В МИГРАЦИОННОЙ КОНЦЕПЦИИ УЗБЕКИСТАНА
14 сентября 2004 года в Ташкенте прошел семинар, посвященный обсуждению проекта Концепции миграционной политики Узбекистана. Он был организован Центром ОБСЕ при содействии Министерства труда и социальной защиты республики. Участие приняли представители органов государственного управления, общественных и неправительственных организаций, научно-исследовательских структур – более 40 человек.
Вопросы, которые поднимались в рамках семинара, были остры и злободневны, вызвали оживленную дискуссию. Руководитель проекта доктор Людмила Максакова призналась, что при подготовке материала сознательно избегала политической составляющей, чтобы не вызвать гнев со стороны властей.
- Мы не затрагивали вопросы двойного гражданства, придания русскому языку статуса официального, не поднимали проблемы беженцев и ратификации многих международных соглашений и конвенций, касающихся вопросов миграции, - подчеркнула Л.Максакова. Она же отметила, что миграционной политики, как унифицированного документа, в республике не существует. Лишь функционирует система постановлений и других подзаконных актов, которые регулируют въезд-выезд граждан, смены места жительства, получения гражданства.
Между тем, миграция не может существовать вне политики и быть сугубо экономическим явлением. Не секрет, что движение населения предопределены социальными и политическими аспектами, в частности, неурегулированностью межнациональных отношений, отсутствием профессионального роста и карьеры, политического плюрализма и несоблюдением властью прав человека. Например, Узбекистан не является членом Международной организации по миграции (МОМ), не подписал Конвенцию ООН о беженцах, факультативные протоколы к Пакту о политических и гражданских правах. А без участия в этих структурах и присоединения к документам сложно говорить об эффективности миграционной политики.
Полученный в результате долгой работы материал (Концепция) представляет собой совокупность научных подходов к системе, определяющей миграционные процессы и регулирующей экономическими механизмами перемещение масс людей из одного региона в другой, из республики - в иные страны. Присутствовавшие на семинаре правоведы внесли существенные юридические поправки. Было сделано замечание: такой сложный документ готовился небольшой группой специалистов, и не были привлечены историки, политологи, правоведы, что в итоге сузило саму Концепцию. С другой стороны, стоит вопрос: будет ли она востребована правительством, если отражает реальные процессы, и в ее рамках следует принять коренные меры к преобразованию многих институтов, в том числе и государственного управления? Или же она будет подогнана под «идеалы» власти, не особенно стремящейся к радикальным изменениям?
Вся история человечества - это история его перемещения по планете в поисках лучшей среды обитания. Это аксиома. В разные периоды существовали барьеры, которые снижали уровень миграции, или создавались стимулы для колонизации новых территорий. В советский период люди оказались в "железной занавеси", их свобода на перемещение была ограничена институтом прописки. Общеизвестно, что прописка - разрешительный механизм власти на проживание в данной местности конкретному человеку - была введена Сталиным в период массовой коллективизации. Политика большевиков привлекла к обнищанию крестьян, голоду, безработице и - как результат - их бегству в города. Чтобы остановить вынужденную миграцию Сталин ввел ряд запретительных мер, в числе которых - прописка.
Провозгласив себя правовым и демократическим государством, Узбекистан, как ни странно, не отказался от этого архаичного инструмента, считая, что он позволяет регулировать миграционные процессы. Но любой эксперт докажет, что это далеко не так. Нынешняя прописка - это кормушка для коррупции. Она ограничивает права и свободы граждан. Она противоречит Конституции, которая провозглашает право человека на свободное перемещение по стране, въезду и выезду из Узбекистана. Будучи нелегитимной, по сути, она служит основой для появления нормативно-правовых актов, позволяющим карательно-репрессивным органам "контролировать" население. Нарушители этих актов (то есть нелегитимных) подвергаются административному или уголовному преследованию. И никакой прокурор или судья Конституционного суда не пытался опротестовать нелегитимность таких документов.
Заместитель министра труда и социальной защиты Батыр Алимухамедов отметил, что проблема прописки остра только в столице республики, а в областях она не ощущается. Прописка необходима в интересах национальной безопасности, поскольку Ташкент - город с особым статусом.
Следует заметить, что никакой статус территории или органа власти не позволяет нарушать Конституцию. Прописка нужна карательно-репрессивным структурам, которые не хотят работать в новых демократических условиях. Им привычнее держать людей "на прицеле", чем осуществлять поиск преступников по тем методам, которые существуют и более эффективны в правовых государствах. Потому что тогда следует менять весь механизм полицейского учета, ведения следствия и оперативной работы, основы которых были заложены с большевикских времен. А порой так не хочется нововведений…
Кто-то наивно полагает, что прописка контролирует движение населения. Если в Ташкенте проживает, согласно ей, 2,5 млн. человек, то в реальности здесь насчитывается не менее 3-3,5 млн. "Невидимки" официально числятся у себя на "родине" - в кишлаках и аулах, но фактически долгими месяцами работают в столице. Регистрация - это не менее сложный вариант легализации, и поэтому порой легче работать в "тени". Конечно, приходится отдавать значительную часть доходов коррумпированным чиновникам и полицейским, и тогда становится ясным, кого устраивает прописка.
Бегство людей из экономически неблагополучных территорий - в стабильные, из сел - в города обусловлено экономической неравномерностью развития Узбекистана. В крупных городах, областных центрах и столице сконцентрирована вся основная инфраструктура (промышленность, финансовые ресурсы, администрация, политика, культура), чего не хватает в депрессивных регионах. Не менее 70% всего денежного обращения, инвестиций и капитала вращается в городах. Там ощущается нехватка в "черной" и порой высокопрофессиональной рабочей силе. И поэтому на них спрос всегда будет. Другое дело, что государством регулируется этот рынок неадекватно реалиям. Карательными мерами не остановишь миграцию. Ссылка на то, что прописка позволяет бороться с преступностью и терроризмом, смешна.
Ну, судите сами, какой террорист будет регистрироваться перед совершением преступления? Зачем? Или разве человек, имеющий ташкентскую прописку, не может осуществить преступные планы закордонных экстремистских стратегов?
Не лучше ли легализовать тех людей, которые находятся в Ташкенте и находят работу через неофициальные биржи труда? Регистрация, причем заявительного характера, позволит реально оценить не только объем имеющегося населения на той или иной территории, но и определить емкость трудового рынка. Именно эта идея прозвучала из уст заместителя директора Института мониторинга действующего законодательства Михаила Гасанова. По его мнению, запретительные меры только увеличат объемы "тени", но нисколько не защитят тех людей, которые трудятся на предприятиях, стройках, частных работах без соответствующей поддержки со стороны государства. Практически, они бесправны, поскольку не имеют социального статуса, им не выплачиваются пособия и страховка, и они, в свою очередь, не уплачивают налоги. В этом смысле прописка нисколько не решает острую проблему трудоизбытка и трудозанятости населения.
Кстати, по сообщению заместителя директора Центра общественного мнения "Ижтимоий фикр" Озод-бобо Атамирзаева, перед распадом Советского союза Верховный совет принял постановление, согласно которому упраздняется институт прописки, как не соответствующий демократическим нормам, и регистрация граждан происходит на заявительной основе. Однако новые независимые страны не поспешили ввести это положение у себя. В итоге мы имеем то, что было придумано большевиками (хотя этих "товарищей" узбекское правительство критикует постоянно), но никак не соответствует Конституции.
Особое место в семинаре заняло обсуждение выдачи так называемых "выездных виз", от которых отказались в Казахстане и Таджикистане. Статус такого разрешения также не соответствует Конституции, более того, нарушает права граждан и способствует коррупции в карательно-репрессивных органах. Здесь я себе позволю отвлечься и привести пример: мой родственник был привлечен к уголовной ответственности Шахантаурским РУВД за то, что государственное АО, где он работал управделами, недоплатило в бюджет энную сумму в виде налогов. Это была механическая (математическая) ошибка, и со стороны родственника корысти не было. Судья посчитал, что преднамеренность сокрытия не доказана, и направил дело на доследование. А следователи, чертыхнувшись, благополучно похоронили его. И по истечении почти семи лет мой родственник с удивлением узнал, что числиться в МВД как подследственный, а значит, ему запрещено покидать республику. Обращения в суд, РУВД, прокуратуру к результату не привели - дело не нашли, информацию с центрального милицейского компьютера снимать никто не хочет, и поэтому родственнику грозит пожизненное проживание в стране. Правда, намекали, что за деньги можно решить проблему.
Впрочем, эта история к слову о миграции. Непонятно, почему "выездные" визы выдаются на два года, а не на пять? Чем руководствовалось МВД, определяя такой срок?
Если кто-то хочет, к примеру, бороться с трафиком и работорговлей, то полицейские методы - самые плохие. Проблема - политико-экономического характера, и от этого никуда не деться. Нужно не запрещать трудовую миграцию, а контролировать учреждения, которые на легальной основе обеспечивают работой узбекских мигрантов. Здесь хороши соглашения Узбекистана с зарубежными странами, в рамках которых обеспечивается правовой статус мигранта и его социальная защищенность.
Один из участников заметил, что те, которые попали в сети секстрафика, не могут обратиться за помощью в посольства Узбекистана, так как там им порой отказывают в этом, мол, нелегально приехали, выпутывайтесь сами. Между тем, по Конституции государство обязано оказывать защиту своим гражданам как внутри страны, так и за ее пределами.
Б.Алимухамедов привел цифры: валовой эффект от экспорта рабочей силы в 10 раз больше, чем от экспорта товаров. На это сотрудник Центра «Ижтимоий фикр» Марат Хаджимухамедов резонно заметил, тогда бы США перестроились и организовали вывоз своих граждан за рубеж. Между тем, истина где-то посередине. Действительно, трудовые мигранты способствуют экономическому подъему своей страны, в частности, импорта валюты, капитала и технологий. В частности, турецкие мигранты в 50-х годах были приглашены на работу в Германию, и их доходы позволили обеспечить материальное благополучие многих сограждан на родине. Более того, эти деньги инвестировались в отечественную экономику, что также способствовало расцвету страны.
Узбекские граждане, не секрет, также иммигрируют в страны, где существует спрос на дешевую иностранную рабочую силу. Это Казахстан и Россия – основные поглотители внешней узбекской трудовой миграции. Трудно оценить валовой доход реальных денежных поступлений (по некоторым расчетам - до $1 млрд. в год), однако по банковским трансфертам можно отследить финансовые потоки и получить часть информации об экономическом результате такой миграции. Существующие визовые проблемы не позволяют узбекистанцам въезжать в Западную Европу, Юго-Восточную Азию, хотя и здесь налажен нелегальный поток. Под крышей, естественно, криминала. И весь доход уходит в «тень».
Несомненно, миграционная политика должна быть действенной и эффективной, направленной на управление процессами, а не создания барьеров, помех, осложнений, которые в итоге уводят ситуацию из-под контроля. Необходимо формирование Миграционной службы, но не под ведомством МВД, иначе вся система приобретет карающую окраску, а в качестве самостоятельной структуры.
В настоящее время никто не может оценить объем миграции в Узбекистане. Данные МВД по прописке – не отражают действительность. Пограничники фиксируют пересечение границы, причем не всех (особенно маятниковую миграцию), но не имеют картины внутри страны. Внешнеполитическое ведомство обладает только информацией о количестве выданных виз иностранным гражданам. Иностранные посольства сведений о выданных визах узбекским гражданам не дают. Может, в рамках этой Миграционной службы удастся получить реальные цифры и адекватно реагировать на ситуацию.
Да, в Концепции вносились предложения о «предотвращении вынужденной миграции, сокращение масштабов стихийных и незаконных миграций населения». Если в регионе, например, Приаралья нет нормальных человеческих условий для жизни, отсутствует работа, то выезд людей не остановишь, хоть автоматчиков у границы ставь. А у государства пока нет ресурсов для изменения там экологической ситуации. Еще: «Создание необходимых условий для свободной миграции на постоянное или временное место жительства в Узбекистан соотечественников из-за рубежа» - это станет возможным, если зарплата в республике будет такой же, как и в той стране, куда уехали наши соотечественники.
В настоящее время в республике создано Агентство по вопросам внешней трудовой миграции, которое призвано регулировать проблемы трудоустройства узбекских граждан за рубежом. Эксперты уверяют, что следует все вопросы решать в правовом русле, в том числе и при заключении контрактов. Лишь тогда возможна защита государства. С необходимостью совершенствования этой организации согласились все участники семинара.
Однако один из участников в приватной беседе сообщил, что не всегда легко решать все законным порядком. Система зарубежного трудоустройства коррумпирована, с потенциальных трудмигрантов требуют «откатные» перед выездом за границу по целенаправленным контрактам. Он привел пример, когда израильские работодатели хотели завербовать узбекских рабочих через официальные структуры (то есть на легальной основе), но с них потребовали взятку в размере $100 тыс.
Концепция, безусловно, необходима, и группа Л.Максаковой поработала с должной отдачей. Сама же руководитель призналась, что пришлось изучить кипу иностранных нормативных документов, посвященных этой теме. Но не все из них возможно адаптировать к нашим условиям, например, миграционная политика России исходит оттого, что страна является принимающей, и здесь принимаются превентивные меры по сокращению миграции из-за рубежа. Тогда как Узбекистан – страна, экспортирующая избыток трудовых ресурсов. И в результате группой был создан оригинальный документ, отражающий потребности нашей страны.
Приведу некоторые статистические выкладки Концепции:
Отмечается, что Узбекистан во внешних миграционных связях длительное время имеет отрицательное сальдо. За последние 15 лет республика пережила несколько миграционных волн, причем максимальные значения приходились на конец 80-х - начало 90-х годов. В настоящее время величина оттока населения превышает уровень 1996 года в 1,7 раза, однако, эксперты добавляют, что не за счет роста выезда населения, сколько из-за уменьшения въезда.
Возвращение нетитульных наций, в числе которых русскоязычное население, на историческую родину является основной составляющей миграции. Однако в последнее время проявляется тенденция выезда этнических узбеков на постоянное место жительства в зарубежные страны. Этот показатель составляет 7-8% от общего числа эмигрантов.
Сокращается приток населения, в частности, соотечественников, в Узбекистан из России, Украины, Казахстана, Кыргызстана и других сопредельных стран. По расчетам экспертов, на 100 человек, выезжающих из республики, приходится лишь 7 прибывающих. Отрицательное сальдо миграции Узбекистана имеется практически со всеми государствами СНГ и дальнего зарубежья. Так, из общего объема внешних миграций 87% приходится на Содружество, 13% - с остальным миром. Ежегодно миграция уносит 0,3% численности населения, что замедляет темп демографического роста и влияет на этническую структуру. С другой стороны, это ведет к уменьшению диаспор и формирует однородность национального состава страны.
В Концепции отмечается, что ежегодно выезжает за пределы страны 25-30 тыс. специалистов с высшим и средним специальным образованием (т.н. "утечка мозгов"), что в большей степени характерно для столицы и больших городов. Эмиграционный потенциал составляет более 1 млн. человек, что может создать в будущем экономические и социальные трудности для республики.
В общем объеме внешней миграции значительную долю занимает выезд граждан для поиска труда и обеспечения материального благополучия. Экспорт рабочей силы Узбекистана превышает ее импорт. Но острее проявляется нелегальная миграция, в рамках которой невозможна защита государством своих граждан, находящихся на незаконном основании за рубежом и подвергающихся дискриминации. Существует опасность проникновения под видом поиска работы криминальных структур, что является угрозой национальной безопасности любой страны.
Более 50% всех перемещений приходится на внутренние миграции, то есть по периметру республики, в частности, из села - в город. На нее приходится 5-6% прироста численности населения и 3-5% прироста трудовых ресурсов села. Эксперты отметили, что тенденция идет на убыль, обусловленная снижением спроса на рабочую силу в городах и появление в селах факторов, сдерживающих миграцию. В настоящее время в миграционных процессах участвует 0,9-0,8% всех жителей Узбекистана против 1,0-1,2% в середине 90-х годов.