Неэфективная борьба против коррупции, является серьезной угрозой для России.
Олигархи оказавшиеся у «пирога» – средств производства или природных богатств – делятся с властью. Неумеренность в обладании деньгами и властью растлевает все общество, пробуждая цепную реакцию хватательного (или «цапательного») инстинкта. В этих условиях все ветви власти, судебная и правоохранительная системы оказываются повязанными коррупцией. Борьба с ней оказывается бессмысленной, поскольку коррупция становится системообразующей, и ее источник заключен в самой сущности людей, которые еще не доросли до жизни в бездуховном обществе и требуют нравственного воспитания.
Коррупция была и остается одной из глобальных проблем, стоящих перед мировым сообществом. Что касается России, то здесь коррупция поразила все слои общества, практически все сферы деятельности и институты, т.е. стала системной проблемой, без решения которой невозможно дальнейшее развитие страны.
Согласно данным Транспаренси Интернешнл (ТИ) Россия от носится к числу наиболее коррумпированных стран мира: в 2000 г. Россия занимала 82—83 место из 99 исследованных стран (чем ниже место, тем более коррумпирована страна), в 2001 г. — делила 79—81 места из 91 страны и, наконец, по данным 2002 г. делит 71—76 места из 102 стран. Кроме этого, российские компании активнее всех в мире дают взятки в развивающихся странах, причем используют их «в огромных неприемлемых размерах».
По данным Фонда ИНДЕМ ежегодные потери от коррупции в России составляют 35 млрд долларов, а годовые затраты всех граждан на взятки составляют 2,8 млрд долларов, что сопоставимо с фондом заработной платы всех российских бюджетников. Среди наиболее коррумпированных институтов называют органы государственной власти на федеральном и региональном уровнях, местную власть, правоохранительные органы, суды, ГИБДД, коммунальные службы, политические партии, СМИ. В социальной сфере, здравоохранении, образовании, при призыве в армию взятки стали обычным явлением для решения вопроса.
Результаты выборов, особенно глав исполнительной власти субъектов федерации и крупных городов (губернаторов и мэров), заранее предрешены, и практически не зависят от воли избирателей (вспомним недавние выборы губернаторов Ростовской области, Красноярского края, выборы мэра Нижнего Новгорода).
Основными причинами коррупции в странах с экономикой переходного периода, к которым сегодня относится Россия, являются экономический упадок, политическая нестабильность, неразвитость и несовершенство законодательства, неэффективность институтов власти, слабость институтов гражданского общества, отсутствие прочных демократических традиций.
К этим причинам для России следует добавить, учитывая местную специфику, субъектный тип политической культуры у подавляющего большинства населения России, слабость судебной системы, пренебрежение правом в угоду выгоде, безнаказанность при нарушении законодательства.
Для борьбы с коррупцией необходимы системные усилия, т.е. согласованные действия всех слоев общества, всех 3-х секторов: 1 — власти, 2 — бизнеса и 3 — общественных организаций (НКО). Так как коррупция — это международная проблема, то возможны и желательны также координация и согласование на международном уровне. Эти согласованные, скоординированные меры должны быть направлены, главным образом, на устранение причин и условий возникновения коррупции и, кроме этого, на смягчение ее последствий.
От органов власти требуется политическая воля бороться с коррупцией, законодательное обеспечение этой борьбы и неукоснительное исполнение принятых законодательных актов, кроме этого, требуется готовность властей для того, чтобы стать прозрачными перед обществом, допускать возможность общественного участия и взаимодействовать с НКО и бизнесом как с партнерами.
Главная задача для структур гражданского общества заключается в осуществлении общественного участия в процессе подготовки, обсуждения, принятия и контроля исполнения властных решений.
Стратегии борьбы с коррупцией должны вырабатываться в широкой по охвату, долгосрочной и прагматически ориентированной перспективе:
— принимать участие в этой борьбе должны все основные действующие лица и группы гражданского общества;
— действия должны быть интегрированы в долгосрочные программы с четко обозначенными целями в части изменения законода тельства и претворения этих изменений в жизнь;
— результат должен ставиться выше политических деклараций, продиктованных сиюминутной конъюнктурой.
1. Понятие коррупции
Латинский термин «коррупция» (corruptio) происходит от греческого слова, означавшего «грязь» и имеет более десятка значений, среди которых: портить воду, расстраивать дела, растрачивать состояние, губить свободу, развращать молодежь, фальсифицировать ре зультаты и др. Современное понимание коррупции сформировалось в XX в., однако, до настоящего времени ни в российском законодательстве, ни в международных правовых актах ей не дано одно значного определения.
Под коррупцией мы понимаем действие или бездействие одного лица, принимающего решение (ЛПР), в своих корыстных интересах или в корыстных интересах другого лица, связанное с использованием публичных ресурсов. Данное определение включает в себя все более или менее часто используемые в литературе. ЛПР может представлять из себя одно физическое лицо (чиновник), группу физических лиц (конкурсная комиссия), юридическое лицо (НКО или фонд, распределяющий гранты) и др. Публичный ресурс может выступать в виде бюджетных средств, выборных должностей, депутатских мандатов, грантов для НКО и др.
Например в Эстонии контроль за политическим финансированием осуществляется несколькими структурами.
Во-первых, это Специальный комитет.
Во-вторых,Налогово-таможенный департамент, который проверяет правильность уплаты политическими партиями (и структурами, присоединенными к ним) налогов.
В-третьих, Агентство финансового надзора, которое является подразделением
Банка Эстонии. Агентство выполняет функции финансовой разведки и контролирует действия кредитных учреждений.
В целях имплементации европейских норм в законодательстве необходимо:
а) зафиксировать сроки и содержание сообщений о финансировании избирательной кампании, чтобы политические партии, независимые кандидаты и коалиции своевременно предоставляли детальную и полную информацию;
б) дополнить контроль финансирования кампании наблюдением за счетами политических партий; в) поручить контроль финансирования политических партий и предвыборных кампаний независимому органу – Канцлеру юстиции, наделив его дополнительными полномочиями;
г) усилить наказание за преступное нарушение правил политического финансирования, расширить применение административных санкций.
В целом Эстония в последние годы сделала положительные шаги к обеспечению прозрачности политического финансирования. Вместе с тем имеющиеся пробелы продолжают служить источником злоупотреблений.
Отсутствие независимого существующего контрольного механизма, формальной проверки
сообщений политических партий и кандидатов, ограничения контроля финансирования предвыборных кампаний и неадекватные санкции за нарушения правил и т. д. не обеспечивают достаточными инструментами по выявлению и реагированию на нарушения. Чтобы гарантировать высокую степень прозрачности политического финансирования партий, кандидатов и
избирательных кампаний, обязательства по раскрытию отчетов должны быть дополнены
независимым контрольным органом с адекватными полномочиями и ресурсами и соответствующим диапазоном санкций.
В ЕС принимаются документы по борьбе с преступностью, включая коррупцию (например, Рамочное решение Совета 2002/584/ПВД, Рамочное Решение Совета 2001/500/JHA и т. д.). Издаются и специальные антикоррупционные документы (Конвенция о борьбе с коррупцией, к которой причастны служащие Европейских Сообществ или служащие государств-членов Евро-
пейского Союза 1997 года). В государствах ЕС за конвенционные преступления должны быть установлены «эффективные» уголовные наказания. На государства-участники Конвенции возложена обязанность по принятию мер,необходимых для обеспечения ареста и конфискации взяток и прочих доходов, полученных от коррупционных действий государственных служащих.
Сформулированы предложения по совершенствованию законодательства Эстонии по
противодействию политической коррупции в свете норм европейского права. В частности, предложено:
а) в закон «О публичной службе» внести нормы об обязанности публичных чиновников
информировать свое руководство и полицию о взяточничестве; о защите чиновников, сообщивших о коррупции;
б) в закон «О политических партиях» внести нормы об ограничении количества частных пожертвований политическим партиям; установлении общей суммы расходов, которые может понести политическая партия в избирательную кампанию. Распространить правило о возврате «запрещенных пожертвований» дарителю или передаче их в государственный бюджет, на
избирательные коалиции и независимых кандидатов;
в) в законы «О выборах в парламент», «О выборах в Европарламент»,
«О выборах в Совет местного самоуправления» внести нормы о сроках и содержании сообщений о финансировании избирательной кампании и контроле за счетами политических партий в период финансирования кампании;
г) внести изменения в УК Эстонии, увеличив срок давности для соответствующих преступлений и предусмотрев эффективные наказания за нарушения правил политического финансирования кандидатов на выборах и избирательных коалиций.
Виды и формы коррупции.
Различают две основные формы коррупции: низовую (мелкая, повседневная) и вершинную (крупная, элитарная). Наиболее распространена и наиболее опасна коррупция во властных структурах, коррупция связанная с использованием административного ресурса (политическая коррупция, которая может выступать и в форме ни зовой коррупции — взятка за регистрацию предприятия, и в форме вершинной — использование административного ресурса для получения «нужного» результата выборов). В этом случае, а именно на нем мы и сосредоточим основное внимание, можно сказать: коррупция — это использование должностным лицом своего служебного положения в корыстных целях (своих, либо кого-то еще).
Отметим, что наиболее опасна коррупция в бюджетном и избирательном процессах, и постоянно будем обращаться именно к этим процессам.
Выделяют следующие виды коррупционных деяний, которые в различных странах уголовно наказуемы:
— злоупотребление властью или должностным положением, превышение власти или должностных полномочий, совершаемые для удовлетворения корыстных интересов;
— хищение имущества (независимо от формы) с использованием должностного положения;
— незаконное получение благ, льгот и преимуществ и использование их;
— взяточничество;
— неправомерное вмешательство с использованием должностного положения в деятельность органов, физических и юриди ческих лиц с целью препятствования выполнения ими своих полномочий или домогательства принятия неправомерного решения;
— использование информации, полученной с использованием служебного положения в корыстных интересах, необоснованный отказ или несвоевременное, либо недостоверное предоставление такой информации;
— предоставление необоснованных преимуществ физическим или юридическим лицам путем подготовки и принятия нор мативно-правовых актов или управленческих решений;
— протежирование из корыстных интересов в назначении на должность лица, которое по профессиональным качествам не имеет преимуществ перед другими кандидатами.
Дополнительно можно выделить коррупционные деяния, для которых нет соответствующих статей в уголовном праве:
— предоставление льгот для своей коррупционной группы с от влечением на эти цели публичных ресурсов;
— использование должностными лицами и государственными служащими подставных лиц и родственников в коммерческих структурах;
— бюрократический рэкет, выражающийся в вымогательстве средств у коммерческих структур для их «переброски» в иные предпринимательские организации, политические партии;
— лоббирование при принятии нормативных актов в интересах заинтересованных лиц (групп);
— злоупотребления служебным положением (уголовно не наказуемые в процессе приватизации, сдачи в аренду, лицензировании или квотировании).
Дадим здесь также определения коррупционных деяний, очень часто используемые в литературе в последнее время:
— «захват государства» — инициативные попытки предпринимателей повлиять на решения органов власти разного уровня и разных ветвей;
— «захват бизнеса» — установление чиновниками неправового контроля над бизнесом;
— конфликт интересов — государственные должностные лица и/или их ближайшие родственники имеют финансовую за интересованность в делах, решения по которым принимают эти должностные лица, либо в информации, которую они получают в ходе выполнения своих служебных обязанностей.
Прозрачность власти — это ее открытость, понятность и возможность влияния на нее. Открытость означает доступ (в первую оче редь к информации о деятельности власти, о процедурах принятия и исполнения властных решений, к самим решениям; доступ в по мещения, где находятся органы власти и др.). Понятность состоит в том, к чему есть доступ (процедуры, решения) и можно разо браться. Возможность влияния — возможность использования и из менения того, к чему есть доступ, и что стало понятным (властные процедуры, информация, решения).
Общественное участие — участие структур гражданского общества в подготовке, принятии и контроле исполнения властных решений. Для его осуществления необходим определенный уровень культуры участников:
готовность властей (знания о возможностях структур гражданского общества, о межсекторном взаимодействии и социальном партнерстве, добрая воля и / или приказ начальства);
готовность структур гражданского общества (доверие к власти, сведения о социальном партнерстве, уровень проектной культуры).
Существует множество форм общественного участия (более 25), для нас самыми важными будут следующие:
общественная законодательная экспертиза (независимая экспертиза представителями об щественности принятых и готовящихся нормативных актов, предложения по их изменению, принятию иных нормативных актов);
общественные слушания (обсуждение представителями общественности актуальных проблем с приглашением представителей органов власти, чаще всего обсуждаются проекты законов).
Прозрачность власти — условие необходимое для общественного участия, но, к сожалению, недостаточное. Без прозрачности обще ственного участия не бывает, однако, наличие прозрачности гаран тирует лишь возможность общественного участия, но еще не гаран тирует его наличия, необходимо еще, чтобы сами структуры граж данского общества были в нем заинтересованы, т.е. необходима мотивация. Известно, однако, что мотивация эта у структур граж данского общества крайне слабая. Причина такого поведения, как уже говорилось выше, заключается в слабости институтов гражданского общества, отсутствии демократических традиций и, главное, — субъектном типе политической культуры россиян, когда надеются не на себя, а на доброго правителя, когда отсут ствует собственная инициатива и ответственность. Чтобы изме нить ситуацию, необходимо изменить тип политической культу ры, а это — процесс трудный и длительный, и заключается он в развитии структур гражданского общества, вовлечении граждан в деятельность общественных организаций, в том числе занимающих ся антикоррупционной деятельностью и вопросами общественного участия.
Как показали исследования, в большинстве случаев злоупотребление служебным положением связано с реализацией права принятия решения в ситуации, когда имеется не сколько вариантов (альтернатив) решения задачи. Например, на одно вакантное место, один мандат депутата претендуют не сколько человек; на один государственный заказ, на право аренды одного при родного объекта (участка лесного фонда, земли, недр, и т.д.) или какого-либо имущества претендуют несколько предприятий.
Результатом деятельности ЛПР с данным множеством альтернатив является выбор наилучшей (оптимальной) альтернативы (одной или нескольких). Для решения данной задачи ЛПР должно иметь технологию решения этой оптимизационной задачи (задачи выбора наилучшего варианта), которая в обязательном порядке должна включать в себя:
• критерий оптимизации,
• способ оценки альтернатив по отношению к данному критерию,
• способ определения наиболее предпочтительной среди них.
Очевидно, что если речь идет о некоторой государственной задаче, то критерий оптимизации должен соответствовать государственному интересу (т.е., в том числе, к недопущению коррупции).
В каких же ситуациях при решении оптимизационных задач ЛПР может использовать свое служебное положение в личных ко рыстных целях? Как показали исследования, факты коррупции на блюдаются в случаях, когда
1. ЛПР имеет заданную технологию решения задачи, но нарушает ее;
2. ЛПР имеет некоторые законодательно установленные нормы, регламентирующие отдельные аспекты решения оптимизационной задачи, однако они описаны весьма абстрактно, допускают различные толкования и не могут в целом составить эффективной технологии, а потому ЛПР имеет законное право сам разрабатывать от дельные шаги и даже целые процедуры, опираясь при этом на личный корыстный интерес;
3. ЛПР не имеет никакой заранее заданной и нормативно установленной технологии решения оптимизационной задачи. Более того, законом или другим правовым актом ЛПР делегированы полномочия по разработке данной технологии, что он и делает, опира ясь при этом на личный корыстный интерес.
К вышесказанному добавим следующее. В случае использования бюджетных средств, во время выборов, иных примеров политической коррупции роль правил, технологий, по которым распределяется публичный ресурс, играют нормативные акты (далее будем гово рить — законы). Первая возможность коррупции — это вульгарное нарушение законодательства, за которое полагается соответствующее наказание. Этот случай интересен правоохранительным органам, как правило, прямых нарушений законодательства ЛПР старается избегать, хотя во время выборов прямые нарушения законов нередко имеют место, настолько, по-видимому, привлекателен здесь публичный ресурс, либо ЛПР уверен в своей безнаказанности, что более вероятно.
Для нас наиболее интересны второй и третий случаи, когда формально нарушений законов нет, просто крайне несовершенны сами законодательные акты, которые противоречивы, неполны, неопределенны, отсутствуют нормы, регулирующие прозрачность процедур принятие решений ЛПР и возможность общественного участия, от сутствуют санкции за нарушение закона.
3. Примеры коррупции
Рассмотрим конкретные примеры коррупции.
1. Коррупция может возникать и возникает из-за следующих недостатков законодательства и законодательного процесса:
— неоднородность и фрагментарность — нормы, регулирующие избирательный и бюджетный процессы разбросаны по федеральным и региональным законодательным актам, постановлениям правительства и, самое главное, по ведомственным инструкциям. Финансирование избирательных кампаний регулируется в основном, инструкциями избирательных комиссий различного уровня, бюджетный процесс — инструкциями Минфина;
— противоречивость — нормы федеральных законов противоре чат друг другу, нормы региональных законов также противоречат друг другу и федеральным законам, принятые новые законы не отменяют нормы старых, возникает страшная путаница, инструкции (а именно их в основном и исполняют должностные лица) противоречат и федеральному и региональному законодательству;
— неполнота и отсутствие санкций за нарушение и неисполнение законов — существуют пробелы в законодательстве, в результате ЛПР руководствуется не законом, а своими соображениями (пример — формирование избирательных комиссий не всегда возможно по нормам законов Санкт-Петербурга, Хабаровского края), принятие одних законов (например, регулирующих процесс агитации через СМИ во время выборов) не сопровождается внесением изменений в другие (законы о СМИ, Гражданский и Уголовный кодексы);
— неопределенность — появление норм, допускающих неоднозначное толкование и дающих ЛПР право самому определять и толковать норму (пример — санкция за нарушение от 5 до 20 МРОТ, другой пример — ЛПР может (именно может, а не обязано) пред принять те или иные действия, еще пример из избирательного зако нодательства — санкция за «существенное» нарушение, причем, что относить к существенным нарушениям определяет ЛПР);
— замена прямых норм отсылочными, причем отсылка идет не на закон, обсуждаемый и принимаемый более или менее открыто и коллегиально, а на подзаконный акт исполнительной власти, который, скорее всего будет закрыт для обсуждения;
— недостатки технологического процесса выпуска уже принятых нормативных актов (как правило, распоряжений и приказов главы исполнительной власти региона): неидентичность принятого и опубликованного текстов, наличие 2-х и более нормативных актов под одним номером, пробелы в нумерации (примеры взяты из зако нодательства Санкт-Петербурга и Псковской области);
— наличие злого умысла у разработчиков и/или некомпетентность принимающих закон (детализация пунктов таможенной дек ларации позволяет, например, электронные платы декларировать как пластмассовые предметы с элементами металла, что резко снижает таможенную пошлину).
Эти обстоятельства напрямую приводят к коррупции. Отсутствие норм, разрешающих и регулирующих общественное участие, приводит к бесконтрольности, что в свою очередь ведет к коррупции среди чиновников.
2. Возможность возникновения и формы проявления коррупции в бюджетном процессе.
Возможность возникновения коррупции вообще, и в бюджетном процессе, в особенности, напрямую связана с непрозрачностью процесса. Непрозрачность процесса прямо ведет к произволу чи новников: выбор организации, исполняющей различные расходные статьи бюджета находится в руках чиновников, велико искушение получить «откат», что ведет к коррупции.
Второй причиной возникновения коррупции в бюджетном про цессе является отсутствие конкурсности при исполнении расходных статей бюджета. Механизмы регионального и муниципального зака зов, к сожалению, практически не работают.
Имеются и специфические возможности появления и формы проявления коррупции в бюджетном процессе.
Законодательные органы субъектов федерации соглашаются с просьбой губернатора и принимают бюджет с нарушениями законо дательства: сразу в целом (а не в 3-х чтениях), без постатейной раз бивки. По сути, не толь ко граждане, но и депутаты не имеют информации о бюджете.
Резервные фонды депутатов, когда депутат имеет право единолично и бесконтрольно израсходовать по своему ус мотрению бюджетные деньги.
Резервный фонд администрации — решение о расходовании этого фонда принимает глава субъекта федерации.
Изменение тарифов на оплату жилищно-коммунальных услуг. Предприятия-монополисты повышают тарифы без предоставления какого-либо обоснования.
Погашение долга субъекта федерации. Какой-либо контроль за текущими операциями с государственными ценными бумагами от сутствует.
Финансирование федеральной судебной системы за счет бюдже тов субъекта федерации. Проходит практически во всех субъектах и приводит к полной зависимости судей от исполнительной власти.
4. Противодействие коррупции
Как указывалось выше, коррупция стала системной проблемой, поразившей все слои общества, и для борьбы с ней необходимы системные усилия всех слоев общества (всех 3-х секторов: власти, бизнеса, НКО).
Выделяют 3 стратегии противодействия коррупции:
1. Общественное осознание опасности коррупции и ее последст вий (осознание);
2. Предупреждение и предотвращение коррупции (хорошее управ ление);
3. Верховенство закона и защита прав граждан (пресечение).
Логика такого разбиения предельно понятна: сначала необходи мо понять, что коррупция — это плохо, и ей необходимо противо действовать, затем следует предупреждать коррупцию, устранять ее причины, а если коррупция все-таки имеет место, то необходимо пресекать ее проявления и защищать граждан от ее последствий.
Отметим, что возможна и другая логика. Так, К. Головщинский и С. Пархоменко также выделяют три стратегии:
1 — предупреждение (устранять причины коррупции);
2 — война (карать всех кор рупционеров);
3 — пассивное противодействие (ничего делать не надо — рынок сам уменьшит уровень коррупции до приемлемых размеров).
В рамках данных 3-х стратегий деятельность, причем согласованная деятельность всех 3-х секторов, осуществляется по следующим направлениям:
В рамках первой стратегии (осознание) — это:
1.1. Общий анализ ситуации и выработка антикоррупционной стратегии;
1.2. Антикоррупционное гражданское образование;
1.3. Построение антикоррупционных коалиций;
1.4. Свободный доступ к информации и независимые СМИ.
В рамках второй стратегии (предупреждение - хорошее управление) - это:
2.1. Прозрачная власть, прозрачные процедуры (в первую очередь в бюджетном и избирательном процессе);
2.2. Реформирование системы государственной и муниципальной службы, системы правоохранительных органов;
2.3. Общественное участие в процессах предотвращения коррупции;
2.4. Уменьшение вмешательства государства в дела общества;
2.5. Кодексы этики для политиков, чиновников, предпринимателей;
2.6. Снижение административных барьеров для предпринимателей и внедрение конкурсности (система государственных и муници пальных заказов, грантов и другие конкурсные механизмы).
В рамках третьей стратегии (пресечение — верховенство закона) — это:
3.1. Сильная и независимая судебная власть;
3.2. Неукоснительное исполнение законов;
3.3. Законодательство, не допускающее возможность появления коррупции, и общественная экспертиза;
3.4. Правовая помощь и защита, внедрение института омбудсмена и других правовых институтов.
Работа органов власти и структур гражданского общества должна вестись в соответствии с этими стратегиями по двум главным на правлениям:
1. Принимать такие законодательные акты, чтобы возможность возникновения коррупции при их исполнении была бы минимальной и неукоснительно исполнять их.
2. Создавать условия, как для противодействия коррупции, так и для возникновения общественного участия в данном процессе, развивать это участие и повышать его эффективность.
При этом оба направления тесно переплетаются, предполагают скоординированные действия всех трех секторов, главным является второй пункт, но для его реализации также необходимо вносить из менения в законодательство.
1. Законодательство
Здесь необходимы действия в трех направлениях.
1.1. Разработка и принятие нормативных актов, исполнение ко торых минимизирует возможность появления коррупции (стратегия верховенства закона). От властей требуется определенная квалификация как при разработке (в основном это касается исполнительной власти), так и принятии законов (это в первую очередь относится к депутатам). От НКО требуется проведение общественной законодательной экспертизы, что предполагает конструктивное взаимодействие с органами власти, для чего, в свою очередь, также необходима определенная квалификация (уровень проектной культуры).
1.2. Разработка и принятие нормативных актов, направленных на повышение прозрачности власти, введение механизмов конкурсности, создания условий для возникновения и развития общественного участия (стратегия предупреждения). Здесь, кроме законодательной экспертизы, НКО выступают в качестве разработчиков законов, что еще более предполагает наличие у них уровня проектной культуры при взаимодействии с властями.
1.3. Усовершенствование законодательного процесса (стратегия верховенства закона). В данном случае основная работа лежит на органах власти, в обязанность которым следует вменить проверку на идентичность принятого и готовящегося к публикации текстов,правильность нумерации законодательных актов и др. Что касается некомпетентности депутатов, принимающих, а иногда и разрабатывающих законы, то это прямая забота и обязанность организационных отделов представительных органов: повышать образование на родных избранников.
2. Противодействие коррупции и общественное участие
Противодействие коррупции связано в первую очередь с проведением реформы государственной и муниципальной службы, системы правоохранительных органов, с упрощением административных процедур и уменьшением всякого рода вмешательства государства в бизнес (стратегия предупреждения) — это функция власти.
Основными проблемами, встающими на пути общественного участия в процессах предотвращения коррупции являются:
— сопротивление властей: органы власти крайне неохотно предоставляют общественности информацию о своей деятельности о процедурах принятия властных решений, ревниво и недоброжелательно относятся к попыткам НКО контролировать их деятельность;
— недостаточная мотивация самих структур гражданского общества принимать участие в процессах предупреждения корруп ции: отказы участвовать в общественных слушаниях, экспер тизах, контрольных органах. Причина этому — неверие в свои силы и надежда на доброго правителя, т.е. преобладающий субъектный тип политической культуры россиян.
Для обеспечения эффективного общественного участия, необходимо решить эти проблемы. Первая из них решается более или менее просто (стратегия осознания): в законодательные акты вносятся изменения, предписывающие органам власти предоставлять информацию, и разрешающие участие и контроль со стороны структур гражданского общества. Представителям органов власти, кроме этого, предлагается пройти обучение в системе гражданского образования, где они получат сведения о НКО, о пользе прозрачной власти, социальном партнерстве и др. Была бы только политическая воля.
Решение второй связано с изменением типа политической культуры и представляет собой значительно более длительный и трудо емкий процесс. Для его ускорения предлагается:
— развивать структуры гражданского общества, в первую очередь НКО и их коалиции (стратегия осознания);
— развивать систему гражданского образования среди НКО, в школах и институтах, вовлекать в эту систему властные структуры, создавать специальные центры гражданского образования (стратегия осознания). Основными темами гражданского образования призваны стать: права человека, право
вое образование, гражданское общество, власть, социальное партнерство, коррупция и ее предотвращение;
— обмениваться опытом и внедрять перспективные формы общественного участия в других регионах (стратегия предуп реждения).
Антикоррупционная деятельность органов власти.
В процессе борьбы с коррупцией власти принадлежит важнейшая роль. В программе национального антикоррупционного коми тета (НАК) «Основные направления антикоррупционной политики России» деятельность органов власти должна параллельно осуществляться по четырем направлениям (материалы сайта www.transpar-ency.org.ru/CENTER/DOC/nak_program.doc):
— законодательные меры;
— организационные, организационно-политические меры;
— взаимодействие со структурами гражданского общества;
— международное сотрудничество.
Рассмотрим каждое направление подробнее, при этом будем относить конкретные виды деятельности к одной из вышеприведенных антикоррупционных стратегий.
1. Законодательные меры.
1.1. Ограничение условий, благоприятствующих проникновению криминальных элементов в законодательную власть и их влиянию на принятие законов (стратегия пресечения — верховенства закона): предполагается внести изменения в избирательное законодательство, принять закон о лоббизме, внести изменения в законодательство о статусе депутатов и в регламенты Государственной думы и Совета Федерации.
1.2. Создание условий для обеспечения большей структурированности, прозрачности и подконтрольности органов исполнительной власти (стратегия предупреждения — хорошее управление): предполагается законодательно обеспечить информационную прозрачность процесса принятие решений органов исполнительной власти, ввести механизмы общественного влияния на деятельность ведомств, принять закон о федеральных органах исполнительной власти.
1.3. Ограничение условий для произвольной деятельности органов и должностных лиц исполнительной власти (стратегия предупреждения — хорошее управление): предполагается внесение измене ний в Административный кодекс, касающихся процедур подготовки и принятия административных решений; установление законода тельных рамок для сужения сферы применения разрешительного принципа; ликвидация возможностей выбора должностным лицом одной из нескольких санкций, предусмотренных за одно и то же правонарушение; запрет непосредственного наложения мер административной ответственности контролирующими инстанциями (в частности ГИБДД, пожарными, санэпидстанцией и др.); ограничение издания подзаконных нормативных актов.
1.4. Изменение принципов государственной службы (стратегия предупреждения — хорошее управление): предполагается четко определить порядок разрешения «конфликта интересов»; ввести механизмы, гарантирующие прозрачность динамики имущественного положения госслужащих; установить социальные гарантии для каждой категории госслужащих и др.
1.5. Создание условий для эффективного контроля за распределением и расходованием бюджетных средств (стратегия предупреж дения — хорошее управление): предполагается внедрение максимально дифференцированной бюджетной классификации; принятие За купочного кодекса и др.
1.6. Упорядочение системы «сдержек и противовесов» (стратегия предупреждения — хорошее управление): предполагается ввести институт парламентских расследований и др.
1.7. Укрепление судебной власти. Обеспечение доступного и эффективного правосудия (стратегия пресечения — верховенства закона).
1.8. Принятие закона об ответственности за легализацию преступных доходов (стратегия пресечения — верховенства закона).
1.9. Законодательное регулирование контроля за динамикой имущественного положения депутатов и чиновников (стратегия предупреждения — хорошее управление): внесение изменений в законодательство, обязывающих депутатов и чиновников декларировать свои доходы и имущество.
2. Организационные, организационно-политические меры.
2.1. Декоммерциализация государственной и муниципальной деятельности (стратегия предупреждения — хорошее управление).
2.2. Меры по упорядочению системы государственных финансов (стратегия предупреждения — хорошее управление): предлагается принимать реальные бюджеты; уменьшать оборот наличных денег, внедрять электронные средства расчетов; соблюдать принцип открытых конкурсов на госзаказы и закупки; разворачивать казначейскую систему исполнения бюджета.
2.3. Ликвидация отраслевых, межотраслевых департаментов аппарата правительства, которые дублируют функции, снижают прозрачность (стратегия предупреждения — хорошее управление).
2.4. Разграничение контролирующих государственных, муниципальных органов и органов предоставляющих услуги (стратегия предупреждения — хорошее управление).
2.5. Совершенствование правоохранительной системы (стратегия предупреждения — хорошее управление): предлагается ликвидировать дублирование функций и полномочий различных спецслужб;
усилить специализацию правоохранительных органов; повысить зарплату их сотрудникам и др.
2.6. Создание постоянно действующего независимого общефедерального органа по предупреждению коррупции (стратегия пресечения — верховенства закона): предполагаемые функции данного органа — это координация и контроль за реализацией государственной политики; разработка проектов законов и экспертиза нормативных правовых актов для минимизации возможности коррупции.
2.7. Разработка ведомственных антикоррупционных программ с обязательным вынесением их на публичное обсуждение (стратегия осознания).
3. Взаимодействие со структурами гражданского общества.
3.1. Привлечение институтов гражданского общества к деятель ности по противодейтвию коррупции и обеспечении прозрачности в государственном управлении (стратегия предупреждения — хорошее управление): преполагается создание общественного наблюдательно го совета при общефедеральном органе; развитие диалога между властью, бизнесом и НКО по обсуждению антикоррупционной деятельности; поддержка практики общественного участия; включение НКО в процесс создания местных ведомственных «островов непод купности» и др.
3.2. Популяризация примеров успешных антикоррупционных программ в других странах и регионах России (стратегия осознания).
3.3. Формирование антикоррупционного мировоззрения россий ских граждан (стратегия осознания): предполагается вести агитаци онную кампанию и кампанию по гражданскому образованию жите лей; обеспечить максимальную гласность при проведении антикоррупционной политики.
3.4. Государственная поддержка в создании общероссийской сети НКО, вовлеченных в антикоррупционную деятельность (стратегия осознания).
3.5. Привлечение частного сектора (через ассоциации малого и среднего бизнеса, отраслевые союзы предпринимателей) к участию в отдельных антикоррупционных программах и в антикоррупционной
государственной политике (стратегия предупреждения — хорошее управление): предполагается внедрение кодексов деловой этики и др.
3.6. Привлечение СМИ к формированию антикоррупционного мировоззрения и популяризации антикоррупционной деятельности (стратегия осознания).
3.7. Использование сети Интернет для информирования о деятельности органов власти, обеспечения доступа к информации, вовлечения граждан в процесс обсуждения проектов решений и контроля за их реализацией (стратегия осознания).
4. Международное сотрудничество
4.1. Юридические меры: приближение к международным стандартам национального законодательства, регулирующего государственное присутствие в экономике (стратегия предупреждения — хорошее управление); присоединение к международным соглашениям о помощи при выдаче преступников (стратегия пресечения — верховенства закона); заключение соглашений об отказе от коррупции как от средства конкуренции (стратегия осознания); введение дискриминационных мер для бизнесменов из тех стран, законодательство которых не препятствует использованию взяток (стратегия пресечения — верховенства закона).
4.2. Полицейские меры: международный информационный обмен (стратегия осознания); унификация представлений о доказательной базе в сфере коррупции (стратегия пресечения — верховен ства закона); заключение соглашений о совместных оперативных мероприятиях, о взаимной правовой помощи и др. (стратегия пресечения — верховенства закона).
4.3. Партнерство (стратегия осознания): обучение кадров; помощь в разработке антикоррупционных программ; помощь в разработке и реализации антикоррупционных мер.
Антикоррупционная деятельность гражданского общества
Как сказано выше, согласованная деятельность НКО и других структур гражданского общества в рамках антикоррупционных стра тегий и направлений работ своей целью должна ставить предупреждение коррупции (устранение ее причин). Применительно к гражданскому обществу эти причины формулируются как
• неразвитость институтов гражданского общества,
• слабость демократических традиций,
• преобладающий субъектный тип политической культуры.
Структуры гражданского общества, в первую очередь НКО, развиваются достаточно быстро, не менее быстро растет число проектов, которые они реализуют. Наступило время, когда от отдельных проектов, выполняемых отдельными НКО, следует переходить к со гласованной скоординированной программе совместных действий НКО. При этом необходимо сформировать орган, который бы координировал действия НКО по реализации программы, например, сеть НКО и координационный совет такой сети. Необходимо также снабдить такой орган инструментом, с помощью которого стала бы возможна координация действий общественных организаций. В ка честве такого инструмента естественно выступает информационный ресурс, в виде Интернет-сайта, с помощью которого и будет происходить обмен информацией, согласование интересов и координация деятельности.
Разобьем, в заключение, возможные направления деятельности НКО по 3 антикоррупционным стратегиям.
1. Стратегия осознания.
— Анализ ситуации и выработка рекомендаций органам власти и структурам гражданского общества, касающихся антикоррупционной политики.
— Гражданское образование и создание новых институтов: центров гражданского образования, центров публичной политики.
— Построение антикоррупционных сетей и коалиций НКО.
— Контроль за доступом к информации.
— Поддержка независимых СМИ.
2. Стратегия предупреждения.
— Давление на власть для обеспечения ее прозрачности (в первую очередь — прозрачный бюджет, прозрачный избирательный процесс, прозрачные процедуры).
— Общественное участие НКО в процессе подготовки, принятия и контроля исполнения властных решений.
— Внедрение кодексов корпоративной этики для НКО, бизнесменов и органов власти.
3. Стратегия верховенства закона (пресечения).
— Общественная законодательная экспертиза и мониторинг законодательства.
— Правовая помощь и защита.
— Внедрение новых институтов: региональный омбудсмен, юридические клиники.
Неэфективная борьба против коррупции, является серьезной угрозой для России.
Законодательство,закон который умышленно запутывает людей сложными схемами ,является врагом человека и как следствие чиновник использует свой корыстный интерес(взятку) ,является посредником между законом и человеком.Любой закон должен быть прост в понимании и его реализации ,иначе законодатели будут успешно придумывать невыполнимый и сложный закон в своих коррыстных целях.
Законодательство и законодатели заплесневеле в своих кабинетах.
Нужно освежать воздух в обществе, иначе мы скоро все задохнемся в государстве которое, планамерно уничтожает титульную нацию.
Полиграф ,должен быть использован для диагностирования законодателей , чиновников и других правительственных, силовых структур для выявления и отстранения от законодательной и исполнительной власти .
Безболезненый действенный метод борьбы ,проверить всех законодателей,чиновников итп на полиграфе( детекторе лжи),и дать возможность психологам отделить больных людей от здоровых.Чтобы зараза не распостранялась дальше и глубже.
«Однако ложь...может быть диагностируема по известным симптомам так же, как аппендицит, паранойя и иные физические и душевные болезни.»Леонард Килер (известный американский изобретатель, создатель первого в мире серийного профессионального детектора лжи).
В ведущих странах мира (США, Япония, Канада, Израиль, Польша и др.) накоплен опыт практического применения детектора лжи (полиграфа) в целях проверки (оценки) достоверности сообщаемой человеком информации. На сегодняшний день полиграф используется для решения прикладных задач более чем в 60 странах мира, т.е. около 1/3 стран мирового сообщества. Закономерности и особенности психофизиологического реагирования человека при тестировании с использованием детектора лжи достаточно хорошо изучены. Созданы высокоэффективные методики и тесты, применяемые при проведении психофизиологических исследований с использованием детектора лжи.
Проверки на детекторе лжи (полиграфе) могут осуществляться в целях обеспечения отбора кадров с учетом факторов риска представляющих угрозу безопасности страны, а также оценки работающих чиновников на предмет лояльности к коррупции. Проверки на детекторе лжи также обеспечивают также выявление у опрашиваемого лица скрываемую информацию по расследуемому противоправному действию (преступлению); кражи денежных средств, материальных ценностей, мошенничества и махинации, намеренное нанесение ущерба и др.
«В недалеком будущем следствие, категорически отказавшееся от полиграфа (детектора лжи), будет производить примерно такое же впечатление, какое сегодня произвел бы врач-кардиолог, который при необходимости диагностировать инфаркт миокарда отказался бы записать электрокардиограмму и основывался бы только на собственном стетоскопе»
Академик Симонов П.В.
Успех гарантирован www.odbl.ru
Литература
Государственная политика и управление. Учебник. В 2-х ч./ Под ред. Л.В.Сморгунова. М.: РОССПЭН, 2006-2007.
Политико-административное управление: Учебник. / Под общ. ред. В.С.Комаровского, Л.В.Сморгунова. М.: Изд-во РАГС, 2004.
Источник заимствования © Н.А.Баранов по теме Борьба с коррупцией: европейский опыт.
Публикации по теме исследования:
Публикации в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях по перечню, утвержденному ВАК РФ:
1. Семынин А. С. Проблемы противодействия политической коррупции
в ЕС // Вестник Воронежского государственного университета. Сер. Право. – 2009. – № 2 (7). – С. 365–372,и другие публикации ПРОТИВОДЕЙСТВИЕ ПОЛИТИЧЕСКОЙ КОРРУПЦИИ ПОЛИТИКО-ПРАВОВЫМИ СРЕДСТВАМИ В ГОСУДАРСТВАХ ЕВРОСОЮЗА Семынина А.С.