Эта статья опубликована в Журнале "Адвокат" №10 (октябрь) 2006 года. (с) Константин Бубон
Предшествующая по смыслу статья: http://www.proza.ru/2006/09/28-50
Недавно мне уже довелось высказаться на страницах журнала "Адвокат" по поводу некоторых особенностей договора найма жилого помещения. Кратко напомню читателю, о чём шла речь.
Жилищный кодекс Российской Федерации совмещает в себе договорные начала (на которых основаны отношения между нанимателем жилого помещения и наймодателем) и административные начала, которые касаются системы распределения жилья, установления нормы жилой площади.
Ввиду противоречия между административным направлением, со свойственными ему отношениями власти и подчинения, и договорным направлением, для которого характерно равенство сторон, в реальной практической деятельности неизбежны коллизии различной степени тяжести. Некоторые из таких коллизий отвратительны.
Судебная практика даёт нам примеры, когда наймодатель (администрация города Хабаровска) предпринимает попытки выселить из муниципального жилья добросовестного нанимателя по сугубо административным основаниям, даже в той ситуации, когда наличие состоявшегося договора социального найма жилья очевидно. Такие попытки предпринимаются, несмотря на то, что одним из основополагающих правовых принципов является запрет одностороннего отказа от исполнения обязательств.
Я подчёркиваю – так поступают с ДОБРОСОВЕСТНЫМИ нанимателями, не нарушавшими закона и не имеющими долгов по квартирной плате. К сожалению, я не имею возможности повторять здесь практический пример, и могу посоветовать обратить внимание на мою предыдущую статью, также опубликованную в журнале "Адвокат". Тем, кто уже знаком с той статьёй, я могу напомнить, что противоречие между административными и гражданско-правовыми началами в жилищном законодательстве России я предлагаю объяснять с точки зрения дефицита жилья и неспособности многих граждан РФ обеспечить себя жильём из-за бедности.
Я предполагаю, что принятие Жилищного кодекса Российской Федерации, собственно, и продиктовано двумя этими факторами – бедностью и дефицитом жилья. Если бы не было дефицита, граждане нанимали бы себе жильё без участия государственных распределяющих органов.
С другой стороны, государство само не готово обеспечивать социальным жильём всех желающих в неограниченных количествах. В общем-то, уже избран другой путь решения жилищного вопроса, связанный с применением рыночных механизмов: ипотечного кредитования, различных субсидий на покупку жилья в собственность и тому подобное. Если эти механизмы будут достаточно эффективны, обеспечение социальным жильём в большей степени превратится в помощь лицам, которые не в состоянии к ним прибегнуть – малоимущим, инвалидам, и другим подобным категориям граждан.
Однако в настоящее время статья 51 Жилищного кодекса РФ связывает право на предоставление социального жилья (фактически – право на заключение договора социального найма) со следующими основаниями:
- полное отсутствие жилья, как в собственности, так и по договору социального найма;
- обеспеченность жильём ниже учётной нормы из расчёта площади на члена семьи;
- проживание в неприспособленном для жилья помещении;
- проживание в квартире, занятой несколькими семьями, если в составе семьи имеется больной, страдающий тяжёлой формой хронического заболевания, при которой совместное проживание невозможно, при отсутствии другого жилого помещения.
Иными словами круг лиц, имеющих право на социальное жильё, очерчен более или менее внятно. Определение такого круга лиц как раз и даёт исполнительной власти основание осуществлять свою распределительную функцию. Предполагается, что получить право пользования социальным жильём и заключить договор социального найма могут только граждане, соответствующие указанным в законе критериям и только на основании решения уполномоченного органа о предоставлении жилого помещения жилищного фонда социального использования (ст. 63 ЖК РФ).
Однако, на самом деле это не так. Административный способ распределения не является самым эффективным, особенно в ситуации дефицита, отягчённого многочисленными соблазнами рыночной экономики.
Так, например, в Хабаровске (а я не думаю, что Хабаровск как-то сильно отличается от остальной России) очень широкое распространение приобрела так называемая «продажа квартиры через прописку». Формулировка режет слух любого мало-мальски юридически просвещённого человека, поэтому нуждается в дополнительном разъяснении.
Под «продажей квартиры через прописку» подразумевается ситуация, при которой предыдущие наниматели квартиры по договору социального найма дают разрешение на вселение «покупателям», то есть любым посторонним лицам, уплатившим деньги, и регистрируют их по месту жительства в своей квартире. После этого предыдущие наниматели в добровольном порядке снимаются с регистрационного учёта, и в квартире остаются зарегистрированными только новые жильцы, то есть «покупатели».
Газеты о рынке недвижимости города Хабаровска долгое время пестрели объявлениями о подобных сделках. Привлекательность в глазах покупателей им придаёт относительная дешевизна, по сравнению с куплей-продажей квартиры, находящейся в собственности у гражданина.
На этом основании можно сделать вывод, что начинает складываться, если уже не сложился теневой вторичный рынок социального жилья. Его характерная черта заключается в следующем: первоначально жильё (если можно так выразиться, «на первичном рынке социального жилья») получает то лицо, у которого есть основания, предусмотренные Жилищным кодексом Российской Федерации.
А потом жилое помещение попадает в руки любому гражданину, не обязательно имеющему соответствующие основания, и уж однозначно не на основании решения уполномоченного органа о предоставлении жилого помещения жилищного фонда социального использования, что расходится со статьёй 63 Жилищного кодекса РФ. Кроме того, лицо, вселившееся в квартиру подобным образом, вовсе не обязательно состоит на учёте в качестве нуждающегося в жилом помещении.
Самое интересное, что в жилищном и административном законодательстве отсутствует механизм, препятствующий подобного рода перераспределению. Вновь вселённые и зарегистрированные граждане вносятся в лицевой счёт и поквартирную карточку. После выселения и снятия с регистрационного учёта предыдущих нанимателей квитанции об оплате жилья начинают приходить на имя «покупателя».
Напомню, что в соответствии с п. 2 ст. 434 ГК РФ договор в письменной форме может быть заключён путём обмена документами, позволяющими достоверно установить, что документ исходит от стороны по договору.
Документами, свидетельствующими о заключении договора социального найма, могут являться квитанции об оплате жилья, где должна быть заполнена графа "наниматель", и которые подписываются и оплачиваются новым жильцом, а также лицевой счёт и поквартирная карточка, куда вписываются все лица, проживающие в квартире.
Об этом же (заключение договора социального найма) может свидетельствовать штамп в паспорте о регистрации по месту жительства, льгота по оплате коммунальных платежей, другие документы.
С одной стороны, можно утверждать, что подобное заключение договора социального найма невозможно, поскольку, вопреки статье 63 Жилищного кодекса Российской Федерации, оформление договорных отношений происходит не на основании решения уполномоченного органа. С другой стороны, форма такого решения для данной конкретной ситуации в законе прямо не определена, поэтому некоторые действия (например, внесение в лицевой счёт, поквартирную карточку, выставление счетов на оплату социального найма и коммунальных услуг) практически, в случае возникновения судебной ситуации, могут свидетельствовать о наличии у наймодателя воли на заключение договора социального найма.
Ведь новый наниматель проживает в квартире открыто, и документы о его проживании в жилом помещении находятся у наймодателя, который длительное время, зачастую, в течение многих лет, не предпринимает никаких попыток выселения этого жильца и расторжения договора.
Я думаю, Жилищный кодекс РФ даже способствует возникновению таких ситуаций. Так, в соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 67 ЖК РФ, наниматель жилого помещения по договору социального найма имеет право в установленном порядке вселять в жилое помещение иных лиц. Оговорка о том, что "иные лица", вселяемые нанимателем в социальное жильё, обязательно должны быть членами семьи нанимателя или что они становятся членами его семьи после вселения, в законе отсутствует.
Правда, далее по тексту закона (статья 69 ЖК РФ и далее) речь уже идёт только о членах семьи нанимателя. К таковым закон относит проживающих совместно с нанимателем супруга, детей и родителей нанимателя, а также других родственников при условии, что они вселены нанимателем в качестве членов семьи и ведут с ним общее хозяйство. Иные лица могут быть признаны членами семьи нанимателя только в исключительных случаях, в судебном порядке. Особенность правового положения члена семьи нанимателя жилого помещения заключается в том, что он имеет равные с нанимателем права и обязанности.
"Иные лица", упоминаемые в статье 67 Жилищного кодекса РФ в дальнейшем никак не упоминаются. В тексте закона нет ответа на вопрос, подразумеваются ли под термином "иные лица" только родственники нанимателя или не только они, обязательно ли их признавать членами семьи нанимателя в порядке, предусмотренном статьёй 69 ЖК РФ для предоставления каких-либо прав и обязанностей или не обязательно.
Правда, статья 70 ЖК РФ содержит в себе упоминание о вселении "других граждан в качестве проживающих совместно с ним членов своей семьи". Однако ни из чего не следует, что "другие граждане, вселяемые в качестве проживающих совместно с нанимателем членов его семьи" в смысле статьи 70 ЖК РФ и "иные лица" из статьи 67 ЖК РФ – одно и то же. Впрочем, статья 70 ЖК РФ, как и остальной текст Жилищного кодекса РФ, не содержит категорического запрета на вселение посторонних граждан, не являющихся родственниками нанимателя.
Хотя, часть первая статьи 70 ЖК РФ и устанавливает, что вселение других граждан в качестве проживающих совместно с нанимателем членов его семьи производится с согласия наймодателя, но в целом формулировки этой статьи не позволят ему вмешаться в процесс в подавляющем большинстве случаев. Случай, когда наймодатель может запретить вселение граждан в качестве проживающих совместно с нанимателем членов его семьи, прямо указан в этой же статье закона. Запрет возможен, если после их вселения общая площадь соответствующего жилого помещения на одного члена семьи составит менее учётной нормы.
Исходя из того, как сформулирована эта норма, можно сделать вывод, что это основание для отказа является единственным. Но и его можно обойти, если «продавец» при «продаже квартиры через прописку» будет снимать с регистрационного учёта членов своей семьи постепенно, до тех пор, пока общая площадь не позволит вселить того, кого он намерен вселить.
Часть третья статьи 69 Жилищного кодекса отнюдь не способствует прояснению ситуации, потому что устанавливает правило, согласно которому в договоре социального найма должны быть указаны члены семьи нанимателя. Более того, эта норма обещает только добавить неразберихи.
Во-первых, как показывает практика, договоры социального найма в подавляющем большинстве известных автору муниципальных образований (к которым относится и город Хабаровск) в виде отдельного самостоятельного документа не оформляются. Следовательно, в случае возникновения спора, неизбежно обращение к упомянутым ранее документам – лицевому счету, поквартирной карточке, куда могут быть занесены не только члены семьи нанимателя.
Во-вторых, если договор социального найма всё же оформлен в виде отдельного документа, совершенно непонятно, должны ли в такой договор быть внесены "иные лица", вселённые нанимателем на основании пункта 1 части первой статьи 67 ЖК РФ. Если в своих рассуждениях мы учтём, что оформление договора социального найма отдельной "бумагой" не обязательно, потому что простая письменная форма договора может быть соблюдена путём обмена документами, то мы увидим, что и здесь вопрос о правовом статусе "иных лиц", вселённых нанимателем жилого помещения, остаётся изящно открытым.
Определённость в поставленных выше вопросах принципиально важна, поскольку статья 672 ГК РФ определяет, что в случае смерти нанимателя или его выбытия из жилого помещения договор заключается с одним из членов семьи, проживающих в жилом помещении.
Как в этом случае поступать с иными гражданами, вселёнными предыдущим нанимателем, также не известно. Если вселённый гражданин, так или иначе, подпадает под признаки члена семьи, то всё ясно, а если нет – то тогда непонятно, зачем статья 67 ЖК РФ допускает вселение безгранично широкого круга "иных лиц", дальнейшая судьба которых кодексом не определена. Статьи Жилищного кодекса, регламентирующие выселение граждан из жилых помещений социального назначения, не предписывают выселять такого гражданина.
Кроме того, не стоит оставлять без внимания тот факт, что "иное лицо" вселяется в квартиру на основании статьи 67 Жилищного кодекса РФ, то есть законно. В связи с этим было бы нелепо утверждать, что вселённый гражданин не приобретает права пользования жилым помещением. В случае добровольного выселения предыдущего нанимателя в квартире остаётся лицо, которое приобрело право пользования.
Следовательно, именно оно и должно стать нанимателем. Тем более что общий порядок заключения простого письменного договора, установленный Гражданским кодексом РФ, как было показано выше, в данном случае соблюдается применительно к договору социального найма.
Правовой механизм, который позволял бы вести учёт и выявлять, отслеживать сделки "продажи квартиры через прописку" в России отсутствует. У меня есть большие и обоснованные сомнения, что такой механизм вообще нужен. Поскольку он отсутствует, промежуток времени между совершением исследуемой сделки и её выявлением органами, исполняющими обязанности наймодателя, как было уже показано выше, всегда бывает очень большим.
Ввиду прошествия значительного времени, в течение которого наниматель подписывает и оплачивает приходящие на его имя счета и открыто проживает в жилом помещении, вряд ли кто-то решится сказать, что договор социального найма с таким гражданином не состоялся.
А раз так, то в значительной степени утрачивает свой смысл система государственного распределения социального жилья. Какой смысл что-то распределять в административном порядке, если одновременно действует механизм свободного перераспределения, повлиять на который администратор не в состоянии?
Мне могут возразить, что существует статья 63 Жилищного кодекса РФ, которая всё-таки оставляет в руках уполномоченных органов управленческий рычаг в виде "решения о предоставлении жилого помещения жилищного фонда социального использования". Однако этот управленческий механизм может быть действенным только тогда, когда подкрепляется ясно и чётко прописанным в законе правом выселения граждан, которые занимают соответствующие жилые помещения в обход установленного порядка, без очереди, а этого в действующем Жилищном кодексе нет.
Для того чтобы понять, почему законодатель сформировал Жилищный кодекс именно таким образом, а не другим, следует рассматривать исследуемый материал с точки зрения столкновения в ЖК РФ административных и гражданско-правовых начал. С одной стороны, лицо, вселённое в жилое помещение на законном основании, становится субъектом гражданско-правовых отношений, и приобретает не только обязанности, но и права. Поэтому вот так вот просто взять его и выселить – означает нарушить эти самые права.
Я полагаю, что именно по этой причине законодатель не решился внести в закон соответствующие нормы. По этой же причине законодатель не лишает нанимателя жилого помещения по договору социального найма права "вселять в занимаемое жилое помещение иных лиц", и явно не ограничивает круг этих лиц только членами семьи нанимателя.
Кроме того, на мой взгляд, из этих же начал вытекает возможность нанимателя вселить иных лиц практически по собственному усмотрению, "в явочном порядке". Возможности наймодателя воспрепятствовать вселению граждан в квартиры социального жилого фонда, если на то имеется воля нанимателя и членов его семьи, очень ограничены.
С другой стороны, действует, хотя и в ограниченном виде, механизм административного распределения, который побуждает управленческие органы бороться со всеми, кто занимает жилые помещения социального назначения, минуя установленный порядок.
Честно говоря, мне не известен ни один случай, когда наймодатель – администрация города по своей инициативе попытался бы выселить жильцов, вселённых в порядке «покупки квартиры через прописку». Да и других лиц, вселённых в квартиры по разным основаниям в разные годы, в городе, да и в стране, тоже хватает.
Объясняется этот факт отсутствием эффективного контроля со стороны наймодателя за вселением граждан в жилые помещения социального фонда и выселением их оттуда. Наймодатель просто не владеет всей полнотой информации, тем более что подавляющее большинство жителей вселяются в квартиры на законных основаниях.
Трудно сказать, нужно ли усиление такого контроля, ведь даже имея всю полноту информации, исполнительная власть будет стоять перед вопросом – а как поступить? Пока что «покупатель квартиры по прописке» может столкнуться с государственными органами, только если попытается приватизировать квартиру, в которой он проживает. А если власть начнёт активно преследовать всех, кто вселился в жилые помещения социального назначения без её (власти) прямого позволения, тогда что?
На мой взгляд, в этом случае опять поднимется вопрос, какая точка зрения на жилищное право преобладает. Если верх возьмёт административно-правовой подход, то гражданин, вселившийся в жилое помещение без прямого дозволения уполномоченного государственного органа, подлежит выселению.
Если же судебная практика обнаружит, что в жилищном праве преобладают договорные начала, то лицо, длительное время открыто проживающее в квартире, оплачивающее квартирную плату, внесённое во все документы на социальное жильё и получающее на своё имя квитанции об оплате найма жилья, будет признано нанимателем по договору социального найма. В этом случае наймодатель будет вынужден соблюдать свои обязательства по договору, то есть признать право гражданина на проживание в квартире. Поскольку единственным основанием для проживания в жилом помещении социального назначения закон признаёт договор социального найма, то и такой исход не исключён.
Законодатель же преизящно уклонился от прямого и окончательного разрешения возможных правовых противоречий в данном конкретном случае. Кажется, теперь мы все можем только положиться только на правоприменительную практику, и да хранит нас Господь.
(c) 2006 г., Константин Бубон