всестороннего анализа ситуации с наркотиками, тенденций и причин ее обострения, используя основные механизмы и процедуры мониторинга наркомании в стране. Разработка Концепции потребует создания рабочей группы из представителей всех структур, участвующих в работе Государственного антинаркотического комитета.
Одной из ключевых задач является разработка действенной системы мер по снижению доступности наркотиков. Сегодня приобрести их так же просто, как и любой продукт питания. Среднее время на поиск "дозы" в крупных городах составляет не более 4—5 ч. О доступности наркотиков свидетельствуют данные, поступающие из различных органов власти.
Так, по данным Госавтоинспекции и наркологической службы, в 2007 году в Кемеровской, Челябинской, Московской, Новосибирской, Самарской и Тюменской областях, Приморском и Пермском краях из общего количества задержанных водителей в состоянии опьянения (более 600 тыс. человек) под воздействием наркотиков находился каждый десятый. Ситуация усугубляется еще и тем, что, по результа¬там мониторинга фактов медицинского освидетельствования по всей стране, более 90% таких водителей ранее на наркологическом учете не состояли. Это в очередной раз показывает высочайшую степень закрытости рассматриваемой проблемы. Например, только в г. Владивостоке за последние четыре года выявлены 6166 водителей в состоя¬нии наркотического опьянения. Лишь 81 из них до этого состоял на учете, что составляет менее 1,5%.
При проведении медицинских обследований, связанных с призы¬вом на военную службу, в целом по стране за 2006—2007 гг. выявлено около 14 тыс. призывников, допускавших немедицинское потребление наркотиков. Абсолютное большинство из них признано негодными к службе.
Несомненную угрозу представляет возможность свободного при¬обретения наркотиков сотрудниками техногенно-опасных объектов и объектов жизнеобеспечения, действия которых могут привести к чрезвычайным ситуациям различного масштаба. В 2006 году после очередного взрыва на шахте в Кемеровской области было установлено, что его виновником стал наркоман. Попытка приготовить на открытом огне очередную "дозу" привела к взрыву и гибели шахтеров. Проверка, инициированная администрацией области и ФСКН России, выявила сотни наркозависимых шахтеров. Всего в 2007 году органами наркоконтроля возбуждено 49 уголовных дел в отношении 26 лиц, работающих на 23 потенциально опасных объектах или имеющих непосредственное отношение к техногенно-опасному циклу производства.
Другой не менее важной задачей является сокращение спроса на наркотики. Ее решение предусматривает введение комплексной системы мер рядом государственных структур и общественных организаций.
В первую очередь это связано с активизацией работы по профилактике и лечению наркомании. Необходимо остановить дальнейшее сокращение профильных лечебных учреждений. Тенденция уменьшения количества наркодиспансеров — а она за два года составила 20% — явно диссонирует с ростом числа вновь выявленных наркоманов.
Учитывая тот факт, что более 70% наркозависимых лиц — это молодежь в возрасте до 30 лет, необходимо использовать меры по недопущению распространения наркотиков вблизи образовательных и дошкольных учреждений. Следует призвать к ответственности руководителей клубов, дискотек, других мест массового досуга в случае распространения на их территории наркотических средств. Важно как можно активнее привлекать к профилактической работе общественные организации, объединяющие родителей школьников.
Эффективность профилактики и лечения напрямую связана с осведомленностью сотрудников социальных учреждений о наркобольных и, соответственно, с организацией их полного учета. К сожалению, в настоящее время он носит добровольный и практически бессистем¬ный характер.
Имеющиеся данные, поступающие из разных ведомств, с трудом поддаются обобщению и анализу ввиду их значительного различия. А, например, сведения о больных СПИДом сегодня, как ни странно, не подлежат передаче в наркологические службы. Хотя, как отмечалось ранее, не менее двух третей этих больных являются инъекционными наркоманами. Даже такой показатель, как смертность от наркомании, пока принимается во внимание лишь частично. Фиксируя смерть от СПИДа, поражения печени или дорожно-транспортного происшествия, мы не учитываем ее возможную первопричину — употребление наркотиков.
Положение в системе учета наркоманов усугубляется еще и тем, что оперативное проведение медицинского освидетельствования на предмет употребления наркотиков сейчас достаточно проблематично. Так, если на территории Московской области установить состояние наркотического опьянения правонарушителей возможно в 52 из 82 пунктов медицинского освидетельствования, то уже в Тверской области — только в 5 из 54, а в Костромской — в 1 из 25. При этом лабораторные возможности Бюро судебно-медицинской экспертизы практически не используются, так как не упоминаются в Федеральном законе "О наркотических средствах и психотропных веществах".
Отсюда вытекает требование совершенствования организационных механизмов процедур исследования на предмет наличия следов употребления наркотиков в различных группах риска.
Международный опыт показывает, что система учета не просто может сочетаться с демократическими устоями общества, соблюдением прав человека, но и необходима для защиты личности. В рамках новой антинаркотической политики следует создать действенную систему учета на современных принципах и методах.
Данные Службы убедительно свидетельствуют о том, что розничная торговля наркотиками осуществляется преимущественно наркоманами, которые, для того чтобы получить "дозу" и снять болезненную "ломку", вынуждены работать на оптовика. Ежегодно количество привлекаемых к уголовной ответственности лиц за незаконный оборот наркотиков увеличивается. Необходимо тщательно изучить международный опыт и рассмотреть возможность его применения в России, заменив уголовное преследование на добровольное лечение для наркозависимых, не совершивших тяжких преступлений, одновременно усилив уголовную ответственность оптовиков и распространителей крупных партий наркотических средств.
Статистика правоохранительных органов зафиксировала за истек¬ший период 2008 года более 6 тыс. оптовых (по методикам ООН) партий наркотических средств. В целом изъято более 33 т зелья. При этом следует отметить, что 100 г героина достаточно для приготовления примерно 20 тыс. так называемых разовых доз.
Возможность перехода через границу наркокурьеров существенно облегчает действие полусотни несистематизированных международных, межправительственных, межведомственных соглашений, упрощающих режим пересечения границ и перемещения через них грузов. Практически они девальвировали инструменты контроля, особенно на среднеазиатском направлении.
Анализ оперативных данных и уголовных дел ФСКН России показывает, что почти 95% афганских наркотиков завозится к нам через российско-казахстанскую границу. 60% из них — автомобильным транспортом под прикрытием сельхозпродукции из стран Средней Азии, 35 — железнодорожным и морским транспортом и 5 — авиацией.
По данным Минсельхоза России, ежегодно в страну поступает до 6 млн. т только плодоовощной продукции. Скрыть в таком потоке грузов любую партию героина при отсутствии должного контроля не составит особого труда. Эти поставки сельскохозяйственной продукции автотранспортом из среднеазиатских государств в отличие от общепринятых правил международных торговых операций осуществляются между номинальными либо фиктивными физическими лицами без внешнеторговых контрактов, инвойсов и коносаментов. Документы заполняются прямо на границе перевозчиком (водителем) — иностранным гражданином, обозначающим себя и поставщи-ком продукции, и получателем.
Приведенные примеры говорят о необходимости организации на базе Государственного антинаркотического комитета постоянной системной работы по мониторингу правоприменения, анализу и совершенствованию нормативной правовой базы отраслей права, влияющих на характер и степень противодействия распространению наркомании, включая международный трафик и оборот наркотических средств. Целесообразно осуществить комплексное изучение судебной и следственной практики по уголовным делам, связанным с преступлениями в сфере незаконного оборота наркотиков за период 2006— 2008 гг. По результатам анализа необходимо подготовить проекты нормативных правовых актов по совершенствованию уголовного и уголовно-процессуального законодательства.
Сложившаяся ситуация требует от органов наркоконтроля эффективной и целенаправленной работы по защите государства, общества и граждан от наркомании. Важная роль в этой деятельности принадлежит Государственному антинаркотическому комитету. Именно на этом сделал акцент Председатель Правительства Российской Федерации В. Путин на одном из последних заседаний Государственной пограничной комиссии.
Выступая в ноябре 2008 г. на съезде партии "Единая Россия", Президент Российской Федерации Д. Медведев сказал: "Сегодняшние инвестиции в образование, здравоохранение, социальную сферу — завтра станут нашим конкурентным преимуществом. Позволят занять более прочные позиции в посткризисном мире, в котором, несомненно, возрастет роль человеческого фактора. С будущего года начнется реализация мер, направленных на пропаганду в обществе ценностей здорового образа жизни".
Именно для достижения этих целей необходимо использовать все наши права и усилия.