Опубликована в журнале "Адвокат" №5, май 2007 года.
Общее впечатление, которое возникает даже при самом поверхностном рассмотрении российского законодательного процесса на протяжении последних лет, можно охарактеризовать как удручающее. Не имея успехов, не связанных с ростом цен на нефть и газ, власть (говорить о разделении по её ветвям нет никаких практических оснований) пытается подменить их периодическими выплесками грубого пропагандистского популизма.
Характерным примером оного является принятие 29.12.2006 года Государственной думой Российской Федерации Федерального закона №256-ФЗ «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей». В общем-то, распространяться на тему законотворческой техники, её достоинств или огрехов, бессмысленно, если не коснуться концепции, на которую опирается исследуемый нормативный акт. Под словом «концепция» здесь я предлагаю понимать не просто некую основополагающую мысль, но совокупность предположений, из которых исходил законодатель, и картину общественных отношений, которая должна сложиться в результате действия Федерального закона №256-ФЗ.
Давайте поразмыслим над тем, какие цели преследовались, когда писался текст этого нормативного акта. Вообще-то, целью законодательства о социальной помощи обычно является компенсация недополучения гражданином дохода по сравнению со средним уровнем, которое (недополучение) связано с невозможностью для человека в полной мере участвовать в общественном производстве по причинам, не связанным с его волей.
Такими причинами могут быть заболевание, старость, объективно существующая в экономике безработица, а также целый ряд общественно приемлемых действий самого человека, таких как беременность и роды, участие в ликвидации аварий, стихийных бедствий и тому подобное. Социальная помощь и поддержка не решает проблемы уменьшения народонаселения, и не может её решить, поскольку она не предназначена для этого по своей природе. Эта помощь может только попытаться подтянуть социально уязвимые категории населения до некоего призрачного среднего уровня, но не более того.
Широко развёрнутая "пиар-компания", состоящая из туповатых восторгов вокруг исследуемого нами сейчас закона, намекает, что имеется некий план увеличения рождаемости, частью которого он и является. Житейская логика подсказывает, что разводить людей как кроликов, в прямом смысле этого слова, а не в переносном, всё равно не выйдет. А вот попытка использовать в качестве инструмента для этого законодательство о социальной помощи может только повредить законодательству о социальной помощи.
Итак, создаётся впечатление, что политическая власть намерена использовать закон «не по назначению», то есть не для защиты малоимущих, а главным образом для стимулирования рождаемости. Какие есть основания для подобного предположения? Давайте обратимся к тексту закона.
В соответствии со статьёй третьей, право на дополнительные меры государственной поддержки возникает у женщин при рождении (усыновлении) второго, третьего ребёнка и последующих детей, начиная с 1 января 2007 года, мужчин, являющихся усыновителями второго, третьего ребенка, если решение суда об усыновлении вступило в законную силу, начиная с 1 января 2007 года. Думаю, вы заметили жёсткую привязку возникновения у граждан прав, а у государства соответствующих обязанностей по закону к первому января 2007 года.
Статья тринадцатая прямо указывает, что Федеральный закон №256-ФЗ применяется к правоотношениям, возникшим в связи с рождением (усыновлением) ребенка (детей) в период с 1 января 2007 года по 31 декабря 2016 года. Иными словами, матери и отцы, имеющие на момент вступления закона в силу двух несовершеннолетних детей, которые родились либо были усыновлены до 31 января 2006 года включительно, из процесса общественного производства выбыли, как и все. По крайней мере, они сократили своё участие в нём. В связи с этим сократились их доходы.
Однако компенсироваться это сокращение доходов будет на общих основаниях, в отличие от тех, кто обзавёлся вторым ребёнком, начиная с «разрешённого» дня. Те же, кто завёл второго дитятю «с высочайшего дозволения», напротив, будут получать дополнительную помощь. Думается мне, что так поступают не тогда, когда хотят обеспечить кому-то какую-то конкретную поддержку, а когда ждут вполне определённого результата, начиная со строго установленной даты.
Есть подозрение, что результата чисто пропагандистского. Почему? Потому, что никто не обнародовал научных исследований, которые бы однозначно и объективно показали, что для повышения рождаемости требуется именно социальная помощь, причём именно в той форме, в которой она предлагается. Никто не показал, на какие социальные слои рассчитано воздействие. Кроме того, факт, что социальная помощь рассчитана не на всех, кто имеет двух или более несовершеннолетних детей, а на произвольно определённую группу в зависимости от хронологии рождения, наталкивает на самые печальные мысли.
Понять, что имел в виду законодатель, нам поможет анализ нескольких норм исследуемого нами закона. В соответствии со статьёй второй, дополнительные меры государственной поддержки семей, имеющих детей, - меры, обеспечивающие возможность улучшения жилищных условий, получения образования, а также повышения уровня пенсионного обеспечения с учетом особенностей, установленных настоящим Федеральным законом.
Федеральный закон №256-ФЗ вводит в правовой оборот всего два вида таких мер:
а) материнский (семейный) капитал (статьи 2 и 6 исследуемого закона);
б) дополнительные меры поддержки семей, имеющих детей, за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, которые устанавливаются органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления (часть вторая статьи 1).
Дополнительные меры поддержки семей, имеющих детей, за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации лежат за пределами нашего сегодняшнего исследования, поэтому мы можем считать, что закон в качестве правовой новеллы ввёл только материнский (семейный) капитал.
Возвращаясь к вопросу социальных групп, на которых планируется произвести впечатление, обратимся к статье 7 исследуемого закона. В соответствии с частью первой указанной статьи, распоряжение средствами (частью средств) материнского (семейного) капитала осуществляется не ранее чем по истечении трех лет со дня рождения (усыновления) второго, третьего ребенка. Причём оно возможно только путем подачи в территориальный орган Пенсионного фонда Российской Федерации соответствующего заявления.
В соответствии с частью третьей этой же статьи, граждане могут распоряжаться средствами материнского (семейного) капитала по ограниченному кругу направлений, а именно:
1) улучшение жилищных условий;
2) получение образования ребенком (детьми);
3) формирование накопительной части трудовой пенсии для женщин, перечисленных в пунктах 1 и 2 части 1 статьи 3 настоящего Федерального закона.
В соответствии с частью первой статьи восьмой закона №256-ФЗ, заявление о распоряжении средствами подлежит рассмотрению территориальными органами Пенсионного фонда. По результатам этого рассмотрения заявление может быть удовлетворено, но в его удовлетворении может быть и отказано.
Вывод неутешителен – государство не доверяет представителям той социальной группы, на которую рассчитан материнский (семейный) капитал. Формально, конечно, он рассчитан на всех, у кого появился второй, третий или более, ребёнок, начиная с определённой даты, но мне трудно даже предположить, какими чиновники представляют себе его получателей.
Какой бы образ ни был запечатлен в воспалённом чиновничьем мозгу, но симпатичным его назвать трудно, ибо это образ человека, которому невозможно доверить деньги. Наверное, предполагается, что он их банально пропьёт. И даже при расходовании средств под надзором государства, необходимо устанавливать критерии, куда их стоит направлять, а куда не стоит.
Представляет ли собой указанный закон средство преумножения малообразованной и социально дезадаптированной прослойки, истинных жителей неразвитой сырьевой страны? Трудно сказать, ведь никто не доказал, что результатом станет умножения числа хоть кого-либо.
Лично у меня вызывает ужас правило, в соответствии с которым обращение за дополнительной социальной помощью откладывается на три года, притом, что первые три года жизни новорожденного зачастую являются самыми трудными и затратными для семьи. Власть прямо даёт понять – пособие рассчитано именно на тех, в отношении кого есть основание считать, что они бросят ребёнка в первые годы его жизни. Объяснить трёхлетний "Юрьев день" с другой точки зрения не получается.
Список «правильных» направлений расходования "материнского капитала" по определению является ущербным и не может устраивать всех получателей помощи, ни при каких обстоятельствах. Так, например, невозможно понять, подразумевает ли категория «улучшение жилищных условий» проведение ремонта в том жилом помещении, где проживает несовершеннолетний со своими родителями? А если ремонт всё-таки подразумевается, то кто будет определять, при какой степени износа строения имеет смысл проводить ремонт стоимостью двести пятьдесят тысяч рублей, а при какой нет?
Я думаю, что даже очень умный человек, то есть тот, который гораздо умнее меня, не сможет объяснить причину, почему одним из «разрешённых» направлений расходования материнского капитала не избрано оказание квалифицированной медицинской помощи хотя бы самому ребёнку. Если уж в качестве такого направления законодатель указал образование, то он мог бы предположить, что до времени, когда оно потребуется, ребёнку предстоит дожить.
И если уж говорить об образовании, то кто мне объяснит, почему получается, что образовательное учреждение, в которое следует поступать отпрыску, будет определять мать, обладающая капиталом для этого, а не родители совместно. Ведь статья 61 Семейного кодекса Российской Федерации прямо указывает, что родители имеют равные права и несут равные обязанности в отношении своих детей.
Однако часть первая статьи седьмой Федерального закона от 29.12.2006 № 256-ФЗ «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей» указывает, что распоряжение средствами (частью средств) материнского (семейного) капитала осуществляется лицами, указанными в частях 1 и 3 статьи 3 настоящего Федерального закона. В переводе на человеческий язык, это означает, что, кто получил сертификат, тот и распоряжается его возможностями. При этом закон не оговаривает, что держатель сертификата должен принимать во внимание мнение членов семьи.
Как же быть, если мать хочет послать дочь учиться в балетную школу, а отец на физико-математический факультет? В каком порядке будет решаться такой спор? По каким правилам? Должно ли учитываться мнение несовершеннолетнего? Если не должно, то почему? В законе не указано, что его мнение вообще как-то учитывается.
Вопрос следует ставить даже ещё шире. Неизвестно, как следует поступить, если в семье не достигнуто консенсуса по поводу направления расходования средств? Муж настаивает на улучшении жилищных условий, а жена на обучении детей. При этом право распоряжаться средствами, предоставленное одной только стороне, явно противоречит режиму совместного имущества супругов, что не есть хорошо как в плане непротиворечивости законодательства, так и в чисто житейском смысле.
Все эти противоречия и нелепости не являются следствием недостатка законотворческой техники. Напротив, при том подходе, который имел место при подготовке исследуемого закона все эти «ляпы» неизбежны и, простите за невольный каламбур, закономерны. Основной подход к закону, его центральная мысль заключаются в том, что принятый нормативный акт является средством преумножения населения, хотя быть таковым он не может по определению.
Следствием этого подхода является также упомянутое уже глуповатое правило, что право на дополнительные меры государственной поддержки могут рассчитывать не все семьи, имеющие двух детей, а только те, которые обзавелись вторым ребёнком «по царскому велению». Таким образом дети, рождённые вторыми в семье, но тридцать первого декабря две тысячи шестого года, оказываются в положении дискриминированных по сравнению с малышами, которые пришли в мир буквально несколькими часами позже.
А вот это уже серьёзно, поскольку противоречит Конституции. В соответствии с этим нехитрым документом граждане России рождаются равными, в том числе, в сфере социальной поддержки. По этой же причине даже очень умный человек не сможет объяснить, почему ребёнок, родившийся в семье с двумя детьми, например, при оплате образования имеет преимущество перед ребёнком, родившимся в семье единственным? Ведь родиться в той или иной семье – отнюдь не заслуга. А как быть, если родители не смогли завести второго малыша по медицинским причинам, а усыновить не в состоянии? Чем провинился единственный ребёнок в этом случае? Молчит закон, не даёт ответа…
И даже более того, закон пытается побудить семьи уже имеющие двоих детей, рождать или усыновлять третьего. Ведь только в этом случае у них появится право на дополнительные меры государственной поддержки. Но тогда дети, родившиеся (или усыновлённые) в семье, имеющей троих и более детей, будут дискриминированы по отношению к детям из «стандартных, двухдетных» семей. В семье, где детей трое (или больше), размер «материнского капитала» делится на трёх (или больше), а не на двух детей.
Следовательно, дополнительные меры государственной поддержки, предусмотренные Федеральным законом от 29.12.2006 № 256-ФЗ «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей», имеют не прогрессивную, а регрессивную шкалу государственной помощи, так как при увеличении количества детей реальная помощь в расчёте на ребёнка уменьшается. Или я чего-то не понял? Да нет, вроде всё понял, и от этого так грустно…
Давайте допустим, что закон возымеет-таки некоторый эффект. Каким он будет? Ведь фактически закон фиксирует в качестве поощряемой "нормы" семью с двумя детьми, один из которых родился после 1 января 2007 года. Все остальные семьи финансово проигрывают по сравнению с такой "стандартной" семьёй. А ведь имеются исследования, которые показывают, что даже для нормального обычного воспроизводства населения количество детей в расчёте на семью в России должно значительно превышать цифру два, это статистический факт.
Я мог бы, наверное, «вычесать» из этого закона, как из кошачьей шкурки, ещё пару-тройку «блох», но стоит ли? Кошка-то, похоже, сдохла, хвост облез… Нет, это очень мило, что государство так о нас заботится, и конкретным семьям, возможно, «материнский капитал» принесёт какую-то пользу. Хотя, возможно, что и не очень. Действие закона можно оценивать только в динамике, то есть только тогда, когда он уже будет исполняться в течение нескольких лет. Сейчас этой динамики пока ещё нет.
Однако приписывать закону такую чудодейственную силу, какую придают ему федеральные телевизионные каналы, явно незачем. Обычный «проходной» социальный закон, принятый в конкретной ситуации с неконкретными целями – то есть сложный в исполнении, конфликтогенный и не слишком-то справедливый. С чисто технической, управленческой точки зрения, перспективнее бы выглядела даже выдача родителям сертификатов на их выбор – жилищного, образовательного, пенсионного. Впрочем, для того, чтобы люди могли распорядиться помощью в соответствии с реальными потребностями своих детей, она (эта помощь) может выражаться только в деньгах.
Будут ли в бюджете деньги на его исполнение – вопрос совершенно отдельный. Мерами законотворческой техники исправить его недочёты невозможно, поскольку в его основе лежит научно не подкреплённая, а, скорее всего, и просто шарлатанская концепция разведения народа нормативно-правовыми средствами. В любом случае, этой цели закон не отвечает, и демографические показатели будут, скорее всего, флуктуировать вокруг своих собственных координат, в положительную или отрицательную сторону, независимо от его действия.
Что бы ни творилось вокруг законодательства о социальной помощи, я полагаю, основой страны останутся люди, которые имеют достаточно жизненной энергии для того, чтобы полагаться, прежде всего, на себя. Популистские нормативные акты принимаются и утрачивают силу, они исполняются либо не исполняются. В любом случае, большие проблемы может решить только непосредственно народ, и да пребудет с нами Сила.
25 марта 2007 года
(с) Константин Бубон