К вопросу о совершенствовании практики реализации проектов районной планировки, генпланов населенных пунктов.
(отредактированное резюме доклада на Всероссийском совещании-семинаре по районной планировке, г. Красноярск, 1983 г.)
Социально-Экономическое и планировочное развитие территорий в настоящее время осуществляется без должного соответствия ПРП. Одна из наиболее существенных причин этого в том, что большинство местных распорядительных, контролирующих и хозяйственных органов не имеет доступа к её материалам. Однако и те, кто владеет ПРП, включая архитектурно-планировочные органы, не используют её материалов в повседневной работе из-за их громоздкости и ряда других причин. Не ведутся дежурные материалы реализации ПРП.
Вывод: к форме материалов ПРП, необходимо предъявить ряд дополнительных требований. Она должна:
1. Обеспечивать возможность повседневного использования ПРП широким кругом специалистов аппарата управления.
2. Обеспечивать возможность внесения в неё изменений и дополнений градостроительной обстановки.
3. Членится на разделы, соответствующие структуре аппарата управления территорий.
Предлагается материалы ПРП составлять из трех разделов:
1. "Дежурный план” - мелкомасштабный чертеж (1:10000, 1:25000) монохромная топооснова с границами землепользований, инженерно-транспортной инфраструктурой, линиями регулирования застройки, проектными решениями, начиная со стадии выбора земельного участка. Используется только органами архитектуры, для планировочной увязки элементов застройки.
2. "ПРП" - материалы примерно того же объема и состава, который принят в настоящее время для ПРП. Он является отчетом института о проделанной работе, справочным, аналитическим, теоретическим базисом ПРП. Используется при реализации в исключительных случаях.
3. "Основные положения" - Раздел содержащий конкретную информацию раздельно по отраслям в предельно концентрированном виде и в форме предельно удобной для повседневного использования. Используется руководителями РК/ГК/ КПСС, Рай/Гор/ Советов и исполкомов, и других хозяйственных, распорядительных, контролирующих организаций (дается примерный перечень) и их вышестоящих органов.
Дополнительно отмечается, что аналогичным должен быть состав генерального плана населенного пункта, и что есть необходимость создания эталонов и методик составления предложенных разделов ПРП.
"Разработка схем и проектов районной планировки в РСФСР приобрела в настоящее время значительный размах. Только в 1980 году затраты на проведение проектных работ составили 2,2 млн.руб... Поэтому ..., особое значение приобретает реализация того, что намечено в схемах и проектах Р.П. ... Несмотря на достаточно большое количество имеющихся примеров полной или частичной реализации проектных материалов, существующий уровень реализации районной планировки в СССР (в т.ч. и РСФСР) не может быть признан удовлетворительным."
(из предисловия к проекту руководства по реализации схем и проектов районной планировки в РСФСР. ЦНИИП Градостроительства. 1981 г.)
Это проблема.
Её решение в многообразии задач: повышении надежности прогнозов развития, гибкости и повышении качества архитектурно-планировочных решений, принятии соответствующих законодательных актов по реализации ПРП и т.д.
Одна из них вот в чем.
В нашей стране право решать что, где и как строить предоставлено исполнительным органам Советской власти. Поэтому именно местные Советы, при участии заинтересованных организаций в своей повседневной практике реализуют генеральные проектные разработки: ПРП, генпланы населенных пунктов; конкретизируя их с большей или меньшей степенью соответствия, доводя символ на чертеже и цифру в пояснительной записке проекта, до конкретных: площадки строительства, её размеров, заказчика, подрядчика, основных параметров объекта. Далее на той же предпроектной стадии эти принципиальные положения детализируются отделами и службами исполкома в соответствующих документах на основе как долговременных, так и текущих положений жизни города и района. Роль руководителей ГК/РК/ КПСС, городских (районных) Советов, руководителей отделов и служб исполкома, в этой предпроектной процедуре претворения в жизнь генеральных проектных разработок невероятно высока.
На мой взгляд 90% успеха в решении градостроительных проблем определяется именно в этот момент.
В процессе разработки, при согласованиях ПРП, генплана города руководители района, районные отделы и службы в этом активно участвовали. Немало их ценных мыслей и предложений легло в основу большинства разделов проекта. Но вот проект выпущен. В исполком горсовета направлено 2 его экземпляра. Один из них хранится в спецчасти общего отдела исполкома, второй в спецчасти отдела главного архитектора. Очевидно началась реализация этих проектов? Ничего подобного. ПРП не дошел до тех от кого мы можем и вправе ждать реализации его положений! Ни управление сельского хозяйства, ни дорожные или энергетические эксплуатирующие службы, ни управление бытового обслуживания или отдел культуры, ни потребкооперация или СЗС и прочие не могут принимать решения в соответствии с ПРП, так как этот материал отсутствует на рабочем месте их руководителей. Наличие ограничительного грифа, огромный объем материалов (около 600-800 стр. и текста и 20 кв.м. графических листов), отсутствие мест для работы с ними в спецчасти исполкома создают непреодолимые трудности в его использовании в повседневной работе.
Поэтому необходимо ряду районных (городских) организаций изготовление и рассылку ПРП, генпланов с ограничительным грифом "ДСП” (примерный перечень организаций прил. 1).
Как же все-таки использовались те экземпляры ПРП, которые находятся в исполкоме?
ПРП Домодедовского района получен в 1980 г. За два года работы к нему обращались только два отдела исполкома: горплан за сведениями в пояснительной записке, при подготовке проекта пятилетнего плана социально-экономического развития района и отдел главного архитектора. Иллюстративные материалы экспонировались на ряде районных совещаниях. И это все!!!
Ни секретариат ГК КПСС, ни председатель исполкома, ни его заместители и руководители отделов его не смотрели на стадии, так сказать использования материалов. Естественно, о какой реализации может идти речь, когда у руководителей района предложения по развитию производительных сил, переустройству территорий или организации сферы обслуживания возникают не на основе рекомендаций проекта районной планировки, а по собственным представлениям об этом. Кстати, изменить принятое на вышестоящих уровнях решение, для приведения его в соответствие с проектом районной планировки, практически невозможно.
Мне могут заметить, что перечисленные товарищи являются высококвалифицированными специалистами по части знания социально-экономических проблем, путей, методов и средств их решения.
Я, ни в коем случае не хочу подвергать сомнению компетентность руководителей районного, областного масштаба и не могу упрекать их в непонимании тенденций и направлений развития соответствующих отраслей народного хозяйства или соответствующих территорий. Однако ни одному специалисту не дано знать и запоминать то, как увязываются отраслевые проблемы друг с другом и с территориальными проблемами в конкретном ПРП: как комплексно взаимосвязаны ресурсы, с населением, половозрастной его структурой или скажем с проблемами отдыха, организации быта, охраны окружающей среды и пр. и пр. и пр.
А ведь именно в этом существо и ценность ПРП.
А у секретаря ГК КПСС, в его лихорадке буден, при крайнем дефиците времени, нет места для прогулок в спецчасть исполкома, с целью получения ПРП, так же как у предисполкома и его заместителей нет времени на свертывание и развертывание чертежей, которые и положить то кроме как на пол негде. Нет у них времени на поиск в сложном тысячестраничном трех-четырех томнике, в двух-трех местах ответа на ту или иную проблему.
Мне думается. и это мнение не раз прозвучало на прошедшем в г. Подольске, осенью 1981 г., Всероссийском совещании-семинаре "Практика реализации предложений районной планировки и задачи по дальнейшему совершенствованию этой работы в свете решений ХХУТ съезда КПСС" есть настоятельная необходимость издания основных положений проекта районной планировки для руководящих работников района и области с ограничительным грифом "ДСП", с материалами в предельно концентрированном виде и форме удобной для повседневного использования.
Когда проект районной планировки станет настольной книгой руководителя районного или областного масштаба можно ожидать и если хотите требовать эффективного его использования и полноценной реализации его положений. Уверенность в том, что такая книга будет на столе (что она делается для себя) заставит этих руководителей более заинтересованно участвовать в самом проектировании, отсюда более качественными станут и прогнозы, которые закладываются в ПРП.
Главный архитектор района и его аппарат также крайне редко обращаются к материалам проекта районной планировки в текущей работе - жаль рабочего времени. Представляете, что значит развернуть и свернуть в рабочей обстановке в т.ч. полевых условиях чертеж 1,5 х 2,5 м, а таких в составе ПРП и генплане города десятки. Часть машинописного текста пояснительной записки дается в двух-страничном размере и в брошюровке складывается пополам, что крайне неудобно при поиске. Чертежи, как правило, изготавливаются в виде красочного, броско иллюстрированного материала, рассчитанного в первую очередь на демонстрацию при защите проекта и вообще на рассмотрение в экспозиции. Несмотря на то, что масштаб (1:25000 для ПРП, 1:5000 для генплана) позволяет ориентироваться в существующей ситуации, после покрытия чертежа яркими кроющими красками он превращается из рабочего документа в абстрактную картинку.
Дороги, например, чертятся плакатным пером черной тушью, учреждения отдыха, взамен границ площадок показываются условными знаками, инженерные сети чертятся так мощно, как будто у читателей ПРП слабое зрение. Для дальнейшего рассмотрения, подготовки соответствующих выкопировок, внесения соответствующих изменений, такое оформление документального чертежа просто недопустимо.В результате, у нас например в отделе, в повседневной работе при оценке градостроительной ситуации используется не опорный и проектный планы районной планировки, а изданные ГУГиК'ом топографические карты масштабов 1:100000, 50000, 25000, 10000; материалы аэрофотосъемки (фотопланы масштаба 1:10000, контактные отпечатки фотоснимков масштаба 1:15000, 20000); схемы внутрихозяйственного землеустройства с/х предприятий, гослесфонда масштаба 1:25000, 10000 и другие исходные материалы.
К чему это может привести и приводит ясно - к неучету положений ПРП в текущей работе. Примеры (ниже):
В конце 1981 года при выборе земельного участка для базы районной сельхозтехники было 2 варианта размещения площадки - прямоугольника длинной стороной на север-юг или на запад-восток. Автор этих строк в очередной раз не посмотрел ПРП и генплан города и вот результат - выбран вариант с ориентацией север-юг, поперек возможному размещению проектной трассы ж/д ветки. И это не смотря на то, что главный архитектор города активно участвовал в разработке ПРП района и генплана г. Домодедово, вроде отлично знает ситуацию.
А вот другой пример: одно из сельхозпредприятий района наметило строительство мелиоративной системы на части своих земель."Головные её сооружения" - пруд, станция перекачки и часть напорного водовода оказались под сетью запроектированной трассы скоростной автодороги республиканского значения. Конечно её направление уже позднее даты утверждения ПРП было изменено, спасибо, что в отделе гл. архитектора ведется дежурный план.
Известны случаи, когда под трассой намеченной под строительство магистральной дороги размещались объекты сельскохозяйственного или промышленного строительства; когда в зоне подтопления водохранилища, перед его строительством, велось строительство объектов. Поэтому о цене отсутствия или наличия дежурного плана реализации проекта районной планировки говорить не приходится.
Наличие дежурных планов обеспечивает относительное долголетие ПРП, поскольку значительно увеличивает вероятность реализации их проектных решений'’. (Руководство по реализации ПРП п.3.4.1).
А можно ли вести дежурный план на материалах ПРП. Нет, по уже изложенным выше причинам. Вывод здесь может быть один необходимо сделать так, что бы дежурный план и дежурные журналы реализации положений ПРП могли вестись на материалах ПРП.
В связи со всем вышеизложенным, хотелось бы сначала сформулировать, так сказать, теоретические основы для системы проектных материалов в составе ПРП, которые должны снять препятствия на пути реализации положений ПРП.
Во-первых, членение материалов на разделы и по своему содержанию ПРП должно соответствовать действующей структуре управления государством, её районного, областного звена.
Во-вторых, обеспечивать и создавать возможности для внесения в них уточнений, дополнений и отметок о реализации их положений.
И наконец, обеспечивать возможность их повседневного использования.
Теперь о деталях системы проектных материалов ПРП. Первым стержневым, основным её материалом должен быть дежурный план - своевременное состояние территории (опорный план)! Хотелось бы выразить категорическое несогласие с мнением авторов, руководства по реализации ПРП ( п.3.4.2) - Нет! Дежурный план должен быть неотъемлемой частью и самой важной частью любого градостроительного проекта. Это должен быть самый мелкомасштабный чертеж, изготовленный, например, для плотно застроенных, территорий в масштабе 1:10000 на жесткой основе (на алюминиевых, картонных и планшетах), как подлинники топоработ, размером в лист топокарты с очень точными, тонко расчерченными элементами опоры и проектных решений и если иллюминацией, то только лессирующими красками. Условных обозначений искажающих истинное местоположение объекта или загромождающих план не должно быть.
Количество листов в составе такого дежурного плана например, для Домодедовского района будет 71. Дежурный план
должен содержать.
1. границы землепользований: сельскохозяйственных, промышленных и пр.предприятий, гослесфонда, перспективных населенных пунктов, учреждений отдыха, заповедников и пр.
2. Транспортную и инженерную инфраструктуру: дороги, объекты их обслуживания, головные инженерные сооружения (очистные, водозаборные узлы, котельные и т.п.) магистральные инженерные сети, находящиеся вне границ перспективных населенных пунктов.
3. Линии регулирования застройки:
границы административно-территориального деления, границы СЗЗ, зон отдыха, пригородных зон перспективных населенных пунктов, зон затопления, подтопления, красных линий застройки и т.д.
4. Границы землепользований, обьекты транспортной и инженерной инфраструктуры, линии регулирования застройки, проектируемые объекты со стадии утверждения акта выбора земельного участка.
Причем пункты 1,2,3 вычерчиваются в туши, п.4. в карандаше. Каждая площадка и коммуникация должны иметь цифровую или буквенную цифровую индексацию, адресующую к текстовому материалу ПРП, в котором должны определяться параметры объекта, их градостроительная оценка и принятое по ним проектное решение. Дежурный план (опорный план) должен быть первым чертежом проекта и составляется в единственном экземпляре, на стадии сбора исходных данных для ПРП, для дальнейшей сдачи главному архитектору района (вместе с текстовым материалом). Его прием главным архитектором означает, что исходные данные собраны полностью и этот этап работ завершен. Проектировщики переносят информацию с дежурного плана на тот масштаб, основы, который будет принят для составления чертежей проекта или рабочего материала. После составления ПРП его чертеж "современное состояние территории" сверяется с дежурным планом, который наверняка за это время уже будет дополнен градостроительными вводными, появившимися за время разработки проекта.
Думаю, что для нужд областных отделов и управлений п/д строительства и архитектуры будет необходимо изготовление в масштабе и расграфке дежурного плана реализации схемы РП области, экземпляра чертежа с информацией, содержащейся в изготовленном дежурном плане ПРП района.
2-й раздел проекта - это материалы ПРП в том виде и составе как они сейчас выдаются проектировщиками под названием ПРП. Этот раздел следует рассматривать, как отчет института о проделанной работе. Он не будет использоваться в повседневной работе на местах, как не используется и сейчас. К нему будут обращаться только в отдельных случаях, когда необходимо более углубленное изучение положений и расчетов приведенных в РП. Этот раздел достаточно хорошо отработан однако хотелось бы сделать ряд замечаний.
Три отраслевых чертежа ПРП Домодедовского района: схема культурно-бытового обслуживания, водоснабжение и канализация, связь нами уничтожены путем сожжения, т.к. представленные в пояснительной записке фото (небольших размеров) было достаточно информативно и не требовало дублирования чертежом 1х1,5. Аналогичная судьба ждет еще с десяток чертежей, большого формата переданных нам в составе ПРП.
Достойны изготовления в мелких масштабах лишь чертежи опорного и проектного плана, комплексной оценки территории, первоочередных мероприятий. Причем, для нас удобнее всего на одном листе размером 50 х 50, 40 х 50, опять на жесткой основе. Для Домодедовского района площадью 800 кв.км, это будет М 1:100000. Отраслевые чертежи ПРП такие как: транспорт, мелиорация и т.п. следует выпускать "ДСП" только в масштабах крупнее 1:200000, на разгруженной подоснове, в размер писчего листа бумаги (А4).
Остальные отраслевые чертежи: развитие производительных сил, культурно-бытовое обслуживание и т.п. со схематическими изображениями проектного решения тем более должны выполняться на разгруженных подосновах тех же крупных масштабов, того же размера форматок.
Думаю необходимо, что бы анкеты, которые отбирались у предприятий и учреждений при сборе исходных данных брошюровались отдельным томом и передавались в исполком в составе 2-го раздела.
3-й раздел проекта- "Основные положения ПРП".
Если первый раздел используют только органы архитектуры, он единственный документ для территориальных, планировочных увязок градостроительных элементов; второй раздел- это теоретическая, аналитическая, расчетная база, принятых в проекте решений он требуется в практических целях в крайних случаях, то третий раздел- это раздел наиболее массового использования в практике реализации ПРП., т.к. только он может попасть в руки тех, кто принимает градостроительные решения.
Руководство по реализации РП и руководство по составлению РП содержит требования о разработке этого раздела в составе ПРП.
Однако содержание "Основных положений" ни в теории, ни на практике, не отвечает задачам их использования в конкретной обстановке, т.к. оно скорее будет способствовать лишь общему развитию или повышению эрудиции, а не принятию конкретных градостроительных решений.
В нынешних "Основных положениях” нет "достаточной информации о конкретных проектных решениях и предложениях".( Руководство по составлению РП п.5,2). Представляется целесообразным издание,"Основных положений" отдельно по отраслям для отделов и служб района и их областных управлений. Сокращение объема ПРП до уровня "основных положений" может быть допущено за счет исключения обзора, анализа существующего положения, расчетной части проектных решений. Конкретность материала при концентрации и сокращении не должна быть размыта. Обязательно присутствие отраслевых графических материалов, только в размере писчего листа на разгруженной от деталей подоснове. Трудно в описании дать полную характеристику этих требований. Проще показать их на примере (см.таблицу и графический материал). Следует признать необходимым недопущение необоснованного объединения разделов (например, энергоснабжение и газоснабжение) если существующая структура управлений районом, областью содержит различные службы (управление газового хозяйства, управление "Энерго").
То есть газовики должны получить раздел "газоснабжение" и только его, управление бытового обслуживания населения свой, Райпотребсоюз - свой. А вот те кому по роду обязанностей необходимо иметь весь ПРП получают сумму всех отраслевых разделов "основных положений".
Формы текстового и графического материалов"основных положений" должны обеспечивать возможность ведения дежурных планов и журналов и не только органами архитектуры, но и всеми теми, кто эти разделы будет получать.
Еще хотелось бы отметить ряд соображений относительно этой статьи и вопросов поднятых в ней.
Оценка фактического состояния дел и предложения в этой статье высказаны с позиции "потребителя" этих материалов, являются плодом многолетних мучений автора с этими материалами на его рабочем месте и опираются на его знание, порядка взаимоотношений и работы отделов и служб исполкома горсовета и их областных управлений. Достаточно сказать, что беспокойство автора по поводу невозможности использования в текущей работе графических материалов населенных пунктов и ПРП, привело к тому что, по его заказу одним из КБ был выполнен проект механизированного архива для монтажа и скоростной перемотки на ней этих графических материалов.
Всё сказанное относительно ПРП следует отнести в адрес и генпланов населенных пунктов, проектные материалы, которых страдают теми же недостатками.
В пользу дежурных планов в статье сказано немало, однако сказанное нужно рассматривать и как призыв к нашим законодательным органам все-таки уточнить состав и содержание дежурных материалов, для всех градостроительных проектов, создать эталоны и методики их составления и ведения. А вести их следует используя специально выполненные институтами для этой цели графические материалы в составе градостроительных проектов. Формы текстовых и графических материалов должны быть выполнены с учетом ведения в них дежурного плана и журналов реализации.
Также можно указать на необходимость подготовки и утверждения эталонов "основных положений” отраслевых разделов ПРП и генпланов (их суммы и раздельно) разработки методических указаний по их составлению, списка получателей их тиража.
И в заключении хотелось бы отметить, что от решения задач совершенствования проектных материалов РП зависят не только судьбы 2 млн.руб. ежегодных проектных денег, но и тех неизвестных ежегодных млрд.руб., которые районная планировка должна сэкономить государству.
Оригиналы документов
Брошюра - http://yadi.sk/d/_708fbei3DbGRb
Доклад - http://yadi.sk/d/h9TLzJ2L3DbGZd
Резюме - http://yadi.sk/d/jyAqzSuM3DbGHw
P.S.
Перед заголовком обложка брошюры с докладом, для участников совещания-семинара Госстроя РСФСР, г. Сыктывкар, 1985 г.,